CC BY
164
УДК 316.343.656: 316.62
Васильев А.А. Бюрократизм на государственной
гражданской службе (социологический анализ)
Цель представленной статьи - проанализировать предпосылки формирования и возможные направления преодоления бюрократизма на государственной гражданской службе. Автором проводится социологический анализ проблемы бюрократизма и предлагаются методы ее решения в целях обеспечения эффективной деятельности персонала в органах государственного управления.
Ключевые слова: бюрократизм, коррупция, эффективность государственной власти, преодоление бюрократизма.
Vasilyev А.А. Bureaucracy at the State Civil
Service (sociological analysis)
The aim of this article is to analyse premises of organizing and possible ways of overcoming the bureaucracy at the State Civil Service. The author regards sociological analysis of state civil service problems as means of ensuring the rise of staff effectiveness in state executive bodies.
Key words: bureaucracy, corruption, effectiveness of State Power, overcoming the bureaucracy.
Несмотря на то, что за последние пятнадцать лет органы государственной власти в Российской Федерации претерпели достаточно значимые структурные и качественные изменения, поиск наиболее эффективной модели государственного управления не прекращается и сегодня.
Эффективность управления государством в первую очередь зависит от уровня организации государственной гражданской службы. Однако здесь стоит еще раз вспомнить о человеческом факторе, ибо, как показала современная история, профессиональные знания, опыт, личностные качества государственных гражданских служащих зачастую играют основополагающую роль в решении многих государственных и межгосударственных проблем.
Настоящим тормозом в развитии российской государственности стал бюрократизм, проявляющийся на всех уровнях вла-
стных отношений. Как правило, понятие «бюрократизм» применяется в негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления и власти, и в этом отношении с ним связываются многочисленные факты недобросовестного, неэтичного отношения к исполнению государственными гражданскими служащими своих служебных обязанностей, а иногда и использования служебного положения в корыстных целях1.
К большому сожалению, часть государственных гражданских служащих, наделенных полномочиями для решения социальных и других вопросов, используют эти полномочия в личных целях, зачастую игнорируя свои непосредственные обязанности, что, несомненно, дискредитирует государственную гражданскую службу в глазах населения.
Александр Александрович Васильев - аспирант кафедры социологии и психологии Орловской региональной академии государственной службы.
Результаты авторских социологических исследований («Бюрократизм на государственной службе: факторы формирования и пути преодоления» и «Эффективность функционирования государственной служ-бы»)2, проведенных в июле-ноябре 2007 года, позволили сделать следующий вывод: для нашего времени в общей оценке власти разными группами населения характерна тенденция возрастания значимости именно морально-нравственного фактора.
Главными факторами и условиями формирования бюрократизма, по мнению опрошенных государственных гражданских служащих, являются исторические традиции российской государственной службы и принцип формирования кадров, основанный на личной преданности. Каждый второй респондент-госслужащий выделяет именно эти факторы. На рисунке 1 представлена структура факторов формирования бюрократизма на государственной гражданской службе, выявленная в ходе опроса.
10,1
@Несоответствие между возможностями и получаемым вознаграждением ПП Желание достичь более высокого социального статуса
□ Формирование кадров по принципу плановости и личной преданности
□ Общий рост беспринципности и круговой поруки в служебных отношениях
□ Исторические традиции российской государственной службы
Рисунок 1 - Факторы и условия, порождающие бюрократизм на государственной гражданской службе, в % от числа ответов.
Почти половина руководителей органов государственной власти, их помощников и советников в числе главных факторов бюрократизма отмечают «несоответствие между возможностями и получаемым вознаграждением», в то время как на «общий рост беспринципности и «круговой поруки» в служебных отношениях» как условие формирования бюрократизма ука-
зывает каждый третий специалист. Частота упоминания такого фактора бюрократизма, как «желание достичь более высокого социального статуса», устойчиво снижается от руководителей (25,0%) до обеспечивающих специалистов (8,1%).
Как учит опыт, большая и длительно сохраняющаяся распространенность любого негативного социального явления непременно вызывает у людей «привыкание», формирует отношение к нему как к неизбежности и даже норме жизни.
Скорее всего, именно по этой причине в настоящее время отмечается достаточно индифферентное отношение определенной части населения и государственных гражданских служащих к фактам бюрократизма и коррупции. Так, на вопрос: «Как относится большинство граждан к служащим, берущим взятки?» 30,3% граждан ответили: «Безразлично», 9,8% - «В основном одобрительно». Безразличие граждан к этому явлению отметила и определенная часть опрошенных государственных гражданских служащих (8%). Однако эти ответы не затушевывают явно негативного отношения большей части населения к служащим, берущим взятки (22% респондентов осуждают их открыто, 31% относится с молчаливой неприязнью), и большинства госслужащих (40,8% считают, что граждане осуждают служащих, берущих взятки, открыто, и 30,4% относятся к ним с молчаливой неприязнью) (см. данные таблицы 1).
Таблица 1
Как относится большинство граждан к служащим, берущим взятки?
Варианты ответов Население Государственные гражданские служащие
человек % человек %
Открыто осуждают 88 22 137 40,8
Относятся с молчаливой неприязнью 124 31 102 30,4
Безразлично 121 30,3 28 8,3
В основном одобрительно 37 9,8 2 0,6
Затруднились ответить 28 7,0 67 19,9
Несомненно, негативные явления в среде государственных гражданских служащих имеют большой общественный резонанс, и они также подвергаются оценкам самих государственных служащих, так как несут в себе и реальную, и потенциальную опасность падения престижа государственной гражданской службы, снижения ее авторитета среди населения3.
В этом плане особый интерес представляет отношение государственных гражданских служащих к самим себе. Так, на вопрос: «Как Вы относитесь к коллегам, которые проявляют бесцеремонность в общении с гражданами?» 52,4% ответили, что осуждают коллег, проявляющих бесцеремонность в общении с посетителями, публично, 35,4% относятся со скрытой неприязнью и всего 11,9% относятся к этому явлению безразлично.
По мнению значительной части респондентов (более 40%), среди государственных гражданских служащих в равной мере встречаются честные и недостаточно честные. 32% опрошенных граждан считают, что мало кто из госслужащих болеет за свое дело, для большинства из них безразлично, чем именно они занимаются. Лишь 22% считают государственных гражданских служащих в большинстве честными, неподкупными, болеющими за свое дело. В свою очередь, почти 70% госслужащих считают, что служащих, готовых за вознаграждение оказать незаконные услуги, мало или таких практически нет. Около 60% уверены, что в настоящее время граждане при решении вопросов в государственных органах могут обойтись без вознаграждения чиновников, а более 26% - «могут, но не во всем».
Значимым моментом в понимании и преодолении бюрократизма также является то, как сами государственные гражданские служащие и население понимают бюрократизм. Среди государственных гражданских служащих большинство (62,2%) определяют бюрократизм как форму осуществления властных функций (самое положительное определение) и считают, что преодолеть бюрократизм и коррупцию определенно возможно (22,0%). Примерно такая же часть государственных гражданских служащих (21,4%) также считает, что преодолеть бюрократизм и коррупцию в России возможно, но на это требуется время. Среди этой части служащих нет
выраженного большинства, склоняющегося к тому или иному определению бюрократизма, предлагаемому в анкете, однако все же имеется тенденция к его негативному пониманию. Среди преобладающих определений бюрократизма у этой части служащих были такие как: «форма осуществления властных функций» (30,6%), «отчуждение государственного аппарата от общества» (34,6%).
43,8% опрошенных государственных гражданских служащих считают, что «полностью преодолеть бюрократизм и коррупцию не получится». Негативное понимание бюрократизма у большинства этой части респондентов (42,9%) выражается в понимании его как «отчуждения государственного аппарата от общества».
Часть респондентов, считающих бюрократизм и коррупцию неотъемлемой частью государственной службы, относительно невелика (9,5%); доминирующее понимание бюрократизма здесь - «система управления», то есть примерно каждый десятый государственный гражданский служащий считает девиацию в форме бюрократизма и коррупции нормой. Если учитывать, что большинство респондентов-госслужащих вынуждено отвечать «политкорректно», то есть в духе сегодняшних перемен, соблюдать «честь мундира» и давать социально ожидаемые ответы, то следует предположить неоднократное увеличение такой доли служащих в реальности.
Опрошенные государственные гражданские служащие выделили действенные механизмы в борьбе с бюрократизмом следующим образом (рисунок 2).
Э Контроль граждан за деятельностью государственных служащих ШГрамотная государственная политика
□ Увеличение испытательного срока для поступления на государственную службу
□ Четкая правовая регламентация исполнения служебных обязанностей
□ Негативность отношения к любым злоупотреблениям на государственной службе Э Преодоление протекционизма при должностном продвижении
Рисунок 2 - Механизмы борьбы с бюрократизмом на государственной гражданской службе.
Существенных гендерных, должностных или возрастных различий в значимости факторов борьбы с бюрократизмом не выявлено.
Проблема бюрократизма на государственной гражданской службе неразрывно связана с не менее острой проблемой коррупции. В нашем исследовании выявлены также и мнения государственных гражданских служащих и населения о коррупции в органах власти.
В коррупционном действии участвуют две стороны:1)должностное лицо,принимающее решение и готовое его продать; 2) гражданин, заинтересованный в этом решении и готовый его купить. От того, насколько выражена обоюдная готовность, зависит интенсивность распространения коррупции. Знание общественного мнения о состоянии коррупционной готовности особенно важно, поскольку оно не только отражает это состояние, но и является фактором, облегчающим формирование таких отношений.
Наиболее часто встречающееся определение коррупции как среди государственных служащих, так и среди граждан - «использование должностными лицами служебного положения в личных целях». Знаменательно, что для предпринимателей коррупция в той же степени еще и «способ более быстрого снятия административных барьеров».
Государственные гражданские служащие, именно так определяющие коррупцию, в большинстве своем считают, что преодолеть ее можно за ограниченный период времени. Однако если рассматривать коррупцию как «использование должностными лицами служебного положения» или «составляющую рыночной экономики», то большинство респондентов-госУсловия формирования коррупции
служащих считают, что преодолеть это явление в нашем обществе не удастся.
Как и следовало ожидать, население гораздо чаще (почти в два раза) определяет коррупцию как «способ снятия административных барьеров», зачастую подразумевая под этим сокращение законных норм времени на осуществление той или иной государственной услуги, тем самым формируя спрос на должностные нарушения и провоцируя госслужащих.
Рассматривая коррупцию как угрозу российскому обществу, большинство (79,2%) государственных гражданских служащих отмечают снижение доверия к власти. С повышением уровня занимаемой должности и стажа работы служащие чаще выделяют угрозу криминальной зависимости власти (59,4% руководителей и 60,2% работающих на государственной службе свыше 15 лет). Помощники и советники чаще остальных служащих отмечают коррупцию как угрозу осложнения процесса реформ (56,7%). Наибольшее беспокойство о перспективах гражданского общества проявляют специалисты (непосредственные исполнители и представители власти перед населением) и служащие со стажем от 3 до 10 лет - соответственно 45,2% и 50,8%. Социальное и имущественное расслоение граждан как следствие коррупции выделяет каждый пятый служащий со стажем 1-3 года. Разрушение идеи демократии вследствие коррупции выделяет каждый третий обеспечивающий специалист или служащий со стажем работы 3-10 лет.
Каковы же условия формирования коррупции и бюрократизма? Сопоставление ответов государственных служащих и граждан на этот вопрос представлено в таблице 2.
Таблица 2 в органах государственной службы
Обстоятельство Государственные служащие со стажем работы Граждане
менее 1 года 1-3 года 3-10 лет 10-15 лет свыше 15 лет всего
В процессе учебы 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 7,5
Под воздействием коллектива 0,0 11,1 25,0 35,4 21,5 24,7 13,5
Являются особенностью характера 50,0 27,8 29,8 16,5 37,6 28,9 15,3
Под воздействием общей ситуации в стране 50,0 61,1 45,2 48,1 40,9 46,4 35,2
Национальная традиция - - - - - - 28,5
Всего 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Как видно из таблицы 2, население достаточно плохо представляет себе особенности корпоративной культуры государственной гражданской службы и склонно переоценивать внешние обстоятельства (ситуация в стране, традиции) и недооценивать внутренние обстоятельства (влияние коллектива). Оказывается, никто не учил государственных гражданских служащих брать взятки, этому они научились, переняв ценности и модели поведения, господствующие в коллективе. По крайней мере, так считает каждый четвертый служащий (со стажем работы 10-15 лет - каждый третий).
Социальная цена коррупции и прямая стоимость коррупционной сделки зависят от уровня управления, на котором принимается желаемое решение. Чем выше этот уровень, тем тяжелее и распространеннее негативные социальные последствия, больше коррупционный риск и, соответственно, компенсирующая его цена. Лишь 11% опрошенных нами государственных гражданских служащих называют нижний уровень государственной власти наиболее пораженным бюрократизмом и коррупцией (62% - средний, 26% - высший). Приведенные данные позволяют сделать заключение, что согласно общественному мнению коррупционное пространство в настоящее время представлено практически всеми сферами государственно-гражданских отношений.
Если исходить из теоретического представления об идеальной модели государственной службы, то ведущей стороной в сдерживании коррупции (отказ от коррупционных предложений) является чиновник. Как характеризует это положение общественное мнение, отражает вопрос: «Кто, с Вашей точки зрения, чаще всего является инициатором взятки?»
Данные исследования показывают, что 28% респондентов считают, что чаще всего инициатором взятки является госслужащий, и почти половина (49,5%) - что и госслужащие, и граждане в равной мере. И лишь 11% населения считают инициатором взятки посетителя, готового материально оплатить решение своего вопроса.
Бюрократизм и коррупция являются негативным явлением в отношениях государственной власти и общества, которое берет свое начало в особенностях, присущих государственной службе. Начиная с системы «кормлений», бесплатного труда подьячих («начинающий подьячий служил несколько лет «невер-станно» - без жалованья, на одни лишь приношения посетителей»), почти 30% госслужащих видят в исторических традициях главный фактор формирования бюрократизма и коррупции), заканчивая административным ресурсом и властью, которыми обладают современные государственные служащие, готовые использовать все доступные им рычаги воздействия, желая быть не хуже других или компенсируя недостаточно высокую заработную пла-ту4. В этой связи интересно мнение граждан о том, чем привлекает госслужащих работа в органах государственной власти. Наибольшую популярность у граждан получил ответ «хорошей зарплатой, льготами» (23%), у госслужащих всего - 4%, по 15% - «надеждой установить связи с людьми, которые могут быть полезными в будущем», «гарантией постоянной работы, стабильностью положения» и лишь 9% - «приносить в меру своих сил пользу людям, обществу». 36% госслужащих выбирает работу в органах государственной власти из-за гарантии постоянной работы, стабильности положения (см. данные табл. 3).
Таблица 3
Чем руководствуются государственные гражданские служащие, выбирая работу в
Варианты ответов Население, в % Государственные гражданские служащие, в %
Интересным, удовлетворяющим содержанием работы 9,3 7,8
Желанием приобрести необходимый опыт иметь перспективы для дальнейшей карьеры 14,9 16,1
Приносить в меру своих сил пользу людям, обществу 9,4 9,1
Хорошей зарплатой, льготами 23 4,4
Надеждой установить связи с людьми, которые могут быть полезными в будущем 15,7 12,5
Стремлением занять достойное место в обществе, войти в элитный слой 12 13,5
Гарантией постоянной работы, стабильностью положения 15,7 36,7
В заключение можно сказать, что, будучи определенной формой или стилем управления, бюрократия воспринимается как неотъемлемая сторона любого управления.
Результаты исследования общественного мнения об опасности, которую несут российскому обществу бюрократизм и коррупция, не оставляют места суждениям о какой-либо примиренческой позиции в отношении этих явлений.
Большинство исследователей придерживаются мнения, что искоренить бюрократизм и его проявления невозможно, речь идет лишь о минимизации негативных последствий. Тем большие трудности возникают в преодолении бюрократизма и его проявлений в связи с тем, что это явление существует не только среди чиновников, а в любой социальной среде, где есть хотя бы признаки власти. Особое место в рассмотрении бюрократизма занимает изучение такого социального явления, как коррупция. Являясь крайним проявлением бюрократизма, коррупция как одно из самых пагубных явлений для любого государства стала для России в данный момент основным препятствием для политического, экономического и духовного возрождения, превратилась в реальную угрозу национальной безопасности страны, главный тормоз на пути любых преобразований.
В связи с этим важным становится понять факторы формирования бюрократизма и коррупции,проанализировать мнение как населения, так и государственных гражданских служащих о возможных путях ее преодоления. В результате эти данные, на наш взгляд, могут послужить важным подспорьем в разработке мероприятий по преодолению девиаций на государственной гражданской службе.
1 Магомедов К.О. Социология государственной службы. Учебное пособие. Изд. 2-е, пере-раб. и доп. М.: Изд-во РАГС, 2004. С. 173.
2 Исследование проводилось посредством анкетного опроса, охватившего 400 граждан и 336 государственных гражданских служащих. Опрос проводился в Орловской области. Ошибка выборки составила 5%.
3 Магомедов К.О., Турчинов А.И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика. Информационно-аналитические материалы по результатам социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ в 2001-2006 годах. Ульяновск: ОГУП «Областная типография «Печатный двор», 2007. С. 130.
4 Хохлов А.А. Основы социологии государственной власти и кадровой деятельности. Курс лекций. Орел: Издательство журнала "Образование и общество", 2005. С. 43.
