CC BY
82УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411 /2312-0444-2021-1-49-52
БЮРОКРАТИЯ КАК ОСОБОЕ СОСЛОВИЕ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Историко-правовой аспект
Юрий Васильевич МЕДВЕДЕВ,
кандидат исторических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Липецкого государственного технического университета medvedev1748@mail.ru
Екатерина Григорьевна ПРИТЧЕНКО,
кандидат исторических наук, доцент кафедры истории и теории государства и права Липецкого государственного технического университета kaf-hist-lgtu-15@yandex.ru
Аннотация. В статье представлен анализ административной реформы государя императора Петра Алексеевича (Петра I) в процессе становления и развития бюрократического сословия в Российской империи. С использованием метода экстраполяции обоснована необходимость совершенствования системного подхода к назначению и стимулированию управленцев при исполнении законодательства в Российской Федерации.
Результаты исследования представлены в виде нескольких суждений: основной смысл составления Табели о рангах в Российской империи состоял в рационализации чиновной иерархии, избавлении ее от традиционных пережитков (местничества, нераз-деленности функций и уровней компетенций); важным результатом Табели о рангах должно было стать укрепление абсолютизма, т.е. установление полной зависимости благосостояния, статуса и престижа чиновников от воли монарха (предоставляемых им чинов, должностей и связанных с ними привилегий); следствием административной реформы Петра I стала консолидация бюрократии в особое сословие, все более отдаляющее общество от государства и монарха; бюрократическая система Российской Федерации нуждается в реформировании с учетом предшествующего опыта Российской империи, а также теории и практики эффективного управления в зарубежных государствах.
Ключевые слова: Российская империя, Российская Федерация, бюрократия, сословие, административная реформа, законодательство, нормативный правовой акт, Табель о рангах, иерархическая система, государь император Петр Алексеевич (Петр I), экстраполяция.
Annotation. The article presents an analysis of the administrative reform of the sovereign emperor Peter Alekseevich (Peter I) in the process of formation and development of the bureaucratic class in the Russian Empire. With the use of the extrapolation method, the need to improve the system approach to the appointment and stimulation of managers in the implementation of legislation in the Russian Federation is justified. The results of the study are presented in the form of several judgments: the main purpose of drawing up the Table of Ranks in the Russian Empire was to rationalize the official hierarchy, rid it of traditional remnants-parochialism, inseparability of functions and levels of competence; an important result of the Table of Ranks was to strengthen absolutism, i.e. the establishment of complete dependence of the welfare, status and prestige of officials on the will of the monarch-the ranks, positions and related privileges granted to them; The result of the administrative reform of the sovereign emperor Peter Alekseevich (Peter I) was the consolidation of the bureaucracy into a special class, increasingly distancing society from the state and the monarch; the bureaucratic system of the Russian Federation needs to be reformed taking into account the previous experience of the Russian Empire, as well as the use of the theory and practice of effective management in foreign countries.
Keywords: Russian Empire, Russian Federation, bureaucracy, estate, administrative reform, legislation, normative legal act, Table of ranks, hierarchical system, sovereign emperor Peter Alekseevich (Peter I), extrapolation.
№ 1/2021
Государственная служба и кадры
Предметом данной статьи является административная реформа государя императора Петра Алексеевича (Петра I)1 в процессе становления и развития бюрократического сословия в Российской империи2.
Одним из важнейших результатов административных преобразований Петра I стало превращение бюрократии в сословие, положение и привилегии которого в обществе были закреплены законодательно.
Роль Табели о рангах 1722 г. как узаконения3 Российской империи трудно переоценить. Это хорошо просматривается в сравнении с нормативными источниками европейских зарубежный государств. В данном аспекте для нас имеют значение Табели о чинах европейских государств, отражающих положение дел в этой области4.
Например, об организации государственной службы Англии имеется два основных документа: «Статут,
или состояние Новое Англии под государство-ванием короля Вильгельма III» 1692 г. и «Известие чинов королевы Анны» 1707 г., а также «Регламент курфюрста Бранденбургского Фридриха» от 16 сентября 1699 г., «Королевство Прусское Учреждение о степенях» 1705 г. и «Устав о рангах Фридриха I» 1713 г.
Ряд законодательных актов, определявших иерархию служащих, был принят в Швеции: «Его королевского величества обновленный устав и регламент, касающийся ранга, который надлежит всего государства служителям во всяких случаях иметь» Карла XI (1696) и «Королевский шведский регламент о рангах» Карла XII (1705).
Дания представлена двумя нормативными источниками. Это «Указ о рангах» Христиана V от 11 февраля 1699 г. и «Новый указ о рангах Фридриха IV» от 11 февраля 1717 г.
Подобные нормативные акты имеются во Франции, Венеции, Турции и Польше. В этих источниках показана структура чиновной иерархии европейских государств, что позволяет выявить тенденцию перехода от традиционных феодальных принципов организации государ-
ственной службы к новым, рациональным ее устройствам.
Конец XVII в. — начало XVIII в. представляют собой качественно новый этап процесса перехода от родовитости к выслуге и законодательное закрепление приоритета принципа выслуги над знатностью происхождения. Национальные государства нового времени с преобладанием публично-правовой регламентации социальных отношений в период утверждения абсолютизма не могут мириться с сохранением частноправовых отношений, господствовавших
в той или иной фор-
«Табель о рангах» 1722г.
• Особая система прохождения 14 ступеней рангов (чинов) государственной службы
(от прапорщика в армии и коллежского регистратора на гражданской службе, XIV ранг - низший, до, соответственно, фельдмаршала и канцлера, I ранг - высший)
• Начиная с восьмого ранга, государственные служащие получали потомственное дворянство
Чины получали не «по родовитости», а по способностям и усердию «на государевой службе»:
ме при феодализме5. С этим связана борьба государства с различными традиционными привилегиями групп и частных лиц, источником которых они не являются. Повсеместная замена аристократического принципа (местничество как его русский аналог) бюрократическим означало радикальное изменение самих источников социальной мобильности, а, следовательно, качественной характеристики правящей элиты. Из привилегированной она превращается в профессио-нальную6.
В связи с этим в сравнительной перспективе Табель о рангах не выступает как некое исключение из правил, а является законодательным выражением процессов, происходивших в других абсолютных монархиях7. Вместе с тем Табель о рангах является наиболее завершенным и ярким памятником подобного типа, воплотившим предшествующий опыт административной службы западноевропейских государств и России.
По распоряжению Петра I ему наряду с рассмотренными ранее западноевропейскими документами была предоставлена сводная характеристика старых, традиционных чинов московской администрации, а именно: «Показание древних российских чинов гражданских и придворных с изъяснением каждого»8. В этом источнике отражена прежняя дворцовая иерархия и новый взгляд на нее. В записке все чины подразделяются на придворные и гражданские, что является признаком нового отношения к чинопроизводству.
№ 1/2021
Включение всех чинов, независимо от отраслей управленческой деятельности, в единую иерархию было началом перемен, которые завершились созданием Табели о рангах, окончательно утвержденной 24 января 1724 г.
Представляя собой узаконение о порядке государственной службы, Табель о рангах явилась законодательным закреплением реформаторской деятельности Петра I в области гражданской, военной и судебной администрации, обозначив переход от патриархальной традиции правления к рациональной.
Историческое значение Табели о рангах состояло в рационализации (унификации, систематизации и т.д.) административной службы: в ее основании вместо происхождения, знатности или «породы» был положен принцип служебной годности. В социальном плане это означало известную демократизацию правящего сословия, поскольку узаконено было приобретение дворянства выслугой и пожалованием государя императора.
И самое главное — была создана четкая иерархическая система: новые должности расписывались по 14 классам или рангам, каждый из них подразделялся на чины военные, гражданские (статские) и придворные.
Приобретение дворянства выслугой чина усилило социальную мобильность правящего сословия, поскольку открывало (хотя и ограниченно) вхождение в его среду способных выходцев из других сословий. Табель о рангах закрепила отделение военной службы от гражданской и придворной, вводя иерархию особого типа внутри каждой из них и в то же время приравнивая соответствующие однотипные чины различных отраслей управления друг к другу. Преимущество при этом (внутри определенного класса) отдавалось воинским чинам перед всеми прочими. Данный принцип нашел отражение в полном названии документа: «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины: и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж, воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был»9.
О целесообразности установленных Табелью о рангах принципов прохождения службы свидетельствует тот факт, что в целом она оставалась неизменной вплоть до первой четверти XX в. Из 14 классов, установленных Табелью о рангах, в гражданской службе сохранилось 12, а именно:
■ канцлер (в военной службе соответственно генерал-фельдмаршал, в морской — генерал-адмирал);
■ действительный тайный советник (генерал от кавалерии, генерал от инфантерии, генерал от артиллерии, адмирал);
■ тайный советник (генерал-лейтенант, вице-адмирал);
■ действительный статский советник (генерал-майор, контр-адмирал);
■ статский советник;
■ коллежский советник (полковник, капитан первого ранга);
■ надворный советник (подполковник, капитан второго ранга);
■ коллежский асессор (капитан и ротмистр);
■ титулярный советник (штабс-капитан и штабс-ротмистр, лейтенант);
■ коллежский секретарь (поручик, мичман);
■ губернский секретарь (подпоручик и корнет);
■ коллежский регистратор10.
Одним из «тормозов» в развитии Российской Федерации является отсутствие эффективной системы управления в центре и на местах. К сожалению, существующая система управления выдвигает в управленцы не самых способных и умных чиновников-профессионалов. Решение проблемы с кадрами, ответственности представителей бюрократии за выполнение положений Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. и иных нормативных правовых актов не соответствует требованиям времени, поэтому исследование становления и развития бюрократической «машины» в Российской Федерации представляется актуальным и необходимым. Осуществление историко-правовых исследований, несомненно, предполагает использование экстраполяции как одного из научных методов11.
Таким образом, при осуществлении административных реформ в Российской Федерации необходимо учитывать позитивный опыт аналогичных реформ в Российской империи, в особенности в правление государя императора Петра Алексеевича (Петра I).
Изложенное позволяет нам высказать несколько суждений.
Во-первых, основной смысл составления Табели о рангах в Российской империи состоял в рационализации чиновной иерархии, избавлении ее от традиционных пережитков — местничества, неразделенности функций и уровней компетенций.
№ 1/2021
Во-вторых, важным результатом Табели о рангах должно было стать укрепление абсолютизма, т.е. установление полной зависимости благосостояния, статуса и престижа чиновников от воли монарха — предоставляемых им чинов, должностей и связанных с ними привилегий.
В-третьих, следствием административной реформы Петра I стала консолидация бюрократии в особое сословие, все более отдаляющее общество от государства и монарха.
В-четвертых, бюрократическая система Российской Федерации нуждается в реформировании с учетом предшествующего опыта Российской империи, а также теории и практики эффективного управления в зарубежных государствах.
1 О периодизации истории Российской империи и об именовании ее правлений подроб. см.: Галузо В.Н. Юридические проблемы периодизации истории Российской империи // Вестник Моск. ун-та МВД России. 2009. № 3. С. 146—150.
2 Государство с таким названием существовало с 1721 г. по 1917 г. (подроб. об этом см.: Галузо В.Н. Систематизация законодательства в России (1649 — 1913): Учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007; Галузо В.Н. Систематизация законодательства в России (историко-правовое исследование): Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2009).
3 Мы разделяем суждение ученых о единообразном подходе при названии всех нормативных правовых актов Российской империи (см.
об этом: Галузо В.Н. О системе узаконений в Российской империи // Закон и право. 2009. № 9. С. 110—112).
4 Медушевский А.Н. Табель о рангах как предмет сравнительно-источниковедческого исследования / Исследование по источниковедению истории СССР дооктябрьского периода. М., 1991.
5 Bendix R. Kings or people: Powera. The Mandate to rule. Berkeley, 1978. XII.
6 Медушевский А.Н. Табель о рангах и социальная мобильность правящего класса России XIII в. // Вестник архивиста. 1993. № 4, 5.
7 Абсолютизм в России (XVII — XVIII вв.) М., 1964.
8 Евреинов ВА. Гражданское чинопроизводство в России. СПб., 1888.
9 Памятники русского права. М., 1961. Вып. 8.
10 Евреинов В.А. Указ. соч.
11 Подроб. об этом см.: Галузо В.Н. О допустимости использования метода экстраполяции при осуществлении историко-правовых исследований в Российской Федерации // Право и жизнь. 2015. № 8. С. 155—181.
№ 1/2021
