CC BY
74
ББК 60.033.2:66.033.141.3
З. О. Губбыева Астраханский государственный технический университет
БЮРОКРАТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФИЛОСОФИИ ИСТОРИИ
В философии истории бюрократию понимают как способ осуществления властных функций, форму общественного устройства, которая отрывает центры исполнительной власти от воли большинства. Г енезис бюрократии связывают с возникновением государства, когда социальное управление получает полную автономию, отдаляясь от действительности. Многие пытались выяснить механизм формирования и функционирования бюрократии. Выделяются обычно следующие черты бюрократии.
1. Корпорация. Бюрократия - это особая социальная группа, связанная общностью интересов и целей. Бюрократическая деятельность одного связана с работой других бюрократов: все понимают, что только спаянность может привести к желаемым результатам. Вместе с тем у каждого чиновника есть и свои эгоистические интересы, и, если предоставляется возможность, то их удовлетворяют.
2. Интерес - это одна из основных характеристик бюрократии. Интерес может быть политическим, материальным, временным, постоянным. Бюрократия хорошо понимает, что нельзя открыто и прямолинейно защищать свои интересы, их следует выдавать за интересы всего государства. Традиционно при этом бюрократия выступает как консервативный слой, ратуя за сохранение существующих политических структур и социальных институтов.
3. Иерархия знаний. Это как бы «распределение информации». Каждый чиновник знает границы своей деятельности и старается не выходить за них. «Верхи» полагаются на нижние круги в том, что касается частностей; низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается всеобщего. Высшим кругам бюрократов кажется, что они представляют силы общества, поскольку занимают высокие должности.
4. Тайна. Открытый дух государства бюрократия отвергает, понимая, что она может нормально функционировать только в условиях таинства. Таинство придает ее деятельности вид занятости решением больших государственных проблем.
5. Авторитет. Ссылкой на него бюрократия часто снимает с себя ответственность за принятие решений. В роли авторитета могут выступать как личности, так и законодательные акты. Высшая бюрократия делает вид, будто имеет единственную цель - улучшить благосостояние всех людей.
6. Боязнь ответственности. Творческого подхода у представителя данного социального слоя нет, все делается в точном соответствии с буквой приказа или инструкции. А к новым условиям и порядкам бюрократ способен приспособиться.
7. Карьеризм. Это возможность продвижения по служебной лестнице, часто под руководством принципа «цель оправдывает средства», без учета общепринятых норм и принципов морали.
Изложенные черты проявляются по-разному в зависимости от экономических и политических особенностей развития общества. С бюрократией стоит бороться, но она - неотъемлемая черта любого государства, даже самого либерального. Она будет существовать до тех пор, пока существует государство. И все же общество должно делать все для того, чтобы ее влияние свести до минимума [1, с. 101].
Своеобразную и часто негативную роль бюрократический аппарат сыграл и в русской истории. По типологии Н. Макиавелли, М. Вебера и Г. Моска, Россия представляет собой яркий вариант бюрократического типа развития общества. Основной его чертой является наличие управленческого аппарата в лице централизованной власти, которая «мобилизует значительную часть общественного богатства посредством налогов для удовлетворения прежде всего военных потребностей и поддержания на должном уровне других областей социального управления» [2, с. 18-19]. При этом степень централизации может быть различной, в том числе и допускающей автономию отдельных провинций. Альтернативный тип развития общества традиционно называется феодальным. Государство здесь - «конгломерат малых социальных образований, каждое из которых является самодостаточным» [3, с. 80]. Исторически первые государственные образования подобного типа - древнегреческие полисы и государства средневековой Европы.
Бюрократическое государство обеспечивает значительно более высокий, чем в феодальном государстве уровень дисциплины на всех «этажах» управления. Г. Моска вообще подчеркивал, что «средством объединения и способом функционирования больших государств, включающих значительные территории и миллионы граждан, может быть только бюрократическая организация государственной власти, единственно способная к концентрации экономической мощи, интеллектуальной энергии» [3, с. 84]. Роль приоритетных, системообразующих в «бюрократически организованной России» играли факторы именно политического характера. Управленческий слой был обязан своими привилегиями верховной власти, от которой он зависел и которая выступила «субъектом рекрутирования» правящей элиты. Сама же политическая организация определяется, в частности, природно-климатическими условиями, заселением территории и ее хозяйственным освоением, а также культурно-цивилизационными особенностями страны. Бюрократический характер организации российской власти был обусловлен возрастом российского этноса. В. Ключевский и Л. Гумилев считали периодом формирования российского суперэтноса XIV в., а рождение западноевропейского Л. Гумилев относил к IX в. Эта разновозраст-ность России и Европы в условиях их конкуренции изначально определяла необходимость форсированного развития более молодого этноса. Возраст России предполагал «совсем иные императивы поведения».
Другим фактором, обусловившим «бюрократический» тип развития России, были крайне неблагоприятные демографические и природно-климатические условия (то, что евразийцы определили как «географическую обездоленность России») и слабость культурно-цивилизационных предпосылок. Огромная территория, незначительная численность населения обусловили дефицит рабочих рук и стали одной из главных причин закрепощения крестьян. Большая часть земель, пригодных для сельскохозяйственных работ, в России находилась в зоне рискованного земледелия. «У западного крестьянства на 50-100 процентов больше времени на полевые работы, чем у русского», - констатировал Р. Пайпс [4, с. 15-16]. Подобные условия не могли не отразиться на специфике политического развития. Р. Пайпс обоснованно полагает, что цивилизация начинается лишь тогда, когда посеянное зерно воспроизводит себя пятикратно; этот минимум определяет, может ли значительная часть населения освободиться от необходимости производить продукты питания и обратиться к другим занятиям. В стране с достаточно низкой урожайностью невозможны ни высокоразвитая промышленность, ни социальная инфраструктура, ни развитая политическая жизнь.
Что касается современной Российской Федерации, то две трети ее территории малопригодны для хозяйственного использования - это так называемые северные зоны. Лишь 15 % составляют земли, реально пригодные для хозяйственного использования. В Бельгии дает ежегодный урожай 70 %, в Германии - 60 % культивированных земель, в России - 13 %.
Слабость культурно-цивилизационных предпосылок российского развития была обусловлена тем, что длительный период монгольского завоевания заблокировал возможность преемственности блестящего культурного наследия Киевской Руси для Московского государства, так что цивилизационное развитие в послемонгольский период началось практически с «чистого листа». «Взросление» же европейской цивилизации опиралось на культурное наследие Греции и Рима. Византийская и русская цивилизации имели слишком большую разницу в историческом возрасте, поэтому и отмечал В. Ключевский недостатки византийского влияния на формирующуюся культуру Руси [5, с. 414-415].
Третьим фактором формирования свойственной России «бюрократической» политической организации стал крайне неблагоприятный политический контекст. Господствующий интерес, создавший государственный порядок здесь, - это ограждение внешней безопасности народа. Россия значительную часть своей истории провела в оборонительных войнах. Она не защищена природными границами и открыта с востока, юга и запада. Россия провела в войнах 334 года, т. е. почти две трети своей истории. Военные расходы России в войне 1877-1878 гг. почти вдвое превысили годовой бюджет государства. В начале XX в. военные расходы поглощали около трети бюджета. Свыше 52 % государственного бюджета составили военные расходы в годы Великой Отечественной войны.
Комплекс вышеперечисленных факторов определил дефицит значимых для страны ресурсов развития. Отсюда и скудность прибавочного продукта, и низкие темпы экономического роста, и постоянная нехватка финансов, и неразвитость науки. Отсюда и хронический дефицит ис-
торического времени для решения задач по развитию. Как следствие, постоянное отставание от западноевропейских соседей. Между тем успешная конкуренция выступала не как прихоть, а как условие выживания. России нельзя было становиться жертвой более удачливых соперников.
Еще одна типология находит себе применение в современной исторической науке и в философии истории: формы развития делят на мобилизационные и инновационные. Данные формы являются флангами спектра, который характеризует соотношение между стоящими перед обществом задачами и наличными средствами решения этих задач. Мобилизационные составляющие характерны для бюрократического типа развития. Они действуют в условиях дефицита ресурсов, необходимых для развития (финансовых, интеллектуальных, временных, внешнеполитических). Приоритет - за политическим фактором. Данная форма развития - инструмент разрешения противоречия между потребностями государства и возможностями населения по их решению. Политические интересы и цели государства могут не совпадать с интересами и целями хозяйственных субъектов (возможности этих субъектов просто не соответствуют масштабу целей государства). Государство при этом обеспечивает задачи обороны и эволюции различных сфер жизни общества и поэтому играет приоритетную роль во взаимоотношениях с гражданским обществом.
Мобилизационная форма развития способна достичь чрезвычайных целей с использованием чрезвычайных методов. По существу, это милитаризованная организация социума, при которой население восполняет дефицит необходимых ресурсов развития. В качестве средства организации выступают «жесткие» политические системы и соответствующие политические режимы. На первый план во взаимоотношениях государства и общества выходит способность политической системы внеэкономическими методами мобилизовать различного рода ресурсы. Историческим примером максимального ограничения государством гражданских прав, продиктованного необходимостью, может служить крепостное право: «А крепостное право - откуда оно? Все от той же бедности. Крестьянина прикрепили, чтобы он кормил помещика, ратного человека, которого иначе бедное государство содержать не могло...» [6, с. 432]. Так, внутренняя несвобода выступала платой за независимость от внешнего врага. «Тяжелым игом лежало кормление войска на народе; но оно избавляло от ига татарского, от поляков, от шведов», - писал И. Солоневич.
Необходимость постоянно использовать меры принуждения в условиях мобилизационного бюрократического развития обусловила особую роль репрессивного аппарата. Все указанные обстоятельства обусловили существенную разницу политического развития России и Европы. Для последней характерна инновационная модель, основанная на «опережающих инвестициях» и предполагающая соответствующий уровень науки и образования населения. Цели развития социума соразмерны с экономическими интересами хозяйственных субъектов. В системе факторов развития доминируют экономические факторы, поэтому данную форму развития часто называют экономико-центричной, в отличие от российской политико-центричной. Оборотной стороной жесткости мобилизационной модели является, безусловно, слабость внутренних источников развития. Отсюда особое значение субъективного фактора развития - политической элиты, в особенности верховной власти, сказавшегося на всех этапах русской истории: и в период Московского государства, и в эпоху Петра, и при Николае Втором, который был неспособен остановить разложение российской империи и в годы действия советской бюрократической машины, и в настоящее время - при усилении президентской власти.
Именно землевладение обусловило двойственное положение высшей бюрократии: по характеру она была служилым классом, однако способ оплаты управленческих функций превращал ее в землевладельческое сословие. Землевладение стало фактором «зашлаковывания» элиты, сводящим на нет процесс ротации ее состава. В качестве бюрократии правящий класс должен был быть заинтересован в экономическом благосостоянии государства и его безопасности. Инструментом решения этих задач могла стать отмена крепостного права. Однако эта мера могла нанести ощутимый ущерб высшей бюрократии как владельцу населенных земель. Решающим в этом противоречии стал личный интерес.
Очевидно, что положительное решение крестьянского вопроса было возможно лишь в двух случаях: либо в ситуации обеспечения исключительной функции денег в качестве средства вознаграждения, либо в ситуации давления верховной власти на землевладельческое сословие с целью превращения его в субъект реформы. И то и другое было исключительной прерога-
тивой верховной власти, однако ни к тому, ни к другому Николай Первый прибегнуть не был готов. И если осуществлению первого условия препятствовала извечная проблема российского развития - нехватка денег в казне, то второе было вопросом политической воли верховной власти. Однако как и его предшественник на троне, Николай Первый категорически не был готов к применению мер насилия по отношению к правящей среде.
Действительно, имевшая место поддержка проекта по отмене крепостного права императором и его заинтересованность в одобрении проекта не подлежат сомнению, однако, оказывая несомненную, но неофициальную поддержку усилиям П. Киселева, руководителя Секретного комитета по подготовке проекта реформы, император глубоко реагировал на ход обсуждения, декларируя свою позицию в зависимости от позиции большинства членов комитета. Николай избегал открытого столкновения с сановной аристократией, оказывая поддержку П. Киселеву исключительно в той мере, в какой положения проекта совпадали с мнением большинства комитета.
Двойной стандарт позиции верховной власти предопределил судьбу проекта: фактически он был сведен до уровня министерской инструкции, необязательной даже как дополнение к старому указу. Правящая элита опасалась не только солидаризации позиций верховной власти и внеэлитных слоев, но и того, что адекватно интерпретируемая информация может инициировать подобное сближение, в ходе которого правящий класс станет «третьим лишним». Это означает, что в новых условиях была воспроизведена сложившаяся в период ранней российской государственности модель взаимоотношений «верховная власть - правящий класс - внеэлитные слои»: союз верховной власти и внеэлитных слоев против аристократии.
Землевладение было главным, но не единственным фактором неэффективности николаевской бюрократии. Сыграли роль и иные причины. Это прежде всего крайне негибкая система чинопроизводства. Безусловно, принцип вхождения в состав элиты посредством службы (Табель о рангах) имел колоссальное значение, выступая фактически в качестве меритократическо-го критерия отбора в элитарный круг. Однако сложившаяся со времен Екатерины Второй практика применения этого принципа в Российской империи существенно снизила эффективность ротации элиты, ибо главным критерием карьерного продвижения со времен Екатерины стала выслуга лет. Главным основанием служебного продвижения был срок службы. Лишенный способности и усердия чиновник неуклонно продвигался вверх по служебной лестнице, а российский император, таким образом, был стеснен в выборе необходимых сотрудников. М. М. Сперанский попытался изменить этот порядок, однако его Указ от 6 августа 1809 г. вызвал взрыв негодования в чиновной среде и соблюдался далеко не всегда. Если признать время фактором, несоизмеримым с количеством и качеством труда, то «призванная некогда спасать Россию... бюрократия вырождалась в огромную государственную школу безделья» [7, с. 140].
В числе причин неэффективности имперской бюрократии стоит упомянуть и удручающе низкий уровень образования подавляющей части чиновничества. В XVIII в. причиной тому являлось фактическое отсутствие учебных заведений, однако и создание в эпоху Александра Первого системы образования, включавшей в себя низшие, средние и высшие учебные заведения, мало изменило ситуацию в связи с катастрофической нехваткой учебных заведений. Архивные исследования П. Зайончковского показали, что даже среди принятых на службу в 1894 г. лица с высшим образованием составляли 32,52 %, со средним - 15,05 % и с низшим - 52,43 % [8, с. 34].
Еще одним фактором, препятствовавшим эффективной ротации элиты, был сословный ценз. Выходец из потомственного дворянства при прочих равных условиях имел преимущество в служебном продвижении перед простолюдином. «Привилегии дворянина сохранились и здесь. Его подъем по четырнадцати классическим ступеням лестницы напоминал иногда взлет балерины; разночинец вползал с упорством и медленностью улитки» [7, с. 137].
Сословные привилегии дворянства в чинопроизводстве были отменены только в период первой русской революции - согласно закону 1906 г. производство в первый классный чин отныне не зависело от сословной принадлежности.
Еще одним унаследованным от Московского периода русской истории пороком была скудность выделявшихся на содержание управленческого аппарата средств. Жалованье низших слоев чиновничества в XIX в. было весьма низким и часто не обеспечивало прожиточного минимума. Жалование некоторых категорий государственных служащих было равным доходу лакея (в начале XIX в. жалованье канцелярского служителя не превышало 200 рублей, в то время
как лакей получал 183 рубля). Естественным следствием этого было низкое качество управления, что актуализировало проблему контроля исполнительской дисциплины. Конечно же, неизбежным следствием низкой оплаты управленческого труда была коррупция.
Высшая бюрократия, в отличие от низших чинов, была высокооплачиваема. Необходимо отметить существенную разницу в окладах высших и низших категорий гражданских служащих. По штатам 1800 г. губернатор получал 3 000 рублей в год, что в 30 раз превышало жалованье канцелярского служителя. К концу XIX в. содержание высшей бюрократии по сравнению с таковым в начале века увеличилось вдвое. В условиях значительного снижения числа крупных помещиков в составе высшей бюрократии в результате проведения реформ, большие оклады были важным фактором привлекательности государственной службы.
Но коррупция не обошла и высшие эшелоны власти. К середине XIX в. взяточничество охватило все звенья государственного аппарата. Масштабы злоупотреблений вынудили правительство в атмосфере общественных ожиданий прогрессивных преобразований конца 1850-х гг. принять меры по пресечению этого зла. В ходе ревизий деятельности губернских учреждений были отстранены от службы от половины до трех четвертей штатных сотрудников. Косвенным свидетельством результативности подобных мер стало резкое сокращение числа недвижимых имений, приобретенных семьями чиновников.
Неэффективность бюрократии была обусловлена также особенностями кадровой политики Николая Первого. Выбор в пользу служебного принципа рекрутирования правящей элиты был вполне органичен ему, т. к. вполне соответствовал его нравственно-психологическим и мировоззренческим установкам, согласно которым служба государству является долгом и монарха, и простого гражданина: «Я смотрю на человеческую жизнь только как на службу, так как каждый служит» [9, с. 153]. По восемнадцать часов в сутки император проводил за работой. Но вехи исторической эволюции приводят к другому сравнению: если Петр действительно создал империю, в которой первым «слугой» государства является монарх, то при Николае Первом государство (включая и самого монарха) подчинилось своему слуге - бюрократии. Если Петр Первый действительно был государственным деятелем исторического масштаба, то Николай Первый понимал службу сугубо утилитарно - как исполнительность. Николай многократно повторял, что ему нужны сотрудники не умные, а послушные. Государство в его понимании было исключительно военно-политическим ведомством, а вся система управления - бюрократически-полицейской машиной. Удельный вес военных в гражданском управлении был чрезвычайно велик: министерство финансов, почтовый департамент возглавляли военные. Вспомним о корыстных интересах бюрократии и ее некомпетентности. Министр иностранных дел граф К. Нессельроде фактически подчинил политику России австрийским интересам. Министр просвещения в 1833-1850 гг. С. Уваров - автор знаменитой формулы «Самодержавие, православие, народность», как говорили, пропагандировал народность, «не прочитав за свою жизнь ни одной русской книги» [10, с. 59]. Ставший министром финансов Ф. Вронченко пользовался репутацией лица, знавшего арифметику лишь до дробей.
В качестве исключений в среде николаевской бюрократии можно назвать двух выдающихся государственных деятелей - министра финансов Е. Канкрина и министра государственных имуществ П. Киселева. Е. Канкрин - личность масштабная, с его именем связано оздоровление финансовой системы России, учреждение технологического и сельскохозяйственного институтов, организация первых промышленных выставок, создание сельскохозяйственной газеты. П. Киселев был единственным в среде николаевской бюрократии последовательным сторонником освобождения крестьян с землей.
В конце XIX в. местная знать присоединенных национальных окраин оставалась основным источником пополнения высшего управленческого аппарата. В этом проявились особенности характерного для Российской империи типа ассимиляции, когда местные элиты (татарские мурзы, прибалтийские бароны, польская шляхта, кавказские князья) включались в состав центральной элиты. Кроме того, значительное число выходцев из других государств (Германия, Франция, Англия, Голландия и др.) активно поступали на русскую государственную службу. Значительная национальная неоднородность элиты была одной из причин слабой внутренней сплоченности имперской бюрократии.
Таким образом, анализ становления имперской бюрократии в качестве элиты показывает, что, несмотря на существенное изменение конкретного содержания задач развития общества и государства в первой половине XIX в., именно сформированный по принципу службы правящий класс был призван стать субъектом развития общества и государства. Неэффективность имперской бюрократии вследствие двойственности ее положения в качестве политической элиты (бюрократия рекрутировалась по служебному принципу, но способом оплаты ее управленческих функций выступала населенная земля) в этом качестве должна была привести к серьезным политическим кризисам. Крымская война выявила не только техническую отсталость России -она вскрыла нечто худшее - «коррупцию тыла... Здесь дала трещину созданная Сперанским бюрократия» [7, с. 132].
В России традиционно политические кризисы становились импульсом политической модернизации, часто очень эффективной. Крымское поражение заставило императора пересмотреть сложившиеся ранее убеждения. Очевидной стала непригодность методов охранительного царствования и недопустимости медлительности в решении назревших политических проблем. Умирая, Николай Первый взял слово с наследника решить крестьянский вопрос. Реформы стали воплощением не личного убеждения императора, а результатом вынужденного признания насущной необходимости трансформации политической системы.
Если бюрократия, обретшая при Николае Первом статус правящей элиты, оказалась, по существу, инструментом консервации дискредитировавшего себя порядка, то благодаря поддержке Александра Второго выросшая численно и поддерживаемая верховной властью либеральная бюрократия стала субъектом модернизационных преобразований 1860-1870 гг. Именно новое поколение бюрократии обеспечило успех крестьянской реформы. Изменился механизм преобразований: впервые в разработке стратегически важных проектов приняли участие представители внеэлитных слоев общества. Это был штат независимых экспертов, созданный в Министерстве внутренних дел. В его состав вошли люди, известные своей компетентностью и приверженностью реформам: Ю. Самарин, П. Семенов-Тян-Шанский, И. и К. Аксаковы. Плюс включение в состав принимающих ключевые решения представителей внеэлитных слоев. Все это означало формирование предпосылок для открытого характера процесса элитной ротации, что, в свою очередь, способно было обеспечить новый уровень эффективности политического управления в России.
Но исторический процесс не только «жизнерадостен». Крайне невыгодный для крестьян окончательный вариант реформы, результат которого - значительная земельная нужда и непосильный объем выкупных платежей и повинностей, стал хрестоматийно известен. Последствия реформы заложили основы будущих политико-экономических кризисов, ставших источником трех русских революций начала XIX в. Причина принятия столь проблемного Манифеста 19 февраля 1861 г. - не в неэффективности бюрократии (ибо именно либеральная бюрократия настаивала на максимально приемлемом для крестьянства варианте реформы), а в натиске «помещичьей» партии: даже продвижение «минимального» проекта шло с колоссальным трудом. Земельная аристократия в очередной раз продемонстрировала неспособность стать субъектом модернизации в России. Судьба реформы была решена скорее непреклонной настойчивостью императора [2, с. 184].
Таким образом, очевидно, что синтез философии и исторической науки может дать эффективные результаты исследования. Подобные историософские обобщения помогают не просто исследовать ушедшее, но и, по возможности, учесть его урок, какого бы характера он ни был: политического, экономического, нравственного. Организация и функционирование современной правящей элиты, и в частности бюрократических ее слоев, во многом опирается на историю. Закономерности идут из прошлого, а дух нашего времени обеспечивает новаторские подходы.
СПИСОК ЛИЕРА ТУРЫ
1. ГобозовИ. А. Введение в философию истории. - М.: Прогресс, 2000. - 306 с.
2. Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России. Вехи исторической эволюции. - М.: РОССПЭП, 2006. - 426 с.
3. Mosca G. The Ruling Class. - N. Y., 1939.
4. Пайпс Р. Россия при старом режиме. - М.: Независимая газета, 1993. - 422 с.
5. Ключевский В. О. Афоризмы. Исторические портреты и этюды. Дневники. - М.: Мысль, 1993. - 526 с.
6. Соловьев С. М. Чтения и рассказы по истории России. - М.: Правда, 1989. - 768 с.
7. Федотов Г. Судьба и грехи России. Избранные статьи по философии русской истории и культуры. -СПб.: София, 1992. - Т. 1. - 268 с.
8. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавия в 19 веке. - М.: Наука, 1978. - 288 с.
9. Шильдер Н. К. Император Николай Первый. Его жизнь и царствование. - СПб., 1903. - Т. 1. - 448 с.
10. Соловьев С. М. Записки. - Прага, 1910. - 434 с.
Статья поступила в редакцию 30.11.2006
BUREAUCRACY IN THE RUSSIAN PHILOSOPHY OF HISTORY
Z. О. Gubbyeva
Then article synthesizes social philosophical and historical approaches to investigation of Russian officialdomcivil service of Russia. The characteristics of feudal and bureaucratic types of development, mobilizational modael of functioning of state apparatus are given. Theoretical conclusions are illustrated by factual material on the participation of authoritativepower circles and military class in preparation of land reform in the middle of the 19th century.
