CC BY
18
Чем суровее закон, тем выгоднее его нарушать.
Экологические конфликты в недропользовании
О.В. БУРЫЙ, кандидат экономических наук, Институт социально-экономических и энергетических проблем Севера КомиНЦ УрО РАН, Сыктывкар. E-mail: buryj@energy.komisc.ru
В статье рассматривается проблема нефтеразливов с позиции институциональной теории. Показаны способы решения конфликта как процесса изменения трансакционных издержек. Предложены несколько подходов и делается вывод о преимуществе того из них, при котором снижаются трансакционные издержки недропользователя.
Ключевые слова: институциональная теория, трансакционные издержки, недропользование, экология
«Гринпис» и Комитет спасения Печоры в своем совместном отчете и программной статье задаются вопросом: «Почему разливать нефть в России выгодно?».
И сами на него отвечают: потому что бизнес предпочитает экономить на безопасности и здоровье людей и состоянии природы. По мнению экологических активистов, это происходит во многом из-за того, что действующее российское законодательство и надзорные органы позволяют ему обходить формальные правила1.
Покажем это на конкретном примере. Предыстория вопроса
Конфликт между крупной нефтяной компанией и населением, проживающим вдоль реки Печоры, изначально ничем не отличался от десятков подобных, каждый год случающихся в нефтегазовых районах страны.
26 февраля 2014 г экологи и жители Краснобора выразили озабоченность тем, что в непосредственной близости к селу началась подготовка к бурению нефтяных скважин. По проекту
1 Почему разливать нефть в России выгодно? // Гринпис России. Доклад.- 2014.- 5 авг. иЯ!_: http://www.greenpeace.org/russia/ru/press/reports/ Pochemu_v_Rossii_razlivat_neft_vygodno/ (дата обращения: 11.12.2014).
ЭКО. - 2015. - №2 БУРЫЙ О.В.
рядом с населенным пунктом будет построено три куста скважин: на расстоянии 700 м от домов, в 2 км и в 1,7 км. При этом одна из скважин будет находиться в 820 м от местного водозабора2.
Второй инцидент случился 6 марта в 100 км от райцентра Ижма. Жители увидели зарево на участке, где работала нефтяная компания. Выяснилось, что там произошел очередной разлив нефти, которую нефтяники тайно пытались собрать в бочки и сжечь на месте, но ситуация вышла из-под контроля.
И наконец, 31 марта жители Ижемского района потребовали от компании приостановить свою деятельность на территории муниципалитета.
Обычный, на первый взгляд, экологический конфликт оказался по ряду причин не типичным для Республики Коми. Рассмотрим его с точки зрения институциональной теории.
Стороны конфликта
Переход конфликта в острую фазу митингов и взаимных обвинений обусловлен, по мнению представителей общественных экологических организаций, совпадением нескольких факторов3.
Если на остальной территории региона нефть добывается с советских времен (в этом году республика отметила 85-летний юбилей отрасли), то в Ижемском районе добыча ведется с начала 2000-х. Значительная часть городского населения Республики Коми понимает, что нефть имеет государственное значение, и от нее зависит личное финансовое благополучие третьего и даже четвертого поколения северян. Эти люди не так остро воспринимают проблему и даже свыклись с ней. У сельчан такого отношения нет. Зато есть опыт спокойной жизни «до нефти».
В старопромышленных районах сложился неформальный общественный договор между нефтяными компаниями, населением и властями, часто замещающий формальное право. Здесь же освоение месторождений идет вахтовым методом, соответственно, местное население прямо не вовлечено в деятельность компаний, зато имеет свой собственный альтернативный источник доходов
2 Мы живем в экологической помойке // «Семь на семь». Новости. Мнения. Блоги.- 2014.- 14 апр. URL: http://7x7-journal.ru/item/40690 (дата обращения: 11.12.2014).
3 Интервью руководителя энергетической программы «Гринпис России» // «Семь на семь». Новости. Мнения. Блоги.- 2014.- 15 авг. URL: http://7x7-journal.ru/item/45917 (дата обращения: 11.12.2014).
в виде сельского хозяйства и традиционного природопользования, для которого ощущает угрозу.
Важно то, что претензии жителей одного села к нефтяникам были поддержаны населением всего района. Позже к ним присоединились активисты трех других районов Республики Коми, где нефтеразливы происходят постоянно. То есть проблема перестала быть локальной, и действия приобрели согласованный характер. Более того, впервые на сторону жителей встали депутаты районного совета Ижмы: 11 апреля 2014 г. они единогласно поддержали решение о том, что недропользователь должен приостановить свою деятельность до момента выполнения требований общественности.
Позиция vs интересы
Любой человек или группа выражают определенную позицию и интерес. Позиция определяется как идеальное решение спора, обычно с точки зрения только одной стороны. Интересы выступают как желания, потребности, страхи, которые следует учитывать при выстраивании долгосрочных отношений. Другими словами, интересы часто представляют собой мотивацию для тех или иных позиций. Поэтому гораздо конструктивней сконцентрироваться на интересах, а не на позициях.
Местное население декларирует вроде бы понятную позицию: «Не хотим видеть нефтяные компании на своей территории потому, что они разрушают нашу среду обитания». Но всегда ли позиция и интересы совпадают?
Сомнения возникают, если провести анализ резолюций согласительных комиссий, которые формируются сразу после острой фазы конфликта.
В данном случае девять пунктов коллективного обращения из 15 касались социально-экономического положения районов (отсутствие больниц, плохие дороги, безработица среди молодежи) либо процедурных вопросов (проводить общественные слушания не по месту регистрации недропользователя или в районном центре, а непосредственно в селе). Иными словами, они имели слабое отношение к самому факту негативной деятельности нефтяной компании.
Реальный же интерес населения - не просто чистая среда обитания, а достойное качество жизни. Сегодня Ижемский район
относится к числу муниципалитетов Республики Коми с наиболее низкими среднедушевыми доходами на уровне 1,4-1,5 прожиточных минимумов, тогда как в «нефтегазовых» городах этот показатель достигает четырех4.
Соответственно, острота конфликта могла быть меньше, если бы один из формальных институтов эффективно исполнял возложенные на него обязанности.
Власть в силу сложившейся политической структуры вынуждена находиться в неустойчивом положении относительно других сторон конфликта. Такая ситуация неизбежно провоцирует возникновение запутанной агентской проблемы. Всегда существует противоречие «локомотива экономического роста» и «экологического варвара». Что предпочесть государству, выступающему в данном случае в роли агента, - налоги и рабочие места или чистую природную среду? При относительной неподотчетности населению как принципалу интерес достаточно прост - сохранение нынешней элитой политической власти за счет поддержки более ресурсной стороны. То есть принципалом для власти становится бизнес.
Такое поведение нельзя назвать исключительной чертой дикого российского капитализма или следствием жестко выстроенной вертикали власти. Аналогичные примеры есть и в США в ходе свершения там сланцевой революции5. Стремление быстро сменить аграрную специализацию штата Северная Дакота на нефтедобывающую, несущую очевидные политические дивиденды в виде высоких доходов и низкой безработицы среди местного населения, приводит к неоптимальному выбору. Власти штата закрывают глаза на «некоторые экологические сложности» в настоящем и недооценивают проблемы с принуждением бизнеса к социально ответственному поведению в будущем, когда нынешнее лояльное отношение станет рутиной.
4 Терентьев В. В. Проблемы и основные направления устойчивого развития сельских территорий (на примере Республики Коми) // Актуальные проблемы местного самоуправления: сб. науч. статей / Отв.ред. Т. М. Ар-теева.- Сыктывкар: КРАГСиУ, 2011. - Вып.3. - С. 63-81.
5 Sontag D., Gebeloff R. The Downside of the Boom // New York Times.-2014.- Nov. 22. URL: http://www.nytimes.com/interactive/2014/11/23/us/north-dakota-oil-boom-downside.html (дата обращения: 11.12.2014); Sontag D. Where Oil and Politics Mix // New York Times.- 2014.- Nov. 23. URL: http://www. nytimes.com/interactive/2014/11/24/us/north-dakota-oil-boom-politics.html (дата обращения: 11.12.2014).
Бизнес исходит из собственной позиции, суть которой в том, что он действует в строгом соответствии с действующим местным законодательством. Его интерес - реализация инвестиционного проекта в пользу акционеров. В отличие от остальных участников конфликта он обладает важным стратегическим преимуществом - возможностью отказаться от проекта и уйти на рынки с относительно более низкими трансакционными издержками (в пределах одного административно-территориального образования, одной сырьевой провинции или даже перенести производство в другую страну).
Решение конфликта
Если коротко, то многие экологические конфликты в Республике Коми «решаются» по одному и тому же сценарию - «солидарный подход власти и бизнеса» и состоят из трех шагов: первый - отрицание, второй - манипулирование, а третий - игнорирование.
Сначала крупный бизнес при поддержке региональной и местной власти отрицает факт нарушения экологических правил, ограничивая доступ к месту происшествия независимых наблюдателей. Когда скрывать разлив нефти уже невозможно, начинается манипулирование общественным мнением. Например, местному населению указывается на то, что его собственное поведение далеко от стандартов устойчивого развития: происходит захламление близлежащих территорий, распространено браконьерство. Затем упоминается об участии недропользователей в благотворительности, выплате больших сумм налогов в консолидированный бюджет и т. д. При реализации согласительных процедур из диалога выдавливаются наиболее принципиальные и сильные переговорщики со стороны общественности, их заменяют подконтрольными институтами, вроде Общественной палаты или системной политической оппозиции, а сам процесс поиска решения максимально бюрократизируется для неформальных сторон. И, наконец, если погасить конфликт не удается, его стараются замолчать, исключив любое упоминание в государственных или подконтрольных местным элитам средствах массовой информации.
Цель такого решения - сохранить status quo - достигается. Никаких значимых издержек данные стороны конфликта не несут, кроме репутационных.
Институциональная теория учит нас, что нарушение неформальных правил (а репутационные издержки - как раз и есть результат такого рода отклонений) наказывается гораздо жестче, чем преступление формальных законов. Если кто-то кого-то обманул, в тюрьму могут и не посадить, а вот в приличное общество уже не пустят. В теории игр на этом постулате основаны многопериодные игры с наблюдаемыми действиями. Справедливо ли такое понимание в отношении реальной практики решения экологических конфликтов?
Для любой публичной компании важной частью бизнеса является репутация. К сожалению, тот показатель деловой репутации (гудвилла), который рассчитывается по Международным стандартам финансовой отчетности (превышение стоимости приобретения над справедливой стоимостью приобретенных чистых активов), не имеет никакого отношения к институту деловой репутации в том смысле, как это понимает общество6.
Другая часть Международной системы финансовой отчетности (МСФО) - раздел «Обязательства по природоохранной деятельности» - в настоящее время также не может быть определена с достаточной степенью достоверности, поэтому отсутствует в отчетах за последние пять лет, по крайней мере, у трех крупнейших российских вертикально-интегрированных нефтяных и газовых компаний.
Кроме того, репутация публичной компании (в обывательском, не финансовом смысле) не страдает от репутационных издержек контрагентов. Налицо возможность оппортунизма из-за отсутствующей либо ограниченной ответственности за деятельность подрядчиков. Плюс исторически слабая конкуренция в нефтегазовой отрасли, когда «экологически чистая» компания-новичок не может вытеснить с локального рынка «экологически грязного» укоренившегося игрока просто по факту своей экологичности.
Таким образом, природоохранные конфликты в сфере недропользования, вероятнее всего, не оказывают существенного влияния на конкурентоспособность и привлекательность бизнеса для инвесторов в долгосрочной перспективе. И призывы к мировым финансовым институтам не финансировать нарушителей вряд ли будут услышаны.
6 Gugeshashvili G. Is Goodwill Synonymous with Reputation? // Juridica International .- 2009.- N XVI.- P.126-134. URL: http://www.juridicainternational. eu/public/pdf/ji_2009_1_126.pdf (дата обращения: 11.12.2014).
Что делать?
Отчет «Гринписа» предлагает 17 рекомендаций по устранению пробелов в законодательстве7. Цель - сделать так, чтобы акционеры нефтяных компаний не получали дивиденды за счет загрязнения окружающей среды.
Но если прав О. С. Сухарев, и институциональная эффективность (1Е) описывается формулой: 1Е = Тгр / Тгмр, где Тгр, Тгш - соответственно трансакционные издержки, порождаемые формальными и неформальными институтами, то получается следующее. Когда трансакционные издержки формальных институтов для бизнеса превосходят трансакционные издержки следования неформальным нормам (а именно это и происходит, когда мы «устраняем пробелы в законодательстве»), тогда наблюдается неизбежный перелив ресурсов в пользу неформального сектора и усиливается мотивация теневого поведения агентов, уклоняющихся от выполнения легальных норм. Эффективность в секторе легального недропользования и экологического контроля будет понижаться, а в нелегальном - будет относительно возрастать8. То есть, чем жестче ограничительные нормы закона, тем выгоднее нефтяным компаниям их нарушать.
Возникает резонное желание переформулировать задачу следующим образом: что сделать, чтобы компаниям было выгодно не разливать нефть? Другими словами, заменить увеличение транс-акционных издержек их снижением. Не запрещать, а разрешать!
Вопрос о том, относить ли экологические затраты к трансак-ционным издержкам, дискуссионный. В данной ситуации ответ на него, скорее, положительный.
Если рассматривать добычу углеводородов как сделку по обмену денежных средств инвесторов на природные ресурсы, то инвестиции в природоохранные активы не являются технологически
7 Чупров В. А., Терентьев Ф. Ф. Нефтяное загрязнение: проблемы и возможные решения. Совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы, связанные с загрязнением окружающей среды нефтью, нефтепродуктами и другими токсичными веществами при добыче и транспортировке нефти и нефтепродуктов: обзор проблем и рекомендации по их решению // Гринпис России. Доклад. URL: http://www. green peace. org/russia/Global/russia/report/Arctic-oil/Report_Russia_Spills_Oil.pdf (дата обращения: 11.12.2014).
8 Сухарев О. С. Теория эффективности экономики: организационный, институциональный и системный ракурс проблемы // Экономика и предпринимательство. - 2010.- № 6.- С. 5-17.
обязательным условием ее исполнения, в отличие, например, от затрат на капитал и труд. Это дополнительное требование государства не только как собственника природных ресурсов (частный случай России), но и выразителя общественных интересов (общее правило).
В качестве примера можно привести требование о 95%-й утилизации попутного нефтяного газа. До недавнего времени его сжигание на факелах не являлось препятствием для выполнения контрактов по добыче нефти. Затем ситуация изменилась, и компании, чтобы заключить и исполнить сделку, вынуждены нести дополнительные издержки. То есть мы имеем дело с классическими типами трансакций рационирования (по Коммонсу) и перераспределения (по Поланьи). Они возникают из-за асимметрии информации у принципала (государства) о деятельности агента (нефтяной компании), способах осуществления им добычи, стремлении или уклонении от возмещения вероятного экологического ущерба, а также фундаментальной неопределенности относительно способности природных экосистем к самовосстановлению после антропогенного воздействия. Кроме того, природоохранные затраты исключительно как трансакционные издержки характеризуются специфичностью местоположения и специфичностью физических активов.
Другая «болевая точка» нефтяной отрасли, которая обострится в 2015 г. в связи с введением в действие «налогового маневра» - значительный рост налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Основываясь на вышеизложенном понимании трансакционных издержек, в качестве варианта решения конфликтных ситуаций можно разрешить компаниям списывать все природоохранные затраты при расчете НДПИ. Механизм администрирования такого возмещения требует отдельного рассмотрения и выходит за рамки данного исследования.
Что получает каждый из участников конфликта в этом случае?
1. Компании - снижение налоговой нагрузки в сегменте upstream, обеспечение окупаемости экологических проектов.
2. Население - решение основной проблемы: сокращение нефтеразливов и как следствие - безопасную среду обитания. Предполагается, что повышение благосостояния и качества жизни - задача другого уровня конфликта, имеющего косвенное отношение к недропользованию.
3. Государство на региональном уровне - сохранение экономической базы развития. «Региональные» налог на доходы физических лиц, занятых в нефтяном бизнесе, и налог на прибыль недропользователей не страдают от снижения «федерального» НДПИ на нефть и газ.
При этом государство на федеральном уровне - главный «пострадавший» от такого нового перераспределения - получает социальную и политическую стабильность в нефтегазовых регионах экономическими, а не полицейскими методами. Выпадающие доходы от снижения НДПИ оно компенсирует перераспределением налоговой нагрузки в сегмент downstream и конечного потребления топливно-энергетических ресурсов.
Главный вопрос заключается в том, чтобы понять, как прямая экономическая выгода может обеспечить неотклонение агента от заданной стратегии? Что помешает компаниям списывать затраты и продолжать разливать нефть?
Ответ кроется в особенностях природоохранных проектов. Экологические инвестиции в общем случае не генерируют свободный денежный поток для инвесторов. Доходом от продажи «непролитой нефти» или квот на выброс СО2 можем пренебречь. В то же самое время эти расходы характеризуются альтернативными издержками.
Акционеры нефтяной компании могли бы получить эти деньги в виде дивидендов либо направить в другой проект, гарантирующий им определенную норму доходности. Поэтому они не захотят, чтобы менеджеры расходовали их на неэффективные проекты: тот же самый негативный результат компания и ее акционеры будут иметь и без природоохранных вложений. А эффективное использование средств дает акционерам преимущества «налогового щита» и снижает риск экологических конфликтов.
Таким образом, мы заменяем трансакционные издержки формальных институтов внутренним контролем со стороны действий менеджеров ресурсной корпорации акционеров.
Резюме
Экологические конфликты в недропользовании обусловлены не только нарушением прав граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии
и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ), но и неисполнением социально-экономических функций одним или несколькими формальными институтами. В результате жесткая позиция в конфликте маскирует реальные интересы сторон, ведет к росту трансакционных издержек, порождаемых неформальными институтами, усложняя тем самым поиск быстрого и эффективного решения.
На основе опыта Республики Коми можно выделить как минимум три подхода к решению конфликтных ситуаций. Условно солидарный подход бизнеса и власти ведет к снижению внешней остроты конфликта, консервации текущего состояния. Отсутствие должных мер институционального воздействия на виновников экологических нарушений в контексте снижения их долгосрочной инвестиционной привлекательности делает подход эффективным для оппортунистического поведения.
Подход, предлагаемый общественными экологическими организациями, направлен на усиление административного воздействия на нарушителей. Однако создание отрицательных стимулов ведет к росту трансакционных издержек, порождаемых формальными институтами, и, как следствие, перетоку активности в теневой сектор.
Альтернативный подход предполагает создание положительных стимулов для недропользователей за счет перераспределения экономических эффектов между вовлеченными в конфликт сторонами. Снижение трансакционных издержек для одной из сторон при условии неотклонения от заданной стратегии позволит снизить риск неблагоприятных ситуаций. При этом контроль исполнения общественного договора перекладывается с формальных институтов на неформальные нормы внутреннего контроля.
