CC BY
315
16 См.: Петрухин ИЛ. Свобода личности и уголовно-процессуальное принуждение. М., 1985. С. 92.
17 Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В.В. Володина. М., 2009. С. 163.
18 Ноздрачев АФ. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. № 10. С. 3.
19 См.: Юсупов И.Н. К вопросу о мерах антикоррупционной направленности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 6.
20 Кондрашев А.А. Позитивная ответственность органов государственной власти в конституционном законодательстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4. С. 22-25.
21 См.: Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации (проект). URL: http://www.minzdravsoc.ru/labour/public-service/16 (дата обращения: 18.11.2011).
22 См.: Приказ Россельхознадзора от 27 января 2010 г. № 18 «Об утверждении Этического кодекса гражданских служащих Россельхознадзора». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
23 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 21 ноября 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2011. № 48, ст. 6730.
24 См.: Приказ МВД РФ от 24 декабря 2008 г. № 1138 «Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
25 Дорошков В.В., Кузько А.В. Информационно-психологические аспекты развития правосознания муниципальных служащих // Информационное право. 2007. № 1. С. 10.
26 Куракин А.В. Актуальные проблемы административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 36.
27 Там же.
И.В. Максимов
ЧАСТНАЯ И ОБЩАЯ ПРЕВЕНЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАКАЗАНИЯ
В статье раскрываются содержание и значение специального и общего предупреждения как традиционных целей административного наказания.
Ключевые слова: цели административного наказания, специальное предупреждение, общее предупреждение, кара, правонарушитель, противоправное поведение, убеждение.
I.V. Maximov
PRIVATE AND GENERAL PREVENTION OF AN ADMINISTRATIVE PENALTY
The article shows the content and significance of special and general prevention as the traditional purposes of administrative penalties.
Key words: purpose of the administrative penalty, special prevention, general prevention, punishment, offender, wrongful conduct, conviction.
Административное наказание, служащее правопорядку, дополняет собой объективные меры, преследующие ту же цель. Но кроме карательного административного принуждения, в распоряжении государства для охраны правопорядка наличествуют иные виды принуждения, ограничивающегося причинением личности страдания или лишения в большей либо меньшей степени: меры уголовного, гражданско-правового, дисциплинарного принуждения. Вопрос о существе административного наказания так же как и с объективными мерами охраны обществен-
© Максимов Иван Владимирович, 2012
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и административного права (Астраханский государственный технический университет); e-mail: Sovetniklaw@yandex.ru
но значимых интересов, с принудительными мерами, не имеющими карательного значения, решается аналогичным образом — выяснением цели административного наказания. Правильное определение целей административного наказания в законе предполагает теоретическое изыскание не только вопроса о том, какие цели должны ставиться перед таким наказанием, но и какие цели ставиться не должны в силу того, что не могут быть достигнуты с помощью административного наказания. Верное решение таких проблем послужит «умножению» эффективности административно-деликтного закона и практического его применения.
Определение цели указанного наказания обычно смешивают с объяснением и оправданием самого существования его. Полагали, что если цель, преследуемая и достигаемая наказанием, разумна и необходима, то обязательно и наказание, а в разумности цели видели оправдание самого наказания1. Так, ст. 3.1 КоАП РФ выделяет в качестве цели административного наказания предупреждение совершения новых правонарушений как самим нарушителем, так и другими лицами. Анализ этой статьи дает основание для вывода о том, что все дискуссии о цели административного наказания велись в контексте терминологического определения административного наказания. Однако вопрос о целях административного наказания с методологических и практических позиций — самостоятельный и служит, скорее, не оправданием данного наказания, а объяснением явления, детерминирующего не только и не столько итоги административного преследования, сколько предопределяющего свойства самого наказания и, прежде всего, характера правоприменительной деятельности по его реализации. Отсюда цель административного наказания выступает одновременно и обоснованием установки тех результатов, достижение которых желательно путем административного С наказания. В принципе цели административного наказания следует рассматри- к вать как конечный результат, который стремится достичь государство, порицая р
а
виновного за совершение административного правонарушения к той или иной о мере административного наказания и применяя эту меру. Итак, вопрос о целях й наказания вообще и административного наказания в частности теснейшим об- у
разом связан с содержанием наказания. С
т
Вместе с тем при анализе целей административного наказания пришлось стол- н кнуться с тем, что в административно-правовой литературе вопросы целей иссле- й дуемого наказания самостоятельно, специально и обстоятельно не рассматри- и вались. Ситуация объясняется доверительным отношением административно- е
о
деликтной науки к доктрине наказаний в уголовном праве, где по вопросам це- й лей наказания имеется обширная литература2. В этой связи многовековая исто- Д рия проблемы установления целей уголовного наказания и существование мно- | жества теорий позволили представителям науки уголовного права выделить не- •
га
сколько основных направлений. (
В философских концепциях Нового времени вопрос о целях наказания рассма- ~ тривался в контексте темы о праве государства на наказание, соответственно все 2 теории разделялись на следующие: 1) отвергающие право государства на наказание (Оуэн, Эм. де Жирарден)3 и 2) признающие такое право (абсолютные (Кант4, Гегель, Шталь), относительные (Миттельштедт, А. Фейербах5, И.Г. Фихте) и правовые).
Правовые теории, разрабатывающие исключительно юридические аспекты, предлагали большое количество целей наказания: устрашение, возмездие, психическое принуждение, исправление, специальное предупреждение и т. д.6 29
Смешанные теории наказания соединили в себе идеи абсолютной и утилитарной теорий. Целями наказаний они считали устрашение и возмездие (кару), общую и специальную превенцию, а также исправление виновного7. Еще более 200 лет назад известный юрист и итальянский просветитель Чезаре Беккариа писал, что «цель наказания ... заключается не в чем ином, как в предупреждении новых деяний, наносящих вред ... согражданам, и в удержании других от подобных действий»8.
Вышеуказанное многообразие и подчас противоречивость доктринального толкования целей наказания объясняется сочетанием в наказании ретроспективных и перспективных начал. В ретроспективном смысле административное наказание, выражая себя как кару, выступает целью по отношению к хронологически предшествующему его явлению. Иными словами, кара может выступать в качестве цели, но не самого наказания как материально-правового явления, а скорее — административного преследования как деятельности, по большей части осуществляемой государством и преследующей такую цель, как намеренный итог указанного преследования. Отсюда процессуальные усилия государства в сфере административно-деликтных отношений побуждают к «жизни» ретроспективные начала наказания, выражающие его сущность как цель, идеал, к которому стремится заинтересованный в этом субъект власти — лицо, осуществляющее от имени государства административное преследование. С другой стороны, перспективные начала административного наказания не могут сочетаться с карательными интересами государства и это свидетельствует о том, что само наказание не преследует цель кары, поскольку, оно само является карой, имеющей другие цели, в большей мере — исправительно-воспитательного характера. Та-2 ким образом, несколько модифицируя мнение Н.С. Таганцева9, постулируем, что ? наказание, выступая адекватным следствием правонарушения и целью админи-м. стративного преследования (ретроспективный смысл), с момента реального при-| менения преследует перспективные цели, обусловленные карательным воздей-I ствием на делинквента с позитивным назначением (проспективный смысл). От-
1 сюда очевидно, что, говоря о целях наказания, речь ведется с позиций перспек-
го
| тивных начал наказания, т.к. ретроспективный смысл наказания проявляется
| лишь постольку, поскольку реально само наказание.
| Для целей усиления аргументации о том, что кара не может быть целью нака-
2 зания, добавим, что кара и наказание соотносятся между собой как сущность и ° явление. Кара — это статическая категория, существующая в рамках наказания, « его сущность. Наказание как правовое явление представляется одним из выраже-| ний сущности — кары. Сущность же не может быть продолжаемой после реаль-е ного прекращения наказательного воздействия (т.е. с прекращением наказания 1 прекращается и должно прекратиться карательное воздействие), в то время, как
0
° цель (как объективный результат), порожденная наказанием, — динамическая ¿5 категория, существующая как в рамках самого наказания, так и вне его, а точ-
1 нее — после него. Цель объективируется материально в результате наказатель-| ного воздействия и не обязательно обусловлена рамками такого воздействия; она
(цель) дистанцируется от самого «преследуемого» ее явления (административного наказания) и образует собой самостоятельный, автономный в хронологическом смысле результат, отвлеченный от своего источника (бытия). Стало быть, карательная сущность административного наказания остается неизменной вне зависимости от того, каковы цели административного наказания как правового яв-90 ления — внешнего выражения указанной сущности. Отсюда административное
наказание, а именно его суть — кара, — применяется за совершение административного правонарушения — деятельности, осуществленной в прошлом, а цели, поставленные перед ним, ориентированы на будущее.
В КоАП РСФСР определялось, что применение административных взысканий имело следующие основные цели: 1) воспитание лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения советских законов, уважения к правилам социалистического общежития; 2) предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. КоАП РФ сохраняет преемственность в вопросах превенции и в ч. 1 ст. 3.1 закрепляет цели административных наказаний, за исключением отдельных понятий с «идеологической нагрузкой» (советский закон, социалистическое общежитие). К тому же, в отличие от ранее действовавшего Кодекса, воспитание лица, совершившего правонарушение, целью наказания не провозглашается, хотя предполагаем, что результатом действия закона будут некие изменения позитивного порядка. Мотив же исключения воспитания из числа целей административного наказания обусловлен вполне формальными соображениями. Так, еще при отклонении КоАП РФ Президент РФ указывал на недопустимость причисления воспитания к целям административного наказания, поскольку оно применяется только к физическим лицам. Воспитательная цель административных взысканий достигалась через специфическое воздействие на волевую и эмоциональную стороны сознания правонарушителя — физического лица. Отсюда в своем письме Президент указывал на то, что «в части 1 статьи 3.1 Кодекса установлено, что целью административного взыскания является воспитание лица, совершившего правонарушение, в духе уважения к закону и правопорядку. Однако данное положение не может относиться к юридическим лицам»10.
В ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ цели административного наказания только перечислены; содержание их не раскрывается. В указанной норме говорится о «предупреждении совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами». КоАП РФ содержит, таким образом, положения, придающие административному наказанию предупредительную и профилактическую направленность. Последнее относится и к тем лицам, к которым наказание не применялось.
Частная превенция (специальное предупреждение) заключается в таком воздействии административного наказания на правонарушителя, когда он в будущем не будет побуждаем к совершению новых правонарушений, хотя бы из-за страха перед самим наказанием. Отсюда очевидно, что специальная превенция представляет собой предупреждение нового правонарушения со стороны лица, уже привлеченного либо привлекавшегося к административной ответственности. Поэтому цель частного предупреждения — показать правонарушителю, что за его противоправное поведение он в обязательном и незамедлительном порядке будет наказан.
В то же время нельзя отрицать того факта, что цель специального предупреждения решается с помощью такого воздействия (такой степени и характера) наказания на виновного, которое способно предупредить совершение им какого-либо нового правонарушения. Если впоследствии лица, привлекаемого к административной ответственности, удерживает от совершения правонарушения опыт пережитого административного наказания, то частное предупреждение считается достигнутым. В этом могут сыграть немалую роль устрашение, страдание, испытания при применении административного наказания, осознание своей вины, пе-
реоценка взглядов, убеждений или даже исправление в подлинном смысле, что в принципе является предметом карательного воздействия11.
Между тем цель специального предупреждения не сводится лишь к исправлению правонарушителя. Предупредить возможность совершения виновным новых правонарушений в ряде случаев возможно и другими способами, например, запрещая по суду дисквалифицированному лицу занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Кроме того, сам факт продолжительного ограничения правонарушителя в правах, как правило, устраняет на длительное время возможность совершения им новых правонарушений и т.д. Административные наказания в конечном итоге применяются для того, чтобы «вызвать положительную для общества психическую «встряску» правонарушителя, нужное для общества переустройство его сознательно-волевых качеств»12.
Вместе тем каждое административное наказание воздействует не только на правонарушителя, но и на других лиц, оно в известной степени способно тем самым осуществлять цель как специального, так и общего предупреждения.
Общая превенция (общее предупреждение) представляет собой предупреждение правонарушений со стороны других лиц, склонных к совершению правонарушений (неустойчивых, незаконопослушных граждан), которых от совершения правонарушений удерживает реальное административное наказание конкретно-2 го правонарушителя. Устрашение административным наказанием сохраняется в ? угрозе лишения человека каких-либо благ: свободы, определенного образа жиз-
£ ни, к которому он привык; отрыв от работы; в материальных потерях и т.д. Скат
ц занное, тем не менее, не означает, что лицо, совершившее административное пра-
I вонарушение, преследуется государством и подвергается им административному
I наказанию лишь для целей показательной «расправы» над ним, его правами и
го
| свободами. Юридический инструментарий, находящийся «в руках» администра-| тивного наказания, призван воздействовать, прежде всего, на самого правонару-| шителя с тем, чтобы в силу коммуникативного устройства общественных отно-§■ шений посредством более лояльных и лишь эмоциональных нагрузок сформиро-° вать адекватную позицию других лиц, сформулировать их внутреннее убеждение. « Угроза применения административного наказания обращена к сознанию и воле | людей, поэтому она может в какой-то мере служить сдерживающим началом для е тех, кто намеревается совершить правонарушение в силу своих аморальных ка° честв, установок, взглядов и т.д. Постановка перед административным наказани-
0
° ем цели общего предупреждения, понимаемой как формирование боязни совер-
(ТО
¿5 шения правонарушения, предполагает, что угроза неотвратимости администра-
1 тивного наказания пройдет через сознание склонного к совершению правонару-| шения лица и окажет позитивное влияние на уровень его неправомерной активности. Более того, не вызывает возражений и мысль о том, что сдерживающий эффект различных административных наказаний неодинаков, например, административный арест в целом устрашает сильнее, чем административный штраф.
Наказание так или иначе во все исторические эпохи использовалось в качестве средства устрашения лиц, которые в силу тех или иных обстоятельств способны
92
совершить правонарушение. Но также исторически доказано, что общепредупре-
дительное воздействие наказания обусловливается не столько его жестокостью, сколько неотвратимостью. Неотвратимость административного наказания всех, совершивших правонарушения, независимо от их положения, — важный фактор, имеющий общее предупредительное воздействие. Как замечал в свое время А. Кистяковский, «всякая поблажка каким-либо классам общественным в области уголовной расшатывает устрашительность и силу наказания»13. Наказание приобретает «устрашительность» тогда, когда оно неизбежно поражает и маленького воришку, и крупного вора общественного достояния, и простого крестьянина, укравшего малоценную вещь, и чиновного человека, практикующего хищническую деятельность в качестве взяточника. Горе тому обществу, о котором можно сказать то, что сказал греческий мудрец о законах своего отечества: «Наши законы — паутина, в которой вязнут мухи, но прорываются шмели»14. Очень важная мысль в этой же последовательности была высказана В.И. Лениным: «Предупредительное значение наказания обусловливается вовсе не его жесткостью, а его неотвратимостью. Важно не то, чтобы за преступление было назначено тяжкое наказание, а то, чтобы ни один случай преступления не проходил нераскрытым»15. Актуальность такого подхода сохраняется и в настоящее время16.
Общепредупредительное воздействие административного наказания нельзя сводить только к устрашающему воздействию на неустойчивых лиц. Немаловажным фактором в предупреждении правонарушении является воспитание всех членов общества в направлении выработки у них позитивной морали, убеждений и взглядов, наконец, нравственности. Как важно знать также и то, что механизм влияния административного наказания на различных лиц неодинаковый, многое зависит от уровня общественного правосознания, морального и культурного уровня населения, полноты реализации принципа неотвратимости административного наказания и т.д. Поэтому в плане устрашения как предостережения от совершения правонарушений адресатами могут являться только незаконопослушные лица, а в плане воспитательного влияния — все граждане. Это и образует общепревентивное воздействие. Что касается вопроса о соотношении указанных целей, то они диалектически едины и взаимообусловлены. Административное наказание едино в своей сущности, и частная и общая превенции представляют собой потенциал принудительного воздействия, который может эффективно выражать силу его убеждения.
1 См.: Фойницкий И.Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. М., 2000. С. 56.
2 Так, по свидетельству Н.Д. Сергиевского, целям наказания посвящено более 100 юридических концепций (см.: Сергиевский Н.Д. Наказание в русском праве XVII века. СПб., 1887. С. 88, 113, 126).
3 Представители этого направления отвергали всякое правовое обоснование наказания, которое представлялось им как мщение государства (см.: Энциклопедический словарь / Издатели Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон; под ред. К.К. Арсеньева, Ф.Ф. Петрушевского. Т. 39. СПб., 1891. С. 469).
4 Кант развивал теорию материального возмездия, утверждая, что «зло требует оплаты злом, только одно воздаяние по принципу равенства может определить меру и объем наказания либо равенство по силе действия» (см.: Философия Канта и современность / под общ. ред. Т.И. Ойзермана. М., 1974. С. 187-191).
5 А. Фейербах считал, что наказание должно быть таким, чтобы вред от него перевешивал те выгоды (наслаждения), которые может дать совершение данного преступления (теория психологического принуждения).
6 Например, А.А. Жижиленко выделял теории сущности и целей наказания как возмездия: 1) возмездие как справедливость и месть; 2) как уравнение, заглажение или искупление вины; 3) как удовлетворение потерпевшего, государства, общества; 4) как общее предупреждение; 5) как особое психическое переживание потерпевшего; 6) как простое реагирование на учиненное и т.д. (см.: ЖижиленкоА.А. Наказание. Томск, 1919. С. 114).
7 См., например: ТаганцевН.С. Русское уголовное право: лекции. Часть Общая: в 2 т. Т. 1. М., 1994. С. 97; БеляевН.А. Цели наказания и средства их достижения в исправительно-трудовых учреждениях. Л., 1963. С. 67; Карпец И.И. Наказание: социальные, правовые и криминологические проблемы. М., 1973. С. 41-43.
8 См.: Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1995. С. 105-106.
9 Н.С. Таганцев, соглашаясь с немецким ученым Мелем, объяснял многообразие и противоречивость интерпретации целей наказания тем, что оно, подобно двуликому Янусу, одним лицом обращено к прошлому — к уже совершенному преступлению и его субъекту, другим — к будущему, к исправлению осужденного, дабы по отбытии наказания он не совершил более преступления (цит. по: Курс уголовного права. Общая часть: в 2 т. Т. 2: Учение о наказании / под ред. Н.Ф. Кузнецовой и И.М. Тяжковой. М., 1999. С. 14).
10 Подробнее об этом см.: Письмо Президента РФ от 22 декабря 2000 г. № Пр-2489. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11 В качестве корреспондирующей высказанному, как представляется, является аргументация В.Г. Чму-това о том, что достижению целей административного наказания (взыскания) «способствует присущая всем административным взысканиям функция кары (наказания, «взыскания»)» (см.: Административная ответственность в СССР / под ред. В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. Саратов, 1988. С. 103).
12 Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности: учебное пособие. Пермь, 1969. С. 195-196.
13 Кистяковский А. Нуждается ли общественная безопасность в других наказаниях, кроме определяемых по суду?: сборник государственных знаний. Т. IV. СПб., 1882. С. 124-167.
14 Там же.
15 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 4. С. 412.
16 Так, в Послании к Федеральному Собранию Президент России В.В. Путин подчеркнул, что «наша главная цель — и об этом мы много раз говорили, все об этом хорошо знают — добиться неотвратимости наказания, а не его чрезмерной суровости» (Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апр.).
Е.В. Покачалова, М.П. Петров
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ: НОРМАТИВНАЯ ОСНОВА И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ИЗМЕРЕНИЕ
В статье рассмотрены понятие, организационно-правовая основа, специфика реализации и правового обеспечения приоритетных национальных проектов как правового режима, установленного решениями главы государства и функционирующего в рамках исполнительной власти.
Ключевые слова: приоритетный национальный проект, исполнительная власть, правовой режим.
E.V. Pokachalova, M.P. Petrov
THE PRIORITY NATIONAL PROJECTS IN PUBLIC ADMINISTRATION: THE REGULATORY FRAMEWORK AND INSTITUTIONAL DIMENSIONS
The article discusses the concept of organizational and legal framework, the specifics of implementation and legal support of priority national projects as the legal regime established by the decisions of Heads of State and functioning within the executive branch. Key words: priority national project, the executive branch, the legal regime.
Идея национальных проектов возникла как проявление политики формирования человеческого капитала, попытка практической реализации конституционных приоритетов социального государства, прав и свобод человека и гражданина. Реализация ряда крупных национальных проектов связана с инициативой
© Покачалова Елена Вячеславовна, 2012
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия). © Петров Михаил Петрович, 2012
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права (Саратовская государ-94 ственная юридическая академия).
