CC BY
120
Людмила ПОЛЯХ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УРОВНЯ И ФОРМИРОВАНИЮ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНТНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ВО ВТОРОЙ ЧЕТВЕРТИ XIX в.
Статья посвящена описанию численности, образовательного уровня, сословного состава российского чиновничества первой половины XIX в. Дается характеристика правительственных мер по повышению уровня образования чиновничества и формированию его как нового правящего класса.
The article is devoted to the description of the number, educational level and class structure of Russian officials in first half of the 19th century. The characteristic of government measures on increase of the educational level of officials and their formation as a new ruling class is given.
Ключевые слова:
чиновничество первой половины XIXв., профессиональная компетентность, образовательный уровень, государственная политика в области образования, бюрократия; Russian officials in first half of the 19th century, professional competence, educational level, state educational policy, bureaucracy.
В России еще со времен Петра I вопрос кадрового обеспечения государственной службы всегда был одним из наиболее актуальных. Неоднократно предпринимались попытки реформирования управленческого аппарата. Эпоха правления Николая I не стала исключением. Внимание императора к системе и кадровому составу государственной службы особенно усилилось в связи с обстоятельствами его воцарения (событиями декабря 1825 г. и их последствиями). Способы преодоления виделись Николаю I в ужесточении контроля над обществом, в связи с чем одной из актуальных задач стало наведение порядка в организации государственной службы1. Уже 8 января 1826 г. он распорядился немедленно рассмотреть в Государственном совете вопрос о гражданских чинах в его полном объеме.
Верховная власть остро нуждалась в существенном обновлении правящего класса, т.к. наиболее радикальная часть прежней правящей среды продемонстрировала отказ от сотрудничества с властью, фактически выступив в качестве оппозиции2. Естественным субъектом осуществления насущных задач социально-экономического развития страны мог бы стать экономически активный слой — буржуазия. Однако русский торгово-промышленный класс в полной мере продемонстрировал неспособность стать таковым, что было обусловлено его относительно поздним по сравнению с западноевропейскими аналогами возникновением, низкой конкурентоспособностью в соперничестве с зарубежными коллегами и острой потребностью отечественных предпринимателей в протекционизме государства.
Выбор верховной власти в пользу бюрократии определял-
1 Дунаева Н.В. Об административно-правовом регулировании властных отношений в истории // Управленческое консультирование, 2006, № 2, с. 223.
2 Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. XVIII — начало XX в. — СПб., 2001, с. 170.
ПОЛЯХ Людмила Ивановна — научный сотрудник научного отдела Северо-Западной академии государственной службы, г. Санкт-Петербург [email protected]
ся не только событиями 14 декабря. Исчерпанность модернизационного потенциала дворянства, выступавшего в качестве политической элиты на протяжении полутора веков, проявилась и в том, что после указов Петра III и Екатерины II об освобождении от обязательной службы дворянство всячески уклонялось от участия в государственной деятельности. Современники так описывали настроения дворянства в начале XIX в.: «Дворянство находилось тогда в таком блаженном положении, что не желало обременять себя службой и всеми способами уклонялось от нее»1. Согласно данным Министерства внутренних дел, к середине XIX в. образовался значительный слой дворянства (до 48%), который никогда не нес никакой службы2.
Необходимость решения задач развития, не совпадающих с интересами и возможностями хозяйственных субъектов, вынудила верховную власть обратиться к формирующейся по принципу службы государству элите как единственному в этих условиях субъекту реализации целей развития.
Таким образом, по мнению И.Л. Со-лоневича, бюрократия была призвана решить ключевую задачу социально-экономической модернизации страны — крестьянскую: «Русская дореволюционная бюрократия была создана Императором Николаем I в качестве опорной точки для освобождения крестьян: не было никакой физической возможности реализовать освобождение крестьян, опираясь исключительно на дворянский государственный аппарат»3.
Образование в России чиновничества как особой группы, наделенной рядом прав и преимуществ, связано с изданием в 1722 г. закона, вводившего Табель о рангах, учреждение которой привело к образованию нового типа потомственного дворянства — служилого. Однако именно в период правления Николая I бюрократия постепенно становится субъектом принятия важнейших государственных реше-
1 Дубровин Н.Ф. Русская жизнь в начале XIX века // Русская старина, 1899, т. 97, № 3, с. 565-566.
2 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX веке. — М., 1978, с. 221.
3 Солоневич И.Л. Народная монархия. — М., 1991, с. 44.
ний, что дало основание В. Ключевскому полагать, что в XIX в. «Россия управлялась не аристократией, а бюрократией»4.
При Николае I назначение чиновников на службу, их увольнение, права и обязанности определялись, помимо Табели о рангах, Уставом о службе гражданской5. Согласно Уставу, поступление на службу в гражданское ведомство определялось тремя условиями: сословным происхождением, возрастом, образованием.
Все попытки императора Александра I повысить образовательный уровень российского чиновничества, а именно издание в 1809 г. «Правил народного просвещения» и принятие Указа 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники»6, не принесли желаемого результата.
Открываемые учебные заведения, дававшие своим выпускникам право на определенный чин (обычно с XIV по IX классы), с которого они могли начинать государственную службу, оставались незаполненными, даже несмотря на введение ограничений для занятия определенных должностей без свидетельства о соответствующем образовании.
Тем же указом устанавливался порядок проведения испытаний для желающих вступить в дальнейшее производство по гражданской службе. Экзамен включал в себя 4 основных раздела: науки словесные, правоведение, науки исторические, науки математические и физические7.
В каждом университете должен был быть создан особый комитет из ректора и трех профессоров для проведения экзамена. Экзамен проводился в устной форме по билетам. Помимо устной части, предполагалось написание небольшого сочинения и перевод предложенного текста с иностранного языка. В части математических знаний также предлагалось, помимо теоретической беседы, решение задач.
Для тех государственных служащих, которые на момент выхода указа уже зани-
4 Ключевский В.О. Сочинения в 9 т. — М., 1977, т. 7, с. 9.
5 Свод законов Российской империи. Свод учреждений государственных и губернских. Ч. 3 Устав о службе гражданской. — СПб., 1832.
6 ПСЗРИ I, СПб., 1830, № 23771.
7 Цит. по: Шепелев Л.Е. Аппарат власти в России. — СПб. : Искусство-СПб., 2007, с. 81—82.
мали должность, не соответствующую их уровню образования, создавались в городах, где находились университеты, летние курсы наук, по окончании которых они также обязаны были сдать экзамен.
Такая мера вызвала неблагоприятный отклик современников. Одним из выступивших с ее критикой был известный историк Н.М. Карамзин. Он представил записку, в которой писал: «Отныне никто не должен быть производим ни в статские советники, ни в асессоры без свидетельства о своей учености. Доселе в самых просвещенных государствах требовалось от чиновников только необходимое для них звание: науки инженерной — от инженера, законоведения — от судьи и проч. У нас же председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский — свойства оксигена и всех газов, вице-губернатор — пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших — римское право, или умрут коллежскими и титулярными советниками. Ни сорокалетняя деятельность государственная, ни важные заслуги не освобождают от долга узнать вещи, совсем для нас чуждые и бесполезные. Никогда любовь к наукам не производила действия столь несогласного с их целью...»1.
Однако в скором времени возникла необходимость делать исключения из установленных правил ввиду того, что министры жаловались на затруднения в замещении должностей. И уже через три года после издания указа соблюдение его требований можно было считать исключением.
1 Карамзин Н.М. О древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях // Русский архив, 1870, т. 2, с. 75.
Таким образом, указ 1809 г. не стал достаточным стимулом для повышения образовательного уровня чиновничества.
Окончательно указ 1809 г. был отменен в 1834 г., когда было издано «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе», подразделявшее всех чиновников по образованию на три разряда: а) лиц с высшим образованием, б) со средним, в) лиц, окончивших низшие учебные заведения либо получивших образование на дому2. Последним предоставлялась возможность приобрести права первого и второго разрядов, сдав соответствующие экзамены. Для каждого из разрядов устанавливались различные сроки производства в чины.
«Положение о производстве в чины по гражданской службе» устанавливало также два вида производства: «производство в чины вообще за усердие и похвальное отправление службы, начальством засвидетельствованное»; «за отличия, состоявшие в каких-либо особенных подвигах и делах, на пользу службы совершенных, или доказавшие особенные труды и достоинства чиновника». Кроме того, положение устанавливало три разряда по образованию, и по каждому из них определялись особые сроки выслуги в чинах, как общие, так и за отличие3.
От разряда зависел как срок получения классного чина, так и сроки последующего производства в чины (см. табл.).
Из этого следует, что, с одной стороны, предоставлялись большие преимущества для дворян, с другой — устанавливались существенные льготы по образованию.
2 ПСЗРИ II, т. IX, № 7224.
3 Там же.
Классы I разряд общий срок/ за отличие II разряд общий срок/ за отличие III разряд общий срок/ за отличие
из XIV в XII 3/2 4/3 4/3
из XII в X 3/2 4/3 4/3
из X в IX 4/2 4/3 4/3
из IX в VIII для дворян 4/2 4/3 5/3
для не дворян 6/4 10/6 10/8
из VIII в VII 3/2 4/3 6/4
из VII в VI 3/2 4/3 6/4
из VI в V 4/3 6/4 8/6
Сроки производства в чины первого разряда по образованию были более чем на 50% меньше, чем для лиц третьего разряда. По общим срокам (за выслугу) производились из XIV в VIII класс для первого разряда дворяне за 24 года, не дворяне — за 26 лет; для второго разряда дворяне — за 30 лет, не дворяне — за 36 лет и, наконец, для третьего разряда дворяне — за 37 лет, а не дворяне — за 42 года.
Таким образом, в первой половине XIX в. государственная служба становится профессией. Правительство Николая I требует от своих чиновников, особенно от тех, кто находится на среднем уровне и выше, профессиональной компетентности.
В число профессиональных требований к чиновнику в XIX в. входили умение письменно изложить свое мнение с соблюдением всех условий, требовавшихся в документах такого рода, каллиграфический почерк. Он должен был знать языки, владеть мастерством оратора, понимать общественные потребности. Особенно важное умение — быть администратором, призванным постоянно брать инициативу в решении вопросов, четко и слаженно руководить подконтрольной сферой1. Близкий к идеальному образу государственный деятель на протяжении всей жизни «боролся не из-за личных выгод, а для идеи, для народной пользы, как он ее понимал, и никогда не прибегал к каким бы то ни было недостойным приемам, к лести, интригам», был правдив и честен в целях, которые преследовал, и в средствах, которые применял2.
Помимо этого, законодательно определялись требования к служебному поведению чиновников. Навыки эффективного взаимодействия в коллективе выступали желательным качеством каждого состоявшего на службе. Функции надзора за поведением чиновников возлагались на начальников. Все служащие (и начальники, и подчиненные) должны были находиться между собой «в соединении, и общим верным трудолюбием и прилежной работой чинить ... вспомогание». Соблюдению норм служебного поведения способствовали представители дворянского сословия. Они привнесли в слой чиновничес-
1 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 2008, с. 412.
2 Альманах современных русских государствен-
ных деятелей в 2 т. — СПб., 1897, с. 66.
тва характерные для них нравственные ценности, черты дворянской культуры, способствовали их распространению на выходцев из других сословий3.
При Николае I «средне-высшие» ступени администрации были полностью заняты людьми, которые по своему выбору посвятили себя государственной службе, зависели от своего жалованья, не имея никаких других источников дохода, и готовились к своей карьере с самого юного возраста, получая профессиональное образование. Этому способствовало создание специализированных учебных заведений, готовивших кадры для государственной службы и дававших преимущества при поступлении на нее. Становится гораздо более отчетливой граница между военными и гражданскими службами, и переход из одной в другую происходит лишь на самых высоких уровнях (генерал-губернаторы, сенаторы, министры) или в прямом окружении государя (жандармерия, флигель-адъютанты с особыми полномочиями).
Такая профессионализация и специализация предполагают, что чиновники обладают соответствующим образованием или проходят специальное обучение. Чтобы повысить свое служебное положение, претендент должен быть сведущ в бюрократических методах и обладать определенными специальными познаниями в своей области. Николай I предпочитал доверять той части дворянства, доходы которой были недостаточны, чтобы можно было обойтись без государственного жалованья, классу профессиональных, состоящих на жалованье чиновников — потомственных или личных дворян.
К тому же экономическое положение дворянства после ряда войн начала XIX в. значительно ухудшилось. Самые бедные дворяне старались покинуть столицу и переехать в свои отдаленные имения. В то же время их дети, имевшие право на получение образования, представляли большой интерес для государственной системы: в их лояльности, основанной на материальной зависимости и классовой традиции службы, нельзя было усомниться. Что касается дворян со скромным состоянием, в т.ч. младших сыновей многодетных семей, которые не могли их как следует обеспе-
3 Свод законов Российской Империи, повелением государя императора Николая Первого составленный. — СПб., 1857, т. 2, с. 85.
чить, то они становились основой для кадрового резерва и пополняли собой «средне-высшие» кадры. Именно на этом этапе большую роль играет государство, так как только оно в состоянии предоставить бесплатное специальное обучение в одном из многочисленных учебных заведений, основанных в правление Николая I.
Фактор выработки характера новой службы был еще важнее, чем требование профессиональной подготовки. Сознание нравственно-профессионального долга по отношению к нации (и государю) было господствующей чертой лучших чиновников, воспитанных при Николае I. После училища правоведения, Демидовского лицея в Ярославле или университета, где закладывались основы образования, молодых чиновников министерства юстиции отправляли в Берлинский университет, где они получали подготовку для будущей работы. Именно эти чиновники министерства юстиции разработают и будут осуществлять великую судебную реформу 1864 г
Кроме уровня знаний и широкого умственного кругозора, поразительной чертой высших чиновников социальной и экономической администрации было сознание того, что необходимо хорошо знать реальное состояние дел для того, чтобы своим трудом принести действительную пользу развитию и благоденствию страны. Линкольн подчеркивает, что такой подход порожден как университетским и иным специальным образованием, так и актив-
ным участием в научных обществах1. Так, в рамках Императорского географического общества были проведены перепись ресурсов страны и глубокое изучение основных черт крестьянского общества. Эти труды подготовили успешное решение вопроса об отмене крепостного права. В этих научных предприятиях активно участвовали высшие чиновники Министерства внутренних дел и Министерства финансов, и службы, к которым они принадлежали, облегчали проведение статистических, экономических и социальных научных исследований.
Таким образом, государственная политика по повышению профессионального уровня государственных служащих во второй четверти XIX в. привела к тому, что государственная служба стала престижной профессией, были подготовлены технические и административные кадры, которым предстояло участвовать в разработке и осуществлении великих реформ Александра II. Первые попытки законодательства в этом направлении были предприняты бюрократией отраслевых департаментов центрального правительства при режиме, который традиционная историография описывает как бюрократический и консервативный.
1 Lincoln W.B. In the Vanguard of Reforms: Russia’s Enlightened Bureaucrats. 1825-1861. - Dacalb, 1982, p. 142.
