CC BY
1079
не сможет войти в контакт с человеческой средой и культурным пространством.
Культура народа формируется и откристал-лизовывается на протяжении целых исторических эпох, она - прошлое, опрокинутое в настоящее. Она - социальная память человечества, зафиксированная в стереотипах сознания и поведения, в языке, символах, обрядах и обычаях. Это -наиболее глубинные её пласты, которые тысячью нитей связаны с более динамичными и меняющимися поверхностными слоями, отражающими специфику конкретной исторической эпохи и часто несущими в себе новое и противоречащее традициям содержание.
Важнейшим способом трансляции культуры как социальной памяти является процесс формирования личности и адаптации ее к жизни среди людей. Так как человек не рождается с генетически запрограммированным поведением, то ему для выживания в обществе, необходимо усвоить ту культуру, которая характерна для данного социума, для его социальной среды. Это относится как к индивиду, так и к входящему в жизнь поколению, и к обществу в целом.
Благодаря трансляции социальной памяти обеспечивается преемственность в функционировании общества, а, следовательно, сохраняется его самобытность, несмотря на постоянную смену поколений. Это означает, что культура поддерживает стабильность общества в историческом плане. При этом культура - это не только тот социальный опыт, который усваивают люди в ходе социализации, но и способы, каналы передачи такого опыта.
Разрушение этого свойства культуры - ее способности транслировать социальную память (а чаще всего это происходит через разрушение таких институтов как религия, образование, семья, армия) - фактически означает болезненный «разлом» самой культуры, ее омертвление. В результате происходит раскол общества на «непонимающие» друг друга слои, группы, кланы, поколения.
В настоящее время можно зафиксировать в качестве исторического факта начало глубинных преобразований в сохранении культуры как социальной памяти человечества. Можно утверждать, что общество интеллектуально настолько, насколько им используются богатейшие знания, содержащиеся в культурном генофонде человечества. Систематическое исследование происходящих исторических изменений выявляет не только связь их с прошлым, но и участие в поиске мировоззренческих ориентаций будущего.
Библиографический список
1. Антология исследований культуры. - СПб.: ИНФА, 1997.
2. Введение в философию / Под ред. И. Т. Фролова. - М., 1989.
3. Гуревич П.С. Философия культуры. - М., 1994.
4. Коган Л.Н. Теория культуры. - Екатеринбург, 1993.
5. Культурология / Под ред. Г.В. Драча. - Ростов-на-Дону, 2002.
А.А. Васильев
БЮРОКРАТИЗМ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ: ФАКТОРЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ПУТИ ПРЕОДОЛЕНИЯ
Цель представленной статьи — проанализировать предпосылки формирования и возможные направления преодоления бюрократизма на государственной гражданской службе. Автором рассматривается социологический анализ проблем государственной гражданской службы, в частности бюрократизма и коррупции, преодоление которых будет способствовать обеспечению повышения эффективности деятельности кадров в государственных органах управления.
На всем протяжении своего развития Россия сталкивается с рядом проблем социального, политического, экономического, культурного характера, которые в условиях современных реформ привели к необходимости поиска более эффективной модели государственного управления. В ходе проводимых
преобразований, особое внимание занимают процессы, связанные с развитием бюрократии.
Бюрократия - категория историческая. В России она ведет начало от времени оформления абсолютизма. Своим появлением бюрократическая система управления в России обязана Германии, где были заимствованы табель о рангах,
и своеобразная автономия чиновничества от управляемого им народа.
Бюрократия является одним из самых изученных социальных явлений в современной науке, рассматривается с различных точек зрения, отрицательных и положительных зарубежными и отечественными исследователями, существует большое разнообразие концепций и теорий (М. Вебер, Г. Гегель, Р. Мертон, В.Г. Смольков, Г.П. Зинченко).
Бюрократия - социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» информационными потоками, формализованными способами принятия решений [2, с. 134].
Анализируя эволюцию бюрократии в социальной структуре современного российского общества, нельзя не отметить ее постепенно возрастающую значимость, поскольку, бюрократия играет важную роль во всех сферах жизни общества. Необходимо отметить, что причины непростого положения российской бюрократии кроются в историческом развитии страны. Бюрократия менялась на протяжении истории в связи с типом и видом общественно-политического устройства. Специфика русской государственности состояла в том, что чиновники жили не за счет государства, не имевшего на них средств, а за счет зависимого от них населения.
Исторически сложившись в рамках авторитарного и тоталитарного режимов, российская бюрократия стала ассоциироваться с бюрократизмом, волокитой, пренебрежением к существу дела ради соблюдения формальностей.
Бюрократизм - свойство системы управления, стиля руководства, отражающее главенство формы над содержанием управленческой деятельности, отчуждение государственного аппарата по отношению к обществу, превращение средств административной деятельности в самоцель; формализм, служебную волокиту [2, с. 134].
Исследования проблем бюрократизма занимают особое место еще со времен Аристотеля и Платона. Однако последствия этой социальной проблемы с течением времени не только не снижаются, а неуклонно возрастают. Государственная бюрократия призвана выполнять функцию посредника во властных отношениях между государством и населением. При бюрократизме деятельность органов исполнительной власти из-
лишне осложнена и направлена на обеспечение ведомственных интересов в ущерб интересам общества, во вред ему, что в частности обусловлено и историческими особенностями развития российской государственной службы. В связи с этим для более полного раскрытия сущности бюрократизма необходимо изучить его природу, особенности сложившиеся в процессе исторического развития, влияние национальных традиций, российскую специфику.
Бюрократизм возник еще в рабовладельческом обществе и особенно развился в восточных деспотиях, базировавшихся в соответствии с терминологией К. Маркса на «азиатском способе производства». Бюрократизм развивался на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественной деятельности, профессионализации аппарата управления и наделение его необходимыми для управления властными полномочиями.
Своим происхождением бюрократическая система управления в России обязана Германии, где были заимствованы и табель о рангах, и своеобразная автономия чиновничества от управляемого им народа. Петр I предпринял реформирование российского государства, приведшее к возникновению централизованного бюрократического аппарата.
В годы административных реформ Петра I сложился новый механизм управления страной. Приказная система, практически лишенная системности, была заменена коллегиальной.
Новая система управления являлась шагом вперед в государственном строительстве: она заменила архаичную приказную систему, являясь одним из важнейших элементов европеизации России,
и, наконец, в условиях феодального правопорядка положила начало законности. Позитивным является то, что Петр I понимал наличие изъянов, присущих бюрократии, и пытался преодолеть их, однако пользовался средствами, которые не могли принести ожидаемого эффекта: бюрократию он контролировал бюрократическими же средствами.
Особенно значимым для становления отечественной государственной службы является XIX век, поскольку в середине его было сформулировано «административное право» чиновничества.
Однако в 1905 году Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период «бюрократической узурпацией» и подчеркнул, что «при безмерном количестве дел всепроникающе-
Таблица1
Факторы и условия, порождающие бюрократизм на государственной гражданской службе
Факторы Г осударственные гражданские служащие, %
Исторические традиции российской государственной службы 29,6
Формирование кадров по принципу плановости и личной преданности 26,8
Общий рост беспринципности и круговой поруки в служебных отношениях 17,3
Несоответствие между возможностями и получаемым вознаграждением 16,2
Желание достичь более высокого социального статуса 10,1
го бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно» [1, с. 90].
Уже через несколько лет после Октябрьской революции ее инициаторы начали с тревогой говорить о всепроникающем бюрократизме и коррупции в партийном аппарате. В конце своей жизни В.И. Ленин пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм.
Абсолютное полновластие и бесконтрольность привилегированной бюрократии определяли суть бюрократического правления. Пока в государстве есть потребность в распределении каких-либо благ и привилегий, как отмечал Л.Д. Троцкий, всегда будет существовать аппарат, созданный для этих целей. Бюрократия будет существовать всегда, только после революции государство воссоздаст ее в том или ином варианте. Поэтому речь может идти не об уничтожении бюрократии, а только о контроле над ней.
Таким образом, сформировавшаяся на протяжении столетий бюрократическая система управления в России получила неограниченные возможности и стала необходимым атрибутом любого политического режима.
Таким образом, одним из основных факторов формирования бюрократизма на государствен-
ной службе можно считать национальную традицию, имеющую исторические корни. Этот вывод подтверждают и проведенные нами социологические исследования1. 29,6% опрошенных нами государственных гражданских служащих считают исторические традиции российской государственной службы главным фактором, порождающим бюрократизм.
По данным нашего исследования, кроме выше указанного фактора на формирование бюрократизма оказывают влияние: несоответствие между возможностями и получаемым вознаграждением, желание достичь более высокого социального статуса, формирование кадров по принципу плановости и личной преданности, общий рост беспринципности и круговой поруки в служебных отношениях (см. табл. 1).
Почти половина руководителей органов государственной власти и их помощников и советников в числе главных факторов бюрократизма отмечают «несоответствие между возможностями и получаемым вознаграждением». В то время как «общий рост беспринципности и «круговой поруки» в служебных отношениях», как условие формирование бюрократизма, указывает каждый третий специалист. Частота упоминания такого фактора бюрократизма, как «желание достичь более высокого социального статуса» ус-
Таблица2
Обстоятельства формирования коррупции в органах государственной службы
Обстоятельство Государственные служащие со стажем работы Граждане
менее 1 года 1-3 года 3-10 лет 10-15 лет свыше 15 лет всего
В процессе учебы 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 7,5
Под воздействием коллектива 0,0 11,1 25,0 35,4 21,5 24,7 13,5
Являются особенностью характера 50,0 27,8 29,8 16,5 37,6 28,9 15,3
Под воздействием общей ситуации в стране 50,0 61,1 45,2 48,1 40,9 46,4 35,2
Национальная традиция - - - - - - 28,5
Всего 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
тойчиво снижается от руководителей (25,0%) до обеспечивающих специалистов (8,1%).
Проблема бюрократизма на государственной гражданской службе неразрывно связана с не менее острой проблемой коррупции. В нашем исследовании выявлены мнения, как государственных гражданских служащих, так и населения
о наиболее отрицательном проявлении бюрократизма - коррупции в органах власти.
Как видно из таблицы 2, население достаточно плохо представляет себе особенности корпоративной культуры государственной службы и склонно переоценивать внешние обстоятельства (ситуация в стране, традиции) и недооценивать внутренние обстоятельства (влияние коллектива). Оказывается, никто не учил государственных служащих брать взятки, этому они научились, переняв ценности и модели поведения, господствующие в коллективе. По крайней мере, так считает каждый четвертый служащий (со стажем работы 10-15 лет - каждый третий). Каждый государственный служащий в той или иной мере бюрократ [3, с. 30]. Но отсюда вовсе не следует, что для уничтожения бюрократизма необходимо уничтожить государственную службу, профессиональный аппарат власти или управления. Такая идея ошибочна и малопродуктивна. Выход лежит в другой плоскости поиска.
Использование социологии в практике управления дает возможность государственным служащим получать, анализировать и накапливать информацию о социальных процессах, поведении социальных групп и отдельных личностей. Поэтому социологическое обеспечение государственной службы можно рассматривать как необходимое и действенное средство повышения эффективности управленческой деятельности персонала в государственных органах управления [4].
В своем ежегодном Послании Федеральному собранию Президент РФ в 2007 году определяет преодоление бюрократизма и коррупции, как одно из приоритетных направлений развития страны [5].
Одним из путей именно преодоления бюрократизма может стать социологическое исследование предпосылок формирования этого негативного социального явления. Исследования должно основываться в первую очередь не на сформировавшихся государственных служащих, а на тех которые в будущем станут ими, на тех, кто будет пользоваться государственными услугами и на среду, которая их всех окружает. Это поможет выработать у посетителей навыки антикоррупционного поведения, а у потенциальных государственных служащих этические нормы будущего чиновника.
Еще одним этапом должна стать разработка единой системы показателей эффективности государственного управления и всех его звеньев. И первым шагом для построения этой системы должен стать отказ от принципа круговой поруки, когда ответственность несут все и за все, и нельзя определить личный вклад каждого, ни для поощрения, ни для наказания. Власть становится зависимой от преступников, и даже один сотрудник, может подорвать авторитет целого коллектива.
Критику бюрократизма можно увидеть в газетах, журналах, телепередачах, но несмотря на все попытки общества преодолеть это негативное явление, бюрократизм в той или иной форме существует во всех учреждениях.
В связи с этим интересным является, то какие направления преодоления бюрократизма на государственной гражданской службе, выделяют сами чиновники (см. данные табл. 3).
Проблема ограничения бюрократизма предполагает наряду с обеспечением действенности
Таблица3
Мероприятия по борьбе с бюрократизмом на государственной гражданской службе
Мероприятия Г осударственные гражданские служащие, %
Четкая правовая регламентация исполнения служебных обязанностей 27,2
Контроль граждан за деятельностью государственных служащих 21,5
Негативность отношения к любым злоупотреблениям на государственной службе 19,2
Грамотная государственная политика 17
Преодоление протекционизма при должностном продвижении 9,7
Увеличение испытательного срока для поступления на государственную службу 5,3
объективных принципов функционирования бюрократии рационализацию самой бюрократии, которая невозможна без учета субъективных аспектов ее специфической деятельности. Немаловажное значение имеют интеллектуально-нравственный уровень кадрового состава бюрократии, ее подготовленность в вопросах политологии, правоведения, социологии.
В ходе исследования природы бюрократизма существенную роль играет чрезмерная формализация управленческих процедур. Реализация всех обозначенных мер невозможна при отсутствии правовых рамок, вне нормативно-правового регулирования условий и порядка их претворения на практике, позволяющих обеспечить их состоятельность и действенность.
В России следует совершенствовать условия и порядок прохождения государственной службы таким образом, чтобы теснее увязывать результаты работы с оплатой, служебной карьерой и перспективой.
Важнейшим методом борьбы с бюрократизмом является упрощение процедур управления, придание им наглядности и доступности для широких слоев населения. К специфическим способам преодоления бюрократизма необходимо отнести открытость процессов принятия общих решений, сокращение государственного аппарата, свободу доступа к информации, имеющей социальную значимость, повышение роли общественных организаций в управленческом процессе.
Преодоление бюрократизма невозможно без глубокой и последовательной демократизации всей системы общественных отношений. В преодолении бюрократизма важнейшее значение имеет сменяемость кадров. Подавляющее большинство людей не способно противостоять воздействию власти, причем длительное пребывание у власти портит даже хороших в прошлом людей. Сменяемость должна стать нормой жизни для всех звеньев управленческого аппарата, от самых высоких и до низших.
Эффективно противодействовать бюрократизму можно только системными средствами, вытесняя его из общественной жизни, экономики
и сферы управления. Комплексные меры противодействия должны осуществляться по всем направлениям с учетом установленных приоритетов - правовых, организационных, управленческих, воспитательных и других. Основные механизмы преодоления должны разрабатываться в первую очередь с учетом национальных особенностей присущих российскому обществу
Примечание
1 Основу эмпирической базы работы составили авторские исследования «Эффективность функционирования государственной службы» (N=336 государственных гражданских служащих, средняя ошибка репрезентативности выборки -5%) и «Бюрократизм на государственной службе» (N=400 граждан, средняя ошибка репрезентативности выборки - 5%). Исследование проводилось в 2007 году в Орловской области.
Библиографический список
1. Архипова Т.Г., РумянцеваМ.Ф., СенинА.С. История государственной службы в России XVIII-XX века. - М.: РГГУ, 2000. - 230 с.
2. Кравченко А.И., Тюрина И.О. Социология управления: фундаментальный курс: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. -М.: Академический Проект; Трикста, 2004. - 630 с.
3. Куракин А.В. К вопросу о совершенствовании административно-правовых мер предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2002. - №»1. - С. 30-35.
4. Магомедов К.О., Турчинов А.И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика // Информационно-аналитические материалы по результатам социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ в 2001-2006 годах. - Ульяновск: ОГУП «Областная типография «Печатный двор», 2007. - 272 с.
5. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 года. - По материалам официального сайта Президента РФ www.kremlin.ru.
