CC BY
51
Принятые в конце апреля поправки в Бюджетный кодекс обязывают Федеральный центр перейти на трехлетний бюджет, а субъектам Федерации и муниципальным образованиям предоставлено право выбора. Однако для муниципалитетов призыв к трехлетнему планированию звучит насмешкой, ведь местные бюджеты пусты.
Ольга ЗАИКИНА
Бюджетный иммунодефицит
Пока имущество не зарегистрировано, оно не является налогооблагаемой базой
Поделим по-братски
Субъектам Федерации, даже если откажутся от трехлетнего бюджета, все равно вменяется в обязанность принимать трехлетний финансовый план. Основой любого бюджета являются в первую очередь налоговые доходы. Правительство в ходе налоговой реформы с 2000 года несколько раз меняло схему распределения
налоговых поступлений между Центром и регионами, неумолимо снижая долю субъектов Федерации и муниципалитетов.
Местных налогов осталось всего два: на землю и на имущество физических лиц, и собираемость их невелика. Как отметил Владимир Мокрый, председатель комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, в 2006 го-
ду местные налоги составили лишь 10% общей суммы налоговых доходов местных бюджетов. Это в среднем, а в отдельных муниципальных образованиях еще меньше. Так, по словам Аллы Азаровой, замглавы администрации Брянского района Брянской области, доля местных налогов в бюджете района едва достигает 5%.
Около половины доходной части муниципальных бюджетов формируется за счет так называемого расщепления федеральных налогов в соответствии с нормативами, закрепленными в Бюджетном кодексе. Например, в бюджет городского округа поступает 30% налога на доходы физических лиц (НДФЛ), 90% единого налога на вмененный доход, 60% единого сельскохозяйственного налога. По мнению самих муниципалов, эти нормативы следует пересмотреть. Алла Азарова утверждает: сегодня даже при условии, что все доходы, предусмотренные в бюджете, будут собираться в размере 100%, это обеспечит лишь 20% необходимых потребностей. На местный уровень должно поступать не менее 70% налога на имущество физических лиц, до 50% налога на имущество юридических лиц и до 20% налога на прибыль организаций. Кстати, до 2005 года в местные бюджеты перечислялось 2% налога на прибыль.
По мнению Виктора Воронова, первого замглавы администрации Новосибирска, отняв у муниципалитетов даже эти крохи, федеральная власть уничтожила их заинтересованность в повышении инвестиционной привлекательности своих территорий. И вообще в развитии экономики муниципального образования, добавляет Сергей Рябухин, аудитор Счетной палаты. Что неудивительно в созданных Федеральным центром условиях, когда доходы местных бюджетов ни в какой степени не зависят от деятельности расположенных на этой территории предприятий.
Однако Минфин, утверждает замминистра Антон Силуанов, не намерен в ближайшем будущем ломать действующую структуру межбюджетного распределения налогов. Хотя частично это сделать все же придется, поскольку в 2009 году должен появиться новый налог на недвижимость, который включит в себя налоги на имущество физических и юридических лиц. Правда, Антон Силуанов признает, что, поскольку налог на недвижимость — пока, во всяком случае — определен как местный, естественным образом возникнет проблема выпадения доходов (около 200 млрд. руб. ежегодно) бюджетов субъектов Федерации, куда сегодня поступает налог на имущество юридических лиц. Представитель Минфина дал понять, что зачисляться этот налог будет таким образом, чтобы субъекты Федерации не потеряли в результате его введения. Так что муниципалитетам не стоит особо надеяться на увеличение доходов за счет нового налога. Единственно, пообещала Надежда Максимова, зам-
Часто причина пожаров — отсутствие денег в местном бюджете на содержание пожарной
охраны
пред Комитета Госдумы по бюджету и налогам, в ближайшее время будет составлен реестр расходных полномочий всех уровней власти для того, чтобы потом привязать к ним объем необходимых средств, то есть сбалансировать расходную и доходную части бюджетов. А пока, отмечает Владимир Мокрый, в подавляющем большинстве местные бюджеты формируются за счет финансовой помощи Федерального центра и регионов.
В глубокой дотации
По данным Счетной палаты, в прошлом году безвозвратные перечисления местным бюджетам составили в среднем 58% их доходной части (более 883 млрд. руб.). В муниципалитетах некоторых республик, по словам Сергея Рябухина, этот показатель значительно выше: в Дагестане 90%, Ингушетии 85%, Якутии 75%. Однако представители органов местного самоуправления считают, что многие местные бюджеты сделаны дотационными искусственно. «У нас ранее было 80% собственных доходов, — говорит Алла Азарова, — и 20% финансовой помощи. В результате всех изменений бюджетного и налогового законодательства бюджет района превратился из самодостаточного в глубоко дотационный».
Немало этому способствовала и реформа местного самоуправления, начавшаяся после принятия закона № 131 «Об общих принципах организации местного
самоуправления» (от 6 октября 2003 года), в ходе которой серьезно выросло число вопросов местного значения. Сегодня власти поселения решают 34 вопроса, муниципальных районов 31, городских округов 38. Среди них: сбор и вывоз бытовых отходов и мусора, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, благоустройство и озеленение территории, обеспечение жителей услугами связи, общественного питания, торговли, первичные меры пожарной безопасности. Субъекты Федерации передали многим муниципалитетам полномочия по решению таких дорогостоящих вопросов, как утверждение генпланов поселений, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий и т.д. По данным Минфина, в прошлом году расходные обязательства муниципальных образований выросли на 254 млрд. руб. (21%) по сравнению с 2005 годом.
Намерения при этом, как всегда, декларировались предельно благие и демократичные: приблизить власть к людям. Но, как отметил Александр Митин, глава сельского поселения «Черноречен-ский сельский совет» Оренбургской области, полномочия передали, а о финансовом обеспечении этих расходных полномочий позабыли: «Например, у нас в области на запись актов гражданского состояния поселениям выделяется 5 тыс. руб. в год». По словам Александра За-харченко, главы Петровского муниципального района Ставропольского края, сегодня ни одно из закрепленных за районом полномочий не обеспечено
36
актуальная тема
финансами в полном объеме: «Обеспечение содержания и строительства автодорог общего пользования составляет 22%,
Большинство объектов государство передало в собственность муниципалитетам в ужасающем состоянии
владения муниципальным имуществом — 6%». Напомним, что имущество это, переданное в 2005-2006 годах в муниципальную собственность, не что иное, как школы, детские сады, больницы, библиотеки и прочие объекты, от состояния и работы которых напрямую зависит качество жизни населения.
Но особенно опасно недофинансирование таких полномочий, как гражданская оборона, противопожарная безопасность, неисполнение которых из-за отсутствия средств приводит к человеческим жертвам. По мнению Александра Домбровского, первого замглавы Краснодара, для создания в городе нормально работающей пожарной охраны необходимо около 300 млн. руб.: «Наделяя нас дополнительными полномочиями, никто нам таких средств не передал». Алла Азарова делает неутешительный вывод: «Из-за того, что муниципальные бюджеты сформированы по остаточному принципу, органы местного самоуправления не имеют реальной возможности реализовывать те дорогостоящие и дос-
О способностях руководителей регионов к долгосрочному планированию можно судить по их ответам на вопрос журнала «Прямые инВЕСТИции»:
Л
*
Готовы ли вы перейти на трехлетнее бюджетирование?
Александр Хлопонин,
губернатор Красноярского края:
«Основа нашей бюджетной политики — безусловное исполнение взятых на себя обязательств. При этом мы должны научиться планировать социально-экономическое развитие края на 10-15 лет. Чтобы ответственно сформировать такую программу, нам нужны долгосрочные трехлетние планы развития наших городов и районов».
Александр Тишанин,
губернатор Иркутской области: «Иркутская область намерена перейти
на трехлетнее бюджетное планирование в 2009 году, после создания единой законодательной базы нового объединенного субъекта — Иркутской области (население Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в апреле 2006 года проголосовало за объединение). Что касается муниципалитетов, считаю, что им также целесообразно стремиться к формированию бюджетов на трехлетний период».
Аслан
Тхакушинов,
президент Рес-
3 публики Адыгея: «Говорить о том, что мы сегодня готовы перейти на трехлетнее бюджетирование, пока еще рано, но начиная с 2008
I
года в республике будет реа-лизовываться процесс бюджетного планирования по модели «Перспективный финансовый план + бюджет». Одновременно с проектом бюджета на очередной год будет идти трехлетний план прогнозируемых доходов и основных статей расходов бюджета».
Виктор Ишаев,
губернатор Хабаровского края:
«Принципиальной разницы здесь нет. России нужен скорее не многолетний, а консолидированный бюджет, способный стимулировать региональное развитие. Есть бюджетное задание у Хабаровского края, выполнили его, а все, что ос-
талось, — уходит в регион. Кто не выполнил задание, у того ничего не остается».
1
Георгий Боос,
губернатор Калининградской области:
«С 2007 года мы перейдем на пятилетнее планирование бюджета области с утверждением перспективного финансового плана соответствующим региональным законом. Я думаю, что мы будем четко представлять свои перспективные затраты в целом, повысим ответственность за качество планирования и достижение заявленных целей. Распределение доходных источников будет стабильным на долгосрочную перспективу.
таточно обширные полномочия, которые доверило им государство».
Конечно, нельзя сказать, что Федеральный центр совсем этого не понимает. Объем финансовой помощи из бюджета страны постоянно растет. «Минфин увеличил фонд финансовой поддержки регионов 2007 года, — отмечает Надежда Максимова, — не на инфляционную составляющую 7%, как прописано в Бюджетном кодексе, а на 26,2%, чтобы достигнутый уровень поддержки регионов не был снижен». Уже распределены межбюджетные трансферты и на 2008-2010 годы.
По словам Надежды Максимовой, для многих территорий они будут увеличены, во всяком случае, ни один регион не получит трансферт меньше, чем в 2007 году. Это означает, что Федеральный центр зафиксировал на среднесрочную перспективу намерение сохранить дотационную политику в отношении как субъектов Федерации, так и муниципалитетов.
Только большого смысла в перекачивании денег снизу вверх, а потом обратно — не видно.
Дом без фундамента
В то же время в прошлогоднем послании президента сказано, что межбюджетный трансферт должен быть перестроен таким образом, чтобы не создавать иждивенческие настроения на местах и поощрять территории, работающие над увеличением своей доходной базы. В новой редакции Бюджетного кодекса требование президента реализовано следующим образом. «Есть три уровня, — поясняет Надежда Максимова. — Если трансферт из вышестоящего бюджета в общем объеме доходов местного бюджета превышает 10%, вводится ограничение: фонд оплаты труда должностных лиц муниципалитета не должен превышать нормативы, установленные законом субъекта Федерации. Если трансферт превышает 30%, вводится второе ограничение: муниципалитет не может принимать дополнительные доходные полномочия. Наконец, если межбюджетный трансферт составляет 70% доходной части бюджета, финансовые органы субъекта Федерации забира-
ют у муниципалитета часть его бюджетных полномочий». По мнению разработчиков, это стимулирующая норма. По словам Надежды Максимовой, муниципальное образование может частично или полностью отказаться от трансферта, в последнем случае муниципалитет получает все властные полномочия в полном объеме.
Но распределением налоговых доходов ведает Федеральный центр, который заранее позаботился о том, чтобы ни одна территория не оказалась самодостаточной. Так что эта норма рискует остаться мертвой. Хотя со стороны муниципалитетов наблюдаются попытки добиться увеличения доходов бюджета за счет собираемости местных налогов. Александр Домбровский убежден, что можно это сделать, например, заставив работодателей отказаться от черных схем выплаты зарплаты сотрудникам: «В прошлом году мы добились повышения минимальной зарплаты, которую показывали предприниматели, с 1 тыс. руб. до 3 тыс. руб., что нам дало за год около 300 млн. руб. за
С 2007 года уже сформированные муниципальные образования вступают в двухуровневую бюджетную систему с самостоятельным бюджетированием на уровне поселений. Учитывая это, необходимо особое внимание уделить формированию финансовой помощи местным бюджетам первого (поселенческого) уровня».
Николай Шаклеин,
губернатор Кировской области:
«Принципиально мы готовы перейти на трехлетнее бюджетирование — есть необходимая правовая база, наработан опыт составления среднесрочных перспективных планов в течение последних двух лет. Но в настоящее время правительство Кировской области приняло решение формировать бюджет только на один год. Это связано с тем, что проектом федерального закона о федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года между субъ-
ектами Российской Федерации распределено лишь 85% межбюджетных трансфертов на
2009 год и только 80% на
2010 год. С учетом этого сбалансировать областной бюджет на три года сложно. В целом же среднесрочное планирование способствует тому, чтобы экономика развивалась более предсказуемо, планово и поступательно».
Александр Ткачев,
губернатор Краснодарского края:
«В нынешнем году будут окончательно разработаны методики по формированию трехлетнего бюджета. Уже осенью вместе с краевым бюджетом на 2008 год будет разработан и представлен на рассмотрение Законодательного собрания края трехлетний финансовый план на 20082010 годы. А в следующем году мы примем консолидированный бюджет на 20092011 годы. Для Краснодарского края этот переход есте-
ственен и закономерен. Мы достигли того уровня стабильности, при котором можем планировать развитие экономической и социальной сферы края не на один, а сразу на три года.
А ведь именно стабильный экономический рост в Краснодарском крае наряду с эффективной фискальной политикой обеспечивает рост доходов краевой казны. В ближайшие три года мы планируем увеличить собственные доходы бюджета не менее чем в полтора раза».
Валерий Шанцев,
губернатор Нижегородской области:
«В соответствии с принятыми изменениями в Бюджетный кодекс РФ, регионам предоставлено право выбора по переходу на трехлетний бюджет либо по формированию одногодичного бюджета с обязательной разработкой среднесрочного финансового плана на три го-
да. В настоящее время наиболее оптимальным для Нижегородской области мы считаем второй вариант, который позволяет, с одной стороны, обеспечить преемственность и стабильность бюджетной политики, а с другой — оперативном режиме реагировать на изменения макроэкономических показателей экономики региона.
Объемы безвозмездных перечислений региональным бюджетам определены проектом федерального бюджета на 2008-2010 годы и будут учитываться при подготовке и одногодичных, и трехгодичных бюджетов.
Что касается взаимоотношений с муниципальными районами и городскими округами, то в Нижегородской области они регулируются областным законом «О межбюджетных отношениях», который устанавливает единые нормативы отчислений доходов в местные бюджеты и методику распределения финансовой помощи с учетом численности населения, уровня бюджетной обеспеченности и налогового
счет повышения доходов от НДФЛ». Правда, вести «борьбу» с работодателями муниципалам мешает слишком мягкое законодательство в этой сфере. Александр Домбровский полагает, что его ужесточение позволило бы получить дополнительные средства и в местный, и в федеральный бюджет: «Может быть, тогда многие вопросы о нормативах и перераспределении налоговых доходов были бы сняты».
Конечно, ситуация, когда каждый житель страны платит все налоги и в полном объеме, — голубая мечта любого налогового инспектора, но в реальности едва ли когда-нибудь удастся этого достичь. Поэтому вопрос финансовой обеспеченности органов местного самоуправления Федеральному центру рано или поздно все равно придется решать. И главное здесь — не ошибиться с выбором пути решения. Что лучше: концентрация налоговых поступлений в центре и проведение всех расходов через федеральный бюджет или предоставление регионам большей свободы в сборе налогов с одновременным расширением их расходных полномочий? Пер-
вый путь соблазнительнее, так как обеспечивает дисциплину сверху донизу, но он приводит к непомерному разрастанию бюрократического аппарата, проволочкам, в результате которых выделенные средства поступают на места лишь в конце года и оседают в остатках. Кроме того, муниципалитеты, привыкнув, что количество денег в местном бюджете не зависит от качества их работы, теряют заинтересованность в развитии предпринимательства и улучшении администрирования налогов. И искусственными мерами поощрения эту тенденцию не исправить.
Второй путь для Федерального центра чреват риском «непослушания», но он более отвечает смыслу института местного самоуправления, которое не может быть основано на дотациях. Кстати, подобную мысль высказывал в 2004 году в Институте открытой экономики Аркадий Двор-кович: баланса экономических, бюджетных и политических интересов можно добиться, лишь предоставив финансовую независимость муниципальным образованиям.
Однако последние преобразования
бюджетной и налоговой системы наводят на мысль о том, что местное самоуправление сегодня уже не востребовано государством. «На наш взгляд, — говорит Александр Митин, — происходит сворачивание местного самоуправления из-за отсутствия финансовой базы. Нас сажают на иглу дотирования, что не позволяет финансировать социально-экономическое развитие территорий». А ведь населению безразлично, кто за это отвечает, — президент, губернатор или глава муниципалитета. Люди обоснованно рассчитывают, что их насущные проблемы будут решаться. По словам Александра Митина, они правильно требуют, чтобы работала школа, чтобы можно было свободно добраться до больницы на муниципальном транспорте по хорошей дороге и т.д. Но это возможно лишь при условии сбалансированности и самостоятельности именно муниципального бюджета, неважно, на какой период. Иначе и переходить на трехлетний бюджет нет смысла: «Вместо одноэтажного дома без фундамента, — констатирует Алла Азарова, — мы построим трехэтажный». И
потенциала муниципальных образований».
X
Виктор Кресс,
губернатор Томской области:
«Формирование трехлетнего бюджета — дело новое, но Томская область к нему готова. Более того, мы уже начали эту работу. Главный плюс трехлетнего бюджета — это возможность планирования работы по крупным проектам в среднесрочной перспективе как для Федерального центра, так и для регионов. Особенно это касается целевых программ и инвестиционных проектов. В рамках трехлетки мы сможем также заключать долгосрочные контракты, варьировать выделение средств».
Сергей Морозов,
губернатор Уль-
сийское законодательство не обязывает субъекты Федерации переходить на трехлетний бюджет, но мы подготовили среднесрочный финансовый план на три года, который будет вноситься в Законодательное собрание вместе с бюджетом области на 2008 год и являться ориентиром для отраслей народного хозяйства по планированию своих расходов.
С переходом на трехлетнее бюджетирование отношения между разными уровнями бюджетов практически не изменятся, так как они регулируются законом».
Г,
1
яновской облас-
«Пока рос-
Александр Дорждеев,
вице-губернатор Волгоградской области:
«Переход на трехлетнее планирование для Волгоградской области — вопрос актуальный. В планах региона особый акцент делается на привлечение дополнительных инвестиций.
Но компаниям и людям, го-
товым вложить средства в развитие промышленности или принять участие в создании государственно-частных парт-нерств, также необходимо обозначить четкие правила игры на долгосрочную перспективу. Метод «скользящей трехлетки» обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок, в том числе и по обязательствам федерального бюджета перед региональными бюджетами. И это главные его плюсы.
При этом он возлагает на финансистов дополнительную ответственность, поскольку вносить корректировки в утвержденный бюджет будет достаточно сложно. Это в свою очередь приведет к повышению качества планирования бюджета и, соответственно, его исполнения. Переход на трехлетнее формирование бюджета повлек за собой и пересмотр межбюджетных отношений на региональном уровне. В настоящее время в Волгоградской области утверждена принципиально новая методика формирования фондов
финансовой поддержки муниципальных образований и распределения из них дотаций.
Она направлена на укрепление финансовой самостоятельности местных бюджетов, создание стимулов к экономному использованию муниципальными образованиями бюджетных средств, а также к увеличению собственного налогового потенциала за счет развития на территориях производства и сферы услуг. Методика тоже будет действовать как минимум три года».
Александр Черногоров,
губернатор Ставропольского края:
«Мы уже переходим. Соответствующие поручения даны правительству и, в частности, министерству финансов. О параметрах бюджета говорить пока рано. А мера, на наш взгляд, своевременная. Давно уже пора формировать бюджет на перспективу—сегодня в стране для этого есть все условия».
