CC BY
60
88
2012. Вып. 1
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
УДК 34 Т.П. Евсеенко
БЮРОКРАТИЯ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ АВТОНОМИЯ
Рассматривается автономия как средство разрешения межэтнических противоречий в многонациональном государстве. Выявлена взаимосвязь местного самоуправления и государственной автономии, однако подчёркивается, что и первое, и второе не обязательно содействуют развитию самодеятельности населения. Сделан вывод, что государственная автономия является не средством разрешения межэтнических противоречий, а формой удовлетворения потребностей этнической элиты, желающей повысить свой статус в многонациональном государстве.
Ключевые слова: межэтнические противоречия, многонациональное государство, автономия, местное самоуправление, самодеятельность населения, этническая элита.
В современном мире ряд стран столкнулся с проблемой обострения межэтнических отношений. Многие стремятся разрешить эту проблему через предоставление группам населения, недовольным своим положением, автономии, обычно выступающей в двух основных формах:
- автономии областной (региональной), которая чаще всего применяется для управления отдалёнными от основной территории государства владениями (например, Фарерские острова в Дании);
- автономии национально-территориальной, отличающейся от обычной региональной особыми правами в культурной и языковой сферах1.
Высшей формой этой, последней, сегодня признается автономия государственная, которая выражается в получении от центральных властей ряда атрибутов собственной государственности. Сюда входят: право иметь собственную конституцию и созданную в соответствии с ней независимую от центра структуру органов власти; право на собственную законодательную компетенцию, собственное гражданство, государственный язык и официальную символику.
Такое автономное образование в унитарном государстве лишь незначительно отличается от субъекта федерации, во-первых, тем, что источником всех этих правомочий здесь являются сами же органы центральной государственной власти (что в повседневной жизни не имеет большого значения), и, во-вторых, тем, что региональные органы власти здесь не имеют совместной компетенции с центральными органами, как это порой встречается в федерациях.
Между тем «автономизация» государств далеко не всегда расценивалось как положительное явление. Так, в классическом государствоведении рубежа XIX - XX столетий областная (территориальная) автономия рассматривалась как зло, которое государство вынуждено терпеть, но которое, в конечном счете, желательно ликвидировать. Немецкий государствовед Георг Еллинек так характеризовал её: «Государство, в котором области являются интегральными составными частями, лишено необходимого политического единства. ... Существование областей обусловливается невозможностью слить в одно нераздельное единство народные массы, разобщенные национальными, историческими, социальными различиями»2. Такая оценка ученого вызывалась двумя обстоятельствами: во-первых, выводами из исторического опыта своей страны, негативные последствия раздробленности которой вынуждали воспринимать любую политическую централизацию как благо 3; во-вторых, стремлением противопоставить региональному и национальному сепаратизму идею местного самоуправления, которое, как казалось, могло бы примирить централистский, бюрократический режим с охраной интересов широких слоёв населения. Отсюда его утверждение о децентрализации в форме самоуправления как о единственно возможной нормальной форме децентрализации управления вообще4.
1 Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Междунар. отношения, 2001. С. 157.
2 Еллинек Г. Общее учение о государстве / пер. с нем. В.М. Гессена, Л.В. Шаланда. СПб.: Издание Товарищества «Общественная польза», 1903. С. 441.
3 О нежелании депутатов учредительного рейхстага Германской империи 1871-1918 гг. хотя бы формально ограничить возможность расширения полномочий центральной власти, чтобы оградить интересы отдельных земель, и причинах такой их позиции см.: Градовский А. Германская конституция. Ч. 21. Обзор действующей конституции. СПб.: Тип. В.С. Балашева, 1876. С. 30-39.
4 Еллинек Г. Указ. соч. С. 441.
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Бюрократия и государственная автономия
89
2012. Вып. 1
Современная наука отказалась от жесткого противопоставления местного самоуправления и автономии, дав более широкую трактовку последней. В Большом юридическом словаре утверждается: «Автономия ... в широком смысле - определённая степень самостоятельности каких-либо органов, организаций, территориальных и иных общностей в вопросах их жизнедеятельности»5. Очевидно, что такое толкование позволяет отнести к указанному понятию любые виды местной самодеятельности, от финансово-экономической до национально-территориальной. Но чаще, говоря об автономии, всё же имеют в виду именно территориальную (региональную) или государственную автономию.
Территориальная (региональная) автономия представляет собой как бы логическое развитие местного самоуправления. Появление её можно объяснить просто. С момента зарождения в XVII столетии идеологии либерализма её адепты оценивали государство как необходимое зло. Эти представления коренились в реальном положении капиталистических элементов в позднефеодальном государстве. В интересах дворянства абсолютная монархия стремилась подчинить себе все местные корпорации, а буржуазию рассматривала исключительно в качестве источника денежных поступлений. Злоупотребления чиновничества и правовая незащищённость в рамках сословного строя убеждали буржуазию во враждебности государственной машины её интересам.
Позднее ситуация изменилась и буржуазия вошла в разряд правящих классов, но недоверие по отношению к государству у неё осталось. Определённая самостоятельность бюрократического аппарата, его корпоративная сплочённость затрудняли классовый контроль над этой общественной силой. К тому же центральная власть, даже в лице избираемого парламента, не всегда могла учесть интересы отдельных фракций правящего класса, особенно специфические частные или групповые интересы. Между тем именно частный интерес господствует в капиталистическом обществе. Понадобились новые организационные структуры для его обеспечения. Одной из них стало местное самоуправление.
Г. Еллинек так объяснял причины создания самоуправления на местах: «Невозможность в достаточной мере ознакомиться из центра с реальными жизненными отношениями отдельных частей государства; непригодность чуждой потребностям народа и социально оторванной от него бюрократии к плодотворному управлению. Стремление поднять самодеятельность граждан и таким образом пробудить и усилить в них интерес к государству. Усиление чувства ответственности у управляемых, если им предоставляется участие в делах управления. Необходимость для законодательства и управления считаться с местными и профессиональными интересами. Гарантирование законности управления в противовес произволу центральных установлений, перенесение на заинтересованных лиц расходов местного управления»6.
Таким образом, на органы местного самоуправления возлагаются разнообразные обязанности, для выполнения которых нужны грамотные и компетентные специалисты, которых следует хорошо оплачивать. Для этого необходимы значительные финансовые средства. Чтобы контролировать правильное расходование этих средств, а в ряде случаев и саму работу специалистов, требуются профессиональные контролёры. Но таковыми никак не могли быть органы общественной самодеятельности. Круг, таким образом, замкнулся. Местная самодеятельность пришла в противоречие с необходимым профессионализмом управления.
Но это ещё не всё. Очевидно, что для Г. Еллинека местное самоуправление неотделимо от самодеятельности самого населения, то есть от прямого участия его в разрешении местных дел. Но на деле соединение общественной самодеятельности с местным самоуправлением возможно только в рамках местных сообществ, не превышающих по численности несколько тысяч человек, то есть таких, в которых возможны непосредственные контакты и общность вполне конкретных индивидуальных интересов. Уже когда речь заходит о региональной автономии, то ни о чем подобном не может быть и речи. Большая приближенность к простому обывателю, к примеру, областных властей по сравнению с общегосударственными носит абстрактный, чисто умозрительный характер. Как заметил однажды Сирил Паркинсон, «для прикладного математика или профессора-экономиста (живущих впроголодь) миллион фунтов так реален, как тысяча, ибо у них никогда не было ни того,
5 Большой юридический словарь. М., 1997. С. 4.
6 Еллинек Г. Указ. соч. С. 419.
90
Т.П. Евсеенко
2012. Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
ни другого»7. Более того, образование новых автономных образований всегда ведёт к разрастанию бюрократической государственной машины, росту числа «кресел», а также всевозможных согласительных процедур между эшелонами власти.
Государственная (политическая) автономия предоставила, как многим представлялось, выход из создавшегося положения. Создание системы самостоятельно формируемых органов законодательной и исполнительной власти, установление центральными властями круга вопросов, по которым допускается местное законодательство, позволило повысить оперативность решения местных дел. А самостоятельность при распоряжении средствами местного бюджета облегчила местным властям реальное влияние на решение этих дел в удобной для себя форме. Местное самоуправление как бы поднялось на новый уровень.
Но на этом уровне нет и уже не может быть реального участия общественной самодеятельности в отправлении властных функций. А следовательно, все задачи, которые классик государство-ведения ставил перед местным самоуправлением, решаться здесь уже не могут. В автономных образованиях как бы в миниатюре воспроизводится обычная чиновно-бюрократическая машина, отличающаяся от таковой на высшем государственном уровне только, может быть, национальным составом чиновников. Поэтому представляется, что государственная (политическая) автономия не может считаться действительным средством разрешения межэтнических противоречий. Скорее её можно отнести к форме удовлетворения потребностей этнической элиты, желающей изменения своего статуса в существующем государстве.
Поступила в редакцию 11.11.11
T.P. Evseenko
Bureaucracy and state autonomy
The article considers the autonomy problem as a means of resolving interethnic conflicts in the multinational state. The interrelation between the local government and the state autonomy is revealed, though it is underlined that neither the first, nor the second necessarily contribute to the development of self-determination of the population. The conclusion is drawn that the state autonomy is not a means of resolving interethnic conflicts but a form for the satisfaction of the needs of the ethnic elite aiming to raise its status in the multinational state.
Keywords: interethnic conflicts, autonomy, local government, self-determination of the population, ethnic elite.
Евсеенко Тимур Петрович, Evseenko T.P., doctor of law, professor
доктор юридических наук, профессор Udmurt State University
ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4)
7 Осипов А. Отечественный федерал-романтизм и строительство правового государства // Федерализм. 1996. №3. С. 125
