CC BY
78
УДК 622.323
В.А. Крюков, А.Н. Токарев ИЭОПП СО РАН, Новосибирск
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ НЕФТЕГАЗОВОГО СЕКТОРА
К элементам специализированного экономико-правового пространства (институциональных условий) в нефтегазовом секторе (НГС) следует отнести нормативные и правовые акты в сфере недропользования (регламентирующие процессы освоения ресурсов недр и добычи минерального сырья), блоки законодательства по вопросам налогообложения и ценообразования.
Неполнота системы базовых и комплиментарных институтов, определяющих процесс освоения и использования ресурсов углеводородного сырья (УВС) привели к тому, что в России сложилась мягкие институциональные условия. Это означает, что совокупность норм и правил позволяют недропользователям рассчитывать на получение стабильно высокой и устойчивой прибыли, несмотря на объективно складывающиеся неблагоприятные условия процессов воспроизводства в НГС.
Подобная ситуация связана с тем, что законодательство отличается фрагментарным (не системным) характером и не содержит инструментов для обеспечения эффективного государственного контроля за полным и своевременным исполнением обязательств пользователя недр, существующих у него в силу законодательства о недрах.
При этом важно, что степень жесткости институциональных условий влияет на поведение хозяйствующих субъектов при разработке участков недр, которое в свою очередь отражается на темпах и объемах ГРР; динамике добычи УВС; возможностях налоговой оптимизации. В результате жесткость институциональных условий в НГС во многом определяет общественную ценность, социально-экономические выгоды (СЭВ) освоения ресурсов УВС.
К особенностям функционирования НГС в мягких институциональных условиях следует отнести нерациональное с позиций общества освоение недр, налоговую «оптимизацию», что ведет к значительному сокращению социально-экономических выгод освоения ресурсов углеводородного сырья.
Важнейшей особенностью институциональной среды в нефтегазовом секторе России является относительно высокая степень автономности норм и правил, регламентирующих процесс освоения и разработки месторождений, от норм и правил, определяющих особенности налогообложения. Именно в силу данной причины поведение компаний характеризуется активным применением трансфертных цен, различными формами «оптимизации» налоговой нагрузки. Поэтому к важнейшим особенностям институциональных условий в нефтегазовом секторе необходимо также отнести и степень взаимной связи и взаимной обусловленности норм и правил в сфере эффективного использования ресурсов недр, с одной стороны,
и норм и правил, определяющих особенности налогообложения недропользователей, с другой.
Проявлением мягких институциональных условий в НГС России является существенный отрыв практики разработки от требований рационального освоения месторождений углеводородов. Нередко компании считают возможным вести эксплуатацию недр по своему усмотрению, без проектного документа или с нарушением требований этого документа, что зачастую ведет к снижению степени извлечения запасов нефти. В мировой практике, все технологии, применяемые для разработки недр, проходят государственную экспертизу и находят отражение в соответствующих нормах и правилах освоения и разработки месторождений. За грубые нарушения подобных норм и правил в мировой практике предусматриваются жесткие экономические санкции.
Реализация более жестких институциональных условий предполагает и повышенные издержки со стороны со стороны государства. В то же время реализация более сложных и более гибких мер в сфере контроля и мониторинга процессов освоения и разработки, несмотря на повышенные издержки на эти цели, позволяет в большей степени учитывать интересы государства (как собственника недр).
При наличии мягких институциональных условий недропользователи ориентируются преимущественно на текущие коммерческие приоритеты и в гораздо меньшей степени «стеснены» нормами и правилами государственного регулирования. В такой ситуации поведение компаний характеризуется тем, что они ориентируются на то, чтобы:
- Осуществлять добычу углеводородов с широким применением методов интенсификации с начала разработки месторождений (что, как правило, ведет к снижению уровня извлекаемых запасов);
- Инвестировать только в ту часть проекта разработки месторождения, которая позволяет извлекать наиболее привлекательную с экономической точки зрения часть запасов углеводородов; такое поведение недропользователя направлено на достижение высокого уровня рентабельности, снижение сроков окупаемости проекта и, соответственно, уровня риска;
- Минимизировать затраты на природоохранные мероприятия.
Налоговая политика при мягких институциональных условиях характеризуется:
- Широким применением процедур трансфертного ценообразования, что позволяет снижать уровень налоговой нагрузки;
- Эскалацией «отчетных» издержек. Это ведет к снижению налоговой нагрузки в случае применения систем налогообложения на основе чистого дохода, уменьшается «эффективная» ставка налога на прибыль, налога на сверхприбыль или налога на дополнительный доход (в случае их применения);
- Возможностью управления технологическими параметрами (например, производительностью скважин) с целью минимизации уровня налогообложения (в случае зависимости ставки налога на добычу от производственных параметров).
Для анализа влияния жесткости институциональных условий на процесс освоения месторождений углеводородного сырья был разработан методический подход. Данный подход позволяет моделировать поведение компании, осуществляющей освоение и разработку нефтяного месторождения, при изменении институциональных условий (рис. 1).
Институциональные условия: жесткость
Налоговое
регулиро-
вание
Освоение недр и добыча
Недра: запасы и ресурсы УВС
Экономическое поведение компаний-недропользователей
Л Ґ
Уровень
цен
Обосно-
ванность
затрат
Эффективные ставки налогов
Добыча: темпы и технологии
Экологические
издержки
Занятость,
доходы
і
У
Выгоды
общества
ТАИ государства: мониторинг и контроль
Запасы в недрах: остаток недобытый
Социальные выгоды и издержки
Налоги: рентные и обычные
Рис. 1. Общая структура методического подхода
Принципиальная особенность разработанного подхода состоит в том, что формирование и применение различных систем налогообложения находится в тесной взаимосвязи и взаимообусловленности с жесткостью систем недропользования. Рассматриваются возможности применения различных систем налогообложения (т.е. получения, как общих, так и специфических налогов, ориентированных на изъятие доходов рентного характера) в зависимости от степени жесткости институциональных условий. При этом жесткость институциональных условий определяет реализуемый сценарий разработки месторождения (уровень капитальных затрат, динамику
добычи, коэффициент извлечения нефти, экологические издержки и проч.) так и «задает» налоговое поведение компании.
Основным критерием целесообразности применения того или иного сценария (а в рамках сценария - отдельного варианта) институциональных условий является уровень социально-экономических выгод общества. При этом в составе СЭВ учитываются обычные и рентные налоги, социальные выгоды и издержки, потери в недрах технически извлекаемых запасов, специфические трансакционные издержки (ТАИ) государства. ТАИ включают в себя затраты на реформирование институциональных условий, а также затраты по поддержанию систем мониторинга и контроля за выполнением норм и правил пользования недрами.
Сравнительная оценка различных институциональных условий в сфере недропользования проводилась в рамках ряда сценариев. Особенности сценариев определяются: (а) условиями в сфере налогообложения и (б) степенью жесткости институциональных условий в сфере недропользования.
Результаты расчетов подтверждают вывод о том, что повышение жесткости институциональных условий в сфере недропользования без синхронного повышения гибкости системы налогообложения может привести к тому, что разработка части месторождений (не высокорентабельных) станет неэффективной с точки зрения инвестора. С другой стороны, повышение гибкости системы налогообложения без повышения жесткости институциональных условий в сфере недропользования приводит к тому, что компании получают «лишние» льготы (т.е. они не оказывают положительного влияния с точки зрения государства на процессы освоения и разработки месторождений).
В то же время, как следует из результатов расчетов, применяемая в настоящее время в нефтегазовом секторе России система налогообложения является далеко не самым рациональным вариантом с точки зрения учета интересов государства. При наличии более жестких институциональных условий в сфере недропользования и при применении гибких процедур изъятия доходов рентного характера государство может получить существенно большие выгоды.
Напротив, изолированное повышение степени жесткости институциональных условий в сфере недропользования (без реализации мер, направленных на повышение гибкости налоговой системы) может привести к снижению добычи нефти на малорентабельных объектах. Например, более мягкие институциональные условия и в сфере недропользования и в сфере налогообложения позволяют рентабельно разрабатывать маргинальные месторождения и поддерживать устойчивое функционирование нефтегазового сектора и в условиях низких цен на углеводороды.
При смягчении институциональных условий государство, с одной стороны, уменьшает свои трансакционные издержки, но с другой стороны несет значительные потери в связи с применением менее рационального режима недропользования.
При оценке выгод с точки зрения добывающих регионов важное значение имеет то, что именно регионы несут дополнительные экологические и социальные нагрузки при освоении недр. Зачастую результаты воздействия недропользователей на состояние окружающей среды, формирование условий развития экономики и социальной сферы носят необратимый характер (с точки зрения реального обозримого временного горизонта). В связи с этим регионы должны напрямую получать часть доходов рентного характера, а также принимать активное участие в регулировании недропользования (особенно на поздних стадиях освоения месторождений). Это означает, что регионы должны участвовать в мониторинге и контроле процессов освоения и разработки и нести часть соответствующих специфических трансакционных издержек.
Получение повышенной социально-экономической отдачи при ужесточении институциональных условий в России во многом зависит от решения проблемы делегирования части функций и полномочий с федерального уровня на региональный. Представляется целесообразным, чтобы контроль за выполнением, например, природоохранных требований преимущественно осуществлялся на региональном уровне. Также возможно делегирование полномочий региону по установлению в определенных случаях более жестких, более специфических норм и правил в этой сфере. Такая практика имеет место в ряде государств с федеративным устройством, например, в Канаде. Повышение степени жесткости институциональных условий невозможно без расширения полномочий региональных органов власти в процессах управления фондом недр, прежде всего, в обеспечении полного и своевременного выполнения обязательств компаниями-недропользователями.
На наш взгляд, основные направление изменения институциональной системы в рассматриваемой области с точки зрения достижения обществом максимальных социально-экономических выгод должны исходить из следующих предпосылок:
- Перехода от мягких институциональных условий к более жестким;
- Перехода от унифицированного (негибкого) налогообложения к более гибкому, основанному на экономическом подходе.
Результаты расчетов позволяют сделать следующие выводы относительно целесообразной логики институциональных преобразований в сфере недропользования.
- По мере повышения степени жесткости институциональных условий (при прочих равных условиях) уменьшается рентабельность освоения недр для инвесторов.
- По мере повышения жесткости институциональных условий специфические трансакционные издержки государства, связанные с мониторингом и контролем, значительно возрастают.
- Повышение степени жесткости институциональных условий ведет к росту выгод государства (в случае сохранения приемлемой рентабельности
проекта для инвесторов). При этом рост степени жесткости институциональных условий применительно к месторождениям, находящимся на поздних стадиях освоения и низкорентабельным, должен быть «компенсирован» повышением гибкости системы налогообложения. В этом случае государство в целом и регионы получат реальные дополнительные выгоды.
Основные выгоды и издержки, связанные с формированием и поддержанием системы дифференцированного налогообложения, позволяют рассматривать государство и нефтегазовый сектор как партнеров, интересы которых совпадают по широкому спектру вопросов. Проводя преобразования в нефтегазовом секторе (включая разработку и реализацию дифференцированных подходов к налогообложению нефтегазового сектора), государство должно ориентироваться на эффективность проводимой политики, т.е. учитывать соотношение потенциальных выгод и издержек для всех участников процесса недропользования.
© В.А. Крюков, А.Н. Токарев, 2006
