CC BY
36
БЮРОКРАТИЯ КАК КАРТЕЛЬНОЕ СОГЛАШЕНИЕ
М.Л. АЛЬПИДОВСКАЯ,
кандидат экономических наук, доцент Финансовая академия при Правительстве РФ
В последнее время неотъемлемой традицией всех учебников по экономике и менеджменту стало принимать за аксиому то, что все организации стремятся к максимизации своих прибылей или же — при более широком рассмотрении — приписывать им (организациям) некоторые отчетливо установленные цели, вследствие чего выдвигаются предположения, что деятельность организаций определяется стремлением достигнуть этих целей. Данную гипотезу достаточно удобно использовать при анализе организации как неком целенаправленном объединении. И бюрократия, соответственно, не является в данном случае исключением. Так как возникает предпочтение рассматривать решения и действия представителей бюрократического аппарата как результаты либо стратегического взаимодействия преследующих собственные интересы индивидов, реагирующих на различные стимулы, рассчитанные на то, чтобы повлиять на их поведение, либо как результат попыток всех сторон добиться компромисса между личными интересами.
В связи с этим появляется определенная возможность рассмотреть бюрократию как некую рыночную структуру, причем более всего приближающуюся по своему внутреннему содержанию к картелеподобной организации (сговору). Согласно теории общественного выбора рынок, на котором осуществляет свою деятельность бюрократия, аналогичен товарному. Ведь государство — это своеобразная арена конкуренции участников этого своеобразного рынка за влияние на принятие решений, за доступ к распределению ресурсов, за места в иерархической лестнице. И принятие политических решений — это запутанный процесс, гораздо более сложный, чем принятие решений в рамках рыночных институтов. Однако основное свойство рыночного выбора — простое соответствие между издержками и выгодой — может иметь место и в деятельности бюрократических институтов.
Известно, что «конкуренция между немногими»1 (так часто называют олигополистическое строение
1 Термин олигополия используется экономистами для обозначения конкуренции между сравнительно малым числом конкурентов. Олигополия — это синоним конкуренции между немногими.
рынка) не ограничивается миром большого бизнеса. Рынки олигополистичны, если несколько фирм поставляют на них основную долю отраслевой продукции. В условиях олигополии фирмы велики по сравнению с размером совокупного рынка, который они обслуживают, а в случае крупных корпораций они велики не только относительно, но и абсолютно. Со временем олигополистические рынки приходят либо к интенсивной конкуренции, либо к сознательному параллелизму — кооперативному стратегическому поведению. Если избирается кооперация и сознательный параллелизм, то организации будут стремиться избежать прямого конфликта с конкурентами, особенно в сфере цены и произведенной продукции. Ассоциации организаций, которые заключили явное или тайное соглашение о координации своей деятельности, называется картелем. Картель формируется с целью ограничения конкуренции и создания рыночных условий для получения членами картеля монопольной прибыли. Каждый член картеля ожидает получения выгоды от рыночных ограничений в виде получения прибыли выше той, которую бы он получил в отсутствие картеля.
Картелизация возникает вследствие желания исключить неопределенность и повысить свою прибыль путем стабилизации соответствующих рыночных долей, стабилизации цен, уменьшения конкуренции, использования имеющихся дополнительных мощностей или разделения сфер влияния и исключения ненужных затрат.
Подобно члену картеля любой представитель чиновничьего круга заинтересован в повышении своих доходов, нередко даже не связанных с продажей результатов своей деятельности, в уменьшении конкуренции со стороны сходных с ним по роду деятельности организаций и разделении с ними сфер влияния. И так как бюрократия в силу своего положения обслуживает, прежде всего, интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти, при этом не только реализует принятые законы, но и активно участвует в их подготовке, она нередко напрямую связана с группами, отстаивающими особые интересы в парламенте. Тем самым
чиновники используют имеющиеся дополнительные мощности и исключают бесполезные затраты.
Картелизация оказывается наиболее эффективной в тех случаях, когда рынку присущ ряд специфических структурных условий. Некоторые из них, важные и наиболее характерные для бюрократической организации, перечислены далее.
Число продавцов. Ограниченное число участников картеля упрощает достижение формального или неформального соглашения. Не вызывает сомнения, что число разнообразных бюрократических ведомств имеет тенденцию увеличиваться. И для реализации большинства целей многие бюрократы стремятся увеличить не только размер своей организации, но и число всевозможных инстанций. Ведь благосостояние чиновников во многом обусловлено не только масштабом контролируемых ресурсов, но также и численностью подчиненных. В итоге это приводит к увеличению общественного сектора, но вместе с тем и к монопольному положению бюрократии. Причем каждое отдельное ведомство является монополистом в области «разрешительной» системы организации какой-либо деятельности. Соответственно число укрупненных членов так называемого картеля «Бюрократия» достаточно ограничено, они имеют информационные преимущества и перед законодателями, и перед избирателями, а также работают в отсутствие конкуренции.
В частности, столь сложная и запутанная система регистрации предприятий в России вызвала серьезную критику со стороны предпринимателей, ученых-экономистов, парламентариев и даже международных финансовых организаций, таких как МБРР и МВФ. Для того чтобы официально получить все разрешительные документы, позволяющие начать бизнес в нашей стране, необходимо было пройти следующие процедуры: подготовка учредительных документов, их заверение у нотариуса, проведение учредительного собрания, на котором принимается решение о создании, утверждается устав, подписывается учредительный договор и т. д., и т. п. Далее начинались прочие многие десятки процедур, в основном больше всего связанные с раздачей взяток разного масштаба многоликой бюрократии. В итоге в 2004 г. бюрократия выдвинула так называемую концепцию «одного окна» — регистрация предприятий должна проводиться в одном месте. К сожалению, приходится констатировать, что эта концепция также не создала благоприятных условий для регистрации предприятий. Службы «одного окна» работают с перебоями, сроки регистрации предприятий не выдержива-
ются2. При этом система регистрации предприятий не стала уведомительной — она по-прежнему требует разрешения чиновников. Главный недостаток имеющейся системы — наличие избыточных требований к предприятиям, что порождает длительные сроки регистрации и завышенную стоимость посреднических услуг. В то же время действующий порядок не обеспечивает нормального учета предприятий. Тем более что учетная информация необходима не только государственным органам, но и другим участникам рынка. Наиважнейшей причиной, объясняющей такую неорганизованность, является «неотработанная» система взаимоотношений между подразделениями, которая, с точки зрения бюрократии, объясняется всего лишь наличием определенного числа функций у многочисленного аппарата чиновничества, приводящая, в конце концов, к упрощению договоренностей между различными ведомствами.
Идентичность продукции и издержек. Идентичные продукты и издержки в значительной степени способствуют олигополистической координации и вносят положительный вклад в достижение соглашения о картеле. Это способствует выравниванию прибыли и упрощает выработку свода правил, делая ненужными исключения из правил. При отсутствии так называемого сговора разница в ценах устанавливается в процессе независимого поведения и силами конкуренции, но в условиях картеля она должна быть оговорена в соглашении. Чем сложнее продукция, тем выше трудности достижения соглашения о картеле. Бюрократия в силу своей экономической сущности имеет ограничения, связанные не только с законом, но и с бюджетом, предоставляемым ей законодателем (спонсором) в обмен на приобретение определенного количества услуг, совершенно идентичных и недифференцированных между собой и называемых бюрократическими благами. Основной их формой являются единые зафиксированные нормы, правила и процедуры, служащие базой стандартизации действий, их последовательности и этапов. Они, так или иначе, связаны с производством и потреблением общественных благ3. Бюджет бюрократии складывается не только из государственного финансирования
2 В Германии процедура государственной регистрации создания предприятия длится всего 2 ч. В России — от 2 до 4 мес. Не это ли является причиной того, что иностранный капитал обходит нас стороной? Особенно, если уже ранее какие-либо контакты с российской стороной имелись.
3 В частности, общественный правопорядок сначала увязы-
вается с требованием обязательной регистрации граждан по месту проживания, формальность которого затем обременяется утомительными процедурами, причем ресурсы в бюджете на их нормальную реализацию не предусматриваются.
производства общественных благ, но и своеобразной выручки от реализации бюрократических благ. Это проявляется, например, в форме продаж дополнительных услуг, «безвозмездных пожертвований» в фонды помощи тех или иных государственных структур, взяток и т. д. Причем государственное финансирование выступает как жесткое ограничение, а вторая составная часть бюджета бюрократии — как переменная, во многом определяемая поведением самих чиновников. Бюрократы же стремятся превратить весь выделяемый им бюджет в свои издержки.
Если рыночная экономика связана со значительными трансакционными и информационными издержками, то наличие бюрократической системы управления приводит к их исчезновению, точнее, к их минимизации. Однако возникают другие издержки — это трансформационные издержки, то есть издержки контроля, возрастающие по мере усиления бюрократизации. Тем не менее до определенного предела роста границ бюрократической организации они меньше, чем издержки самого рынка. Эгоистическая природа «власти» приводит обладателя этой власти, бюрократа, к тому, что его озабоченность увеличением общественного блага лишь в том случае имеет реальное воплощение, если ему это действительно выгодно. Появляющиеся при этом издержки недостаточной информированности и рациональности «субъекта власти», как и любого экономического агента, приводят к негативным последствиям от бюрократического воздействия на социально-экономическое развитие системы.
Все вышеперечисленные издержки бюрократии сходны между собой, так как полностью коррелируются в соответствии с бюджетом, выделенным ей законодательным органом. Вспомним, что современная теория бюрократии, в отличие от идеального веберовского понимания, наделяет ее собственными интересами. В круг этих интересов входят собственная заработная плата, число подчиненных и их заработная плата4, общественная репутация, сопутствующие должности номенклатурные блага, власть, статус и т. д. Интересы напрямую зависят от объема бюджетных ассигнований, и, соответственно, бюрократия стремится увеличивать бюджетные расходы на содержание чиновников, стремится к увеличению числа ведомств, а также очень заинтересована в идентичности тех затрат,
4 Росту бюрократического аппарата способствует коррупция. Механизм коррупции, как правило, устроен так, что мелкие чиновники берут взятки и делятся ими с вышестоящим начальством. Поэтому руководители министерств и ведомств оказываются материально заинтересованными в увеличении числа подчиненных.
которые несут всевозможные бюрократические организации и ведомства.
Спрос на предоставляемые услуги неэластичен.
Данная рыночная ситуация позволяет картелепо-добной структуре повышать цены на продукт без существенного снижения объема продаж. Бюрократические блага обладают так называемым свойством неуклоняемости от потребления. Граждане не имеют возможности отказаться от потребления бюрократических благ, и весь вопрос состоит лишь в том, какова цена, уплачиваемая ими в виде потерь времени или потребительского бюджета за принудительное потребление результатов бюрократического производства. Бюрократия обладает рядом существенных преимуществ даже перед законодательными органами, которые в первую очередь связаны с информационной осведомленностью. Бюрократы оказываются вправе выдвигать перед своим спонсором весьма ограниченный набор альтернатив, который в итоге заключается в единственной довольно дорогой и недостаточно эффективной программе. При этом число самих услуг со стороны чиновничьего аппарата не склонно к сокращению. Дороговизна предлагаемых программ связана также с осторожностью, которая неизбежна при расходовании государственных средств, несклонностью бюрократов к риску, с канцелярским формализмом (обязательное прохождение через общепринятые каналы, тривиальное получение всевозможных виз и согласований). Результат довольно очевидный — усиливаются негативные стороны управления: становится ниже качество принимаемых решений, их претворение в жизнь замедляется. Устаревшие программы не отменяются, издаются все новые и новые циркуляры, увеличивается документооборот. Все это требует огромных средств для решения простых вопросов. Рядовая «нерасторопность» чиновников привела к тому, что в России в феврале 2006 г. на 24 % упало производство ликероводочных изделий. С начала 2006 г. правительство ввело новые акцизные марки, но из-за несогласованной работы Министерства финансов РФ и Федеральной налоговой службы заводы получили марки нового образца лишь в середине февраля. До этого времени они вынуждены были приостановить производство5. В сложившейся ситуации бюрократия обретает возможность получения специфичного вида дохода — взятки, которые составляют около 20 % ВВП страны с уче-
5ШариповаА., Петрачкова А. Произвоадство отдыхает //Ведомости. 21 марта 2006 г.
том особой формы взяток6 — различных поборов с юридических и физических лиц, таких как оплата пожарной инспекции или плата за различные справки. Причем потребители данной «продукции» бюрократического аппарата не имеют возможности приобрести эти злополучные разрешительные документы в других инстанциях и учреждениях. Вследствие этого и становятся предоставляемые бюрократические блага не эластичными по цене, что дает возможность бюрократии вступать в сговор, то есть картелизоваться.
Барьеры входа на рынок7. Отсутствие барьеров входа на рынок снижает мотивацию организации картеля. Для того чтобы избежать конкуренции, картель препятствует входу на рынок новых его акторов. Можно привести, по меньшей мере, три причины существования значительной роли «затрудненного входа» на службу в бюрократическую организацию. Именно они являются особенными критериями, отличающими бюрократический способ управления от всех остальных8. Во-первых, тщательный отбор обеспечивает селекцию наиболее квалифицированных и производительных работников. Поскольку издержки увольнения в этой сфере высоки, то исправление ошибок, совершенных при найме, очень затруднено. Во-вторых, наличие объективных процедур отбора обеспечивает нанятому чиновнику определенную автономию от руководителей, создает
6 По данным МВД России, за январь — март 2006 г. зарегистрировано 3 159 случаев взяточничества, что на 8 % больше, чем за тот же период 2005 г. (Никольский А. Повальное мздоимство // Ведомости. 21 апреля 2006 г.).
7 Особенностью российского государственного регулирования социально-экономической системой является его «барьерный» характер. Причем преобладают исключительно барьеры рентного типа, то есть направленные на получение административной (бюрократической) ренты. Широкому распространению в российской институциональной среде этого типа барьеров способствовали причины институционального характера, к которым можно отнести следующие:
• высокая зависимость принятия решений от интересов отдельных групп;
• приоритет неформальных «правил игры» в обществе над формальными;
• криминализация общества и экономики;
• институционализация коррупции.
8 Требования к кандидатам на должности высокопоставлен-
ных служащих достаточно высоки. В Великобритании, напри-
мер, экзамены и собеседования для замещения такого вида должностей проводятся обычно по программам университетов
Оксфорда и Кембриджа. Во Франции для участия в конкурсе на замещение некоторых должностей необходимо иметь престижное образование, окончить Национальную административную школу. Для поступления на службу в МИД Японии соискатели сдают экзамены по японской конституции, международному праву, экономической теории, истории дипломатии, иностранному языку, административному или частному праву.
почву для лучшего взаимного контроля. В-третьих, наличие конкуренции, то есть конкурсного отбора, при входе помогает реализовать такое немаловажное условие, как увеличение возможности нахождения наилучших кандидатов.
К числу инструментов эффективного отбора относятся квалификационные экзамены и тесты, которые могут применяться как сами по себе, так и в рамках конкурсного замещения должностей. Но, как правило, найм претендентов не базируется на процедурах, обеспечивающих отбор кандидатов на основе их компетентности. Этот подбор осуществляется на основе личных связей и рекомендаций, экзамены и тесты используются крайне редко. В такой же степени редко организуются специальные конкурсы. Кроме того, следует учесть, что если найм был организован на основе личных связей и рекомендаций, обеспечивающих определенный необходимый минимум лояльности, то, возможно, что наличие такого барьера при входе на государственную или, допустим, муниципальную службу позволяет руководству в меньшей степени контролировать лояльность сотрудников в процессе отбора, происходящего внутри организации. В итоге подобные механизмы организации деятельности бюрократии упрощают достижение формального или неформального соглашения между чиновниками.
Государство не проводит активной политики против сговора (законность картеля). В нормативно-правовой среде, в которой картели являются незаконными как таковые, участники картеля вынуждены вести секретные переговоры и быть нелегальными. В таких условиях увеличивается риск присоединения к картелю. С другой стороны, если картели являются легитимными, этот риск снижается до нуля. Среди первостепенных компонентов окружающей среды бюрократии выделяют законодательную власть («легислатуру»9), которая формирует основные параметры нормативного порядка, определяющего деятельность государственных учреждений, и осуществляет контроль над основными направлениями их деятельности10. В настоящее время практически во всех странах существует целая система нормативных актов, обеспечивающих поддержку и защиту социального статуса бюрократии в обществе, определяющего права и обязанности чиновников, сферу их ответс-
9 Легислатура (лат. legis — закон + latus — внесенный, установленный) — 1) срок полномочий, а также период деятельности избранного представительного органа; 2) название законодательных органов в некоторых зарубежных странах.
10 Etzioni-HalevyE. Bureaucracy and Democracy. London., 1983. — P. 43.
твенности, порядок прохождения государственной службы, принципы отношений с другими социальными структурами, в том числе и с органами публичной власти.
Высокая правовая защищенность наряду с другими преимуществами экономического характера делает работу в системе государственных бюрократических организаций весьма привлекательной. В 1995 г. начавшаяся в России реформа государственной службы способствовала подготовке и принятию Закона «Об основах гражданской службы Российской Федерации», созданию специализированных учебных заведений, готовящих государственных чиновников, введению на юридических факультетах вузов курса по административному праву. К тому же не следует забывать того факта, что с развитием государственности развивается и бюрократия, выступающая первостепенным структурным элементом государственного аппарата. Бюрократия является неотъемлемым атрибутом государства, функционирование и развитие которого немыслимо без особой корпорации социально-экономической системы общества, «которая только тем и занята, чтобы управлять...»11.
Рассматриваемые в данной статье специфические структурные элементы, способствующие возникновению картеля (сговора), имеют важное значение в связи с возможностью представить институт бюрократии как картель.
При вступлении бюрократии либо открыто, либо безгласно в сговор рынок предоставляемых ими услуг делится согласованно или сообразно
предпочтению потребителей их продукции. И каждая бюрократическая единица получает прибыль в виде своего рентного дохода12, соответствующую ее продажам. Кооперативная модель поведения бюрократии довольно проста. Она опирается на модель частной монополии. Если все члены своеобразного бюрократического картеля будут действовать как одна фирма-монополист, возможна максимизация дохода бюрократии, причем каждой ее организационной единицы.
Таким образом, на основе проведенного анализа организации государственной бюрократической системы, без сомнения, можно констатировать реальность существования определенной модели кооперативного поведения бюрократии, обладающей значительной властью в современной социально-экономической системе.
ЛИТЕРАТУРА
1. Альпидовская М. Л. Бюрократия как социально-экономический институт: монография / М. Л. Альпидовская — М.: ИТ «Красная звезда», 2006.
2. Ленин В. И. О государстве / Полн. собр. соч., т. 39. Изд. 5-е. - М., 1963.
3. Потемкин А. Бюрократическая экономика. — М.: ПоРог, 2006.
4. Хитер Кен. Экономика отраслей и фирм: пер. с англ. / Учеб. пособие. — М.: Финансы и статистика, 2004.
5. Etzioni-Halevy E. Bureaucracy and Democracy. — London., 1983.
11 Ленин В. И. О государстве / Полн. собр. соч., т. 39. Изд. 5-е. М., 1963. — С. 69.
12 Под рентным доходом в экономической теории понимается превышение оплат услуг фактора над его конкурентным уровнем, то есть тем уровнем оплаты, который складывался бы в условиях совершенной конкуренции. В данной модели речь идет о бюрократической ренте, определяемой как незаконно полученный доход государственным чиновником, который использует свое должностное положение для получения данного дохода. Используя свое привилегированное положение в решении тех или иных вопросов, бюрократ получает доход, который можно дефинировать как захват искусственно созданного трансферта.
РЕгиомьнАя экономика: теория и практика
125
