CC BY
98
Всероссийское совещание по организации бюджетного учета и отчетности
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л.Л. ЕРОШКИНЛ, заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ
В 2008 г. завершается реализация Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на2006 — 2008 гг., принятой Правительством РФ в апреле 2006г., основными задачами которой являлись укрепление финансовой состоятельности субъектов Российской Федерации, создание системы стимулов для увеличения собственной доходной базы и улучшения качества управления финансами, повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.
В продолжение начатой работы Министерством финансов РФ подготовлен проект Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами на период 2009 — 2011гг., реализация которой будет проходить по следующим основным направлениям: продолжение работы по приведению расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с разграничением полномочий, формированию стимулов к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов, совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов и формирование нового качества финансового менеджмента в сфере управления региональными и муниципальными финансами.
Внесенный Правительством РФ в Государственную Думу ФС РФ проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый
период 2010 и 2011 годов» составлен в том числе с учетом решения задачи повышения эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы.
Проектом федерального бюджета межбюджетные трансферты в 2009 г. запланированы в объеме 1,2 трлн руб., или с ростом к уровню 2008г. на 187млрд руб. (на 18 %) и составят в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации около 18 %. К 2011 г. доля межбюджетных трансфертов снизится до 15% (рис. 1).
Основную часть прироста составляют субсидии насофинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые выросли по отношению к 2008г. на 112,9млрд руб., или на 30,6%. В структуре межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации на 2009 г. субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований занимают 39,4 %, дотации — 35,3%, субвенции на выполнение делегируемых полномочий — 18,9 % и иные межбюджетные трансферты — около 7 %.
В последние несколько лет складывается тенденция значительного роста количества и объемов субсидий — с 2001 г. число субсидий увеличилось с 17 до 90 к настоящему времени, объемы возросли свыше 20 раз. В этой связи на субсидии, предоставляемые на софинансирование приоритетных с точки зрения Российской Федерации важных
Млрд руб.
1 400
1 200
1 000
200%
100%
-100%
-200%
-300%
-400%
-500%
-600%
-700%
I Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности
I Субсидии
] Прочие межбюджетные трансферты
- Темпы роста межбюджетных трансфертов
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г.
Рис. 1. Межбюджетные трансферты в 2000 — 2001 гг.
направлений социальной политики в субъектах Российской Федерации, необходимо обратить самое пристальное внимание. Представляется необходимым в первую очередь поэтапно сокращать объемы отдельных видов предоставляемых субсидий по мере решения поставленных задач, при этом новые виды субсидий должны предоставляться в пределах общего объема субсидий, имеющегося у соответствующего главного распорядителя, и не бессрочно, а на определенный ограниченный срок. В этих целях следует провести инвентаризацию предоставляемых субсидий и их объединение по отраслевой направленности преимущественно в одну — на осуществление программ модернизации отрасли в целом.
Например, начиная с 2009 г. три ранее существовавшие субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и на выплату ежемесячного пособия на ребенка объединены в одну — субсидию на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан.
Расчет распределения объемов данной субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации
произведен исходя из численности соответствующих категорий граждан и ежемесячной денежной выплаты, рассчитанной из перечня льгот, установленных этим категориям граждан, и средств, учтенных на реализацию аналогичных льгот в составе социального пакета граждан, меры социальной защиты которых относятся к ведению Российской Федерации. Уровень софинансирования этих расходов определен с учетом расчетного уровня бюджетной обеспеченности регионов, характеризующего финансовое положение субъектов Российской Федерации.
Проектом порядка предоставления субсидии предусмотрено право субъектам Российской Федерации самостоятельно определять направления расходов данной субсидии при соблюдении определенных критериев. Это связано, в первую очередь, с наличием кредиторской задолженности. Тем самым у субъекта Российской Федерации появляется больше свободы направлять средства туда, кудадействительно нужно.
Наиболее значимую часть целевых межбюджетных трансфертов составляют субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации и субвенции на реализацию полномочий, делегируемых субъектам
□ Национальная экономика
■ Социальная политика
470/, □ Здравоохранение и спорт
И Жилищно-коммунальное хозяйство
■ Образование
Рис. 2. Целевые межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации в 2009 г.
Российской Федерации, в сфере национальной экономики (47%), социальной политики (31%), здравоохранения и спорта (9%), а также жилищно-коммунального хозяйства (8 %) и образования (5 %) (рис. 2).
Вторыми по объему в структуре межбюджетных трансфертов являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, на которые приходится треть всего объема финансовой помощи регионам. Их доля в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в среднем за три предстоящих года будет составлять 5,4%.
Данные трансферты выполняют задачу по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности регионов с целью выполнения обязательства государства по обеспечению предоставления на территории Российской Федерации государственных и муниципальных услуг, относящихся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Финансовые возможности субъектов Российской Федерации по выполнению расходных полномочий значительно дифференцированы в результате сложившейся структуры экономики регионов, степени развития их экономического потенциала, размера территории и количества проживающего населения, обеспеченности инфраструктурой и т.д. Существующие различия между 10 наиболее финансово обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами Российской Федерации по уровню бюджетных возможностей до межбюджетного выравнивания из федерального бюджета составляют около 8 раз. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета в высокоразвитых субъектах Российской Федерации, являющихся, как правило, регионами—донорами.
В этой связи, начиная с 2008 г., объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, что обеспечивает необходимые гарантии субъектам Российской Федерации в исполнении их расходных обязательств. Данная норма закреплена ст. 131 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ).
Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности увеличен на 2009 г. на 45 млрд руб. до 374,0 млрд руб., или на 14%, что позволит определить минимальный уровень выравнивания бюджетной обеспеченности исходя из средней величины этого показателя по субъектам Российской Федерации без учета 10 самых высокообеспеченных и 10 самыхнизкообеспеченных (рис. 3).
Предусмотренное на 2009 г. увеличение дотаций приведет к сокращению дифференциации в
руб.
%
40 000 35 ООО 30 ООО 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0
122,7%
136,3%
100,0%
25 149,9
23 200,3
20 455,4
15 002,6
10 8 871.5 В88, к 13 128 0
2005 год 2006 год 2007 год 2008 год 2009 год 2010 год 2011 год Ш Минимальный уровень ВО в рублях —♦— Темпы роста
- 140 120 100 80 60 40 20 0
Рис. 3. Минимальный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, выраженный в рублях
предоставлении субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями государственных и муниципальных услуг, снизит различия между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации до 2,8 раз и определит минимальный объем доходов в субъекте Российской Федерации в сумме 20,5тыс. руб. на человека в год. Это составляет около 58 % от среднего уровня налоговых доходов по всем субъектам Российской Федерации. На 2010 — 2011гг. указанные дотации запланированы в объеме 400,2 и 427,4млрд руб. соответственно (рис. 4).
Несколько слов о методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности между субъектами Российской Федерации. С целью повышения объективности расчета бюджетной обеспеченности регионов и совершенствования механизма стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2007 г. внесены изменения в части расчета индекса налогового потенциала.
Оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации вместо ранее действующей по прогнозному значению валового регионального
450 -
400 -
350 -
300 -
250 -
200 -
150 -
100 -
50 -0 -
продукта, не учитывающего особенности отдельных регионов в части использования налогоплательщиками трансфертного ценообразования и их миграцию, теперь осуществляется на основе показателей, характеризующих базу налогообложения по отдельным видам налогов (объем прибыли организаций по кругу крупных и средних организаций, фонд начисленной заработной платы, показатели по производству и отгрузке предприятиями-производителями алкогольной продукции, среднегодовая стоимость основных фондов, объемы добычи природных ископаемых).
С целью сохранения стимулов для экономического роста и повышения собираемости налогов при определении налогового потенциала по налогу на прибыль и налогу на доходы физических лиц, являющихся основными доходными источниками бюджетов субъектов Российской Федерации, для регионов, у которых темпы роста баз налогообложения по этим налогам выше сложившегося в среднем по Российской Федерации, производится расчетное сокращение налогооблагаемых баз исходя из среднероссийского темпа роста.
Также для регионов, принимающих меры по сокращению кредиторской задолженности субъектов Российской Федерации, снижению ее
Млрд руб.
[ 106,8% ] I27
Оо^^юоЧл
[ 140,5%
2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011г.
Рис. 4. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2000 — 2011 гг.
удельного веса в объеме доходов и увеличению собственныхдоходов, использован механизм частичной компенсации снижения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, обусловленного ростом налогового потенциала, что позволяет обеспечить стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации к улучшению финансового состояния региона вследствие развития собственной налоговой базы без резкого снижения объемов финансовой помощи из федерального бюджета. В зависимости от достигнутых результатов дополнительные дотации в 2008 г. составили от 100 % до 85 % от разницы между расчетной суммой на 2008 г. и суммой, утвержденной на 2007 г.
В августе текущего года внесены изменения в эту часть методики, связанные с установлением ограниченного трехлетнего периода компенсации снижения объемов дотаций до уровня предыдущего финансового года. Регионы, выполнившие два или три вышеназванных условия, получат в 2009 г. 90 % от объема 2008 г., в 2010 г. - 80 % и в 2011 г. - 50 %. Тем регионам, у которых будет выполняться только один показатель, в 2009г. компенсация составит 75%, в 2010 г. — 60%ив2011 г. — 40%. И минимальный размер компенсационных дотаций регионам, у которых ни один из показателей не выполнен, на2009 г. будет 70%, на2010г. — 55 %и на2011г. — 30%.
Этот механизм позволяет в среднесрочной перспективе обеспечивать определенную стабильность для субъектов Российской Федерации в получении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
В части формирования стимулов увеличения доходной базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимо увеличение роли поимущественных налогов. Здесь основную роль будет играть введение нового налога на недвижимость. Кроме того, предполагается дать субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям возможность формирования фондов финансовых резервов и размещения их в высоколиквидных активах.
Будут подготовлены поправки в бюджетное законодательство о закреплении на постоянной основе положения о замене дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на среднесрочный период дополнительными нормативами отчислений не только от налога на доходы от физических лиц, но и от других налогов.
Кроме того, предполагается закрепить за субъектами Российской Федерации на долгосрочной основе право устанавливать в определенных зако-
нодательных пределах иные единые нормативы отчислений от налога на доходы от физических лиц в бюджеты поселений и муниципальных районов.
Для субъектов Российской Федерации, принявших решение о составлении проекта бюджета на три года, видится целесообразным предоставить право утверждать нераспределенный между муниципальными образованиями резерв дотаций на выравнивание в размерах, установленных для предоставления из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Это необходимо для повышения возможности регионов выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных образований в случае изменения показателей, используемых для расчета на очередной финансовый год и плановый период.
Одним из ключевых направлений политики межбюджетных отношений является создание стимулов к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.
Предполагается внесение изменений в бюджетное законодательство, предусматривающих расширение полномочий по управлению бюджетным процессом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, проводящих ответственную бюджетную политику, и меры воздействия для тех, у кого качество финансового менеджмента будет ниже установленных показателей. Для реализации этих положений будет продолжена практика проведения мониторинга и составление рейтинга качества финансового менеджмента субъектов Российской Федерации.
В целях формирования нового качества финансового менеджмента Бюджетным кодексом РФ предусмотрено два варианта составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации. Это утверждение трехлетнего бюджета либо принятие закона о бюджете на очередной финансовый год и обязательное утверждение среднесрочного финансового плана.
В перспективе ставится задача, чтобы привлечь субъектов Российской Федерации к новому горизонту бюджетного планирования — до 15 лет. При этом многолетние финансовые планы должны быть ориентированы на результаты, определенные документами комплексного планирования социально-экономического развития.
Будет продолжено формирование системы стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к внедрению методов и инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, и среднесрочного планирования.
Урегулированы процедуры составления среднесрочных финпланов в 39 субъектах РФ, трехлетние бюджеты утверждены в 29 субъектах РФ
Рис. 5. Внедрение процедур среднесрочного финансового планирования в субъектах Российской Федерации
В настоящее время среднесрочные финансовые планы существуют в 39 субъектах Российской Федерации и еще в 29 приняты трехлетние бюджеты. То есть около 20 % субъектов Российской Федерации не перешли на среднесрочное бюджетное планирование (рис. 5).
В то же время 25 % муниципальных образований приняли трехлетние бюджеты. Однако качество планирования местных бюджетов оставляет желать лучшего. Но первый шаг сделан, в дальнейшем следует совершенствовать этот процесс.
Что касается использования отдельных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, то необходимо отметить следующее.
На сегодняшний день половина субъектов Российской Федерации утверждают доклады о резуль-
Урегулированы процедуры составления ведомственных (бюджетных) целевых программ региональными нормативными правовыми актами в
44 субъектах РФ
Рис. 6. Внедрение процедур составления ведомственных (бюджетных) целевых программ в субъектах Российской Федерации
татах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Но порой качественные и количественные показатели докладов не учитываются при формировании бюджета.
Во всех субъектах Российской Федерации утверждены процедуры составления и ведения реестров расходных обязательств. Пока для реестров остается проблема отставания от бюджетного цикла и недостаточная связь с бюджетом. В дальнейшем этому инструменту бюджетирования, ориентированного на результат, будет уделяться больше внимания, поскольку с его помощью можно регулярно проводить инвентаризацию и оценку стоимости действующих расходных обязательств. Что особенно актуально, при передаче полномочий с одного уровня на другой. И самое главное, введение реестра расходных обязательств нацелено на оценку стоимости достижения тех целей, которые ставятся перед субъектами бюджетного планирования.
Начиная с 2009 г. субъектами Российской Федерации должна быть изменена процедура формирования целевых региональных программ. БК РФ определено, что с 2009г. должны формироваться долгосрочные и ведомственные целевые программы. В большинстве субъектов Российской Федерации процедура формирования ведомственных и региональных целевых программ отрегулирована. Необходимо заметить, что нередко происходит дублирование федерального опыта, чего делать в данном случае нецелесообразно, поскольку масштаб и условия формирования программ различны. Тем не менее, существуют положительные примеры формирования программ и программных бюджетов в регионах. Еще раз необходимо отметить, что остается очень мало времени для изменения форматов региональных программ в соответствии с БК РФ (рис. 6).
Рис. 7. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования — получатели субсидий на реформирование финансов в 2000 -2007 гг.
39 рСГИОНОВ (республики: Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Алтай, Бурятия, Хакасия, Саха (Якутия), Чувашская Республика; г. Санкт-Петербург; края: Краснодарский, Ставропольский, Алтайский, Красноярский, Хабаровский; области:
Белгородская, Брянская, Воронежская, Калужская, Смоленская, Тверская, Тульская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Астраханская, Кировская, Нижегородская, Пензенская, Пермская, Самарская, Саратовская, Ульяновская, Челябинская, Омская, Томская, Амурская, Сахалинская; Таймырский АО)
15 ГОрОДОВ (Калуга, Братск, Сургут, Красноярск, Астрахань, Барнаул, Орск, Ижевск, Хабаровск, Чита, Тюмень, Рязань,
Саранск, Сыктывкар, Волжский)
Эффективным инструментом стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации мер, направленных на повышение качества управления региональными и муниципальными финансами, являются предоставляемые из федерального бюджета субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов.
Данная финансовая помощь оказывается субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе по результатам оценки программ реформирования региональных (муниципальных) финансов, а также при обязательном соблюдении требований БК РФ и отсутствии просроченной задолженности.
За 8 лет применения данного инструмента межбюджетных трансфертов около 60 регионов подавали заявки на участие в конкурсном отборе, из которых 39 явились получателями субсидий на реформирование региональных финансов. Начиная с конкурса, объявленного в 2005г., Министерство финансов РФ рассматривает заявки от муниципальных образований, являющихся административными центрами субъектов Российской
1. 2.
3.
4.
5.
6.
7.
Федерации или имеющих численность постоянного населения свыше 200 тыс. человек. К настоящему моменту 30 муниципальных образований приняли программы реформирования муниципальных финансов (рис. 7).
Программы реформирования региональных (муниципальных) финансов содержат конкретные мероприятия по следующим основным направлениям реформирования: организация бюджетного планирования, ориентированного на результат, среднесрочное планирование, предоставление государственных (муниципальных) услуг юридическим и физическим лицам, создание условий для развития доходной базы, межбюджетные отношения, повышение публичности государственного и муниципального секторов экономики (рис. 8).
Реформа бюджетного процесса и управления расходами Бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат Реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального секторов экономики
Предоставление государственных и муниципальных услуг юридическим и физическим лицам
Создание условий для развития доходной базы Повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества
Повышение публичности государственного и муниципального секторов экономики
Межбюджетные отношения и качество управления финансами
Рис. 8. Основные направления Программы реформирования
Программа реформирования региональных (муниципальных) финансов — это комплексные планы действий всех органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по реформированию общественных финансов, рассчитанные по меньшей мере на несколько лет.
После анализа реализации мероприятий, предусмотренных программами реформирования, из федерального бюджета двумя частями в течение двух финансовых лет предоставляются субсидии. Ежегодно получателями субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов являются по 10 субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Главный результат, достигнутый участниками конкурсов, — повышение качества управления финансами этих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а именно: повышение качества исполнения бюджетов, снижение кредиторской задолженности и недоимки, сокращение неэффективных расходов, внедрение методов среднесрочного планирования и бюджетирования по результатам.
Учитывая положительный опыт действия данных стимулирующих трансфертов, начиная с 2008 г. снижено ограничение на участие муниципалитетов по численности населения — теперь участвовать могут муниципальные образования, в которых проживают свыше ЮОтыс. человек. По оценке, снижение этого критерия позволит принять участие как минимум в два раза больше по количеству муниципальных образований.
Заслуживает особого внимания опыт субъектов Российской Федерации, предоставляющих анало-
гичные субсидии муниципальным образованиям. Необходимо стимулировать все субъекты к выделению субсидий на реформирование муниципальных финансов и к использованию лучшей практики при распределении субсидий, оценке заявок на конкурс и результатов выполнения заявленных программ реформирования.
В среднесрочном периоде предлагается, не отказываясь отмер прямого стимулирования реформ на региональном и местном уровнях, большее внимание обратить на техническую поддержку данных реформ: обучение государственных и муниципальных служащих, методическую поддержку указанных реформ и др. В долгосрочной перспективе прямое стимулирование реформ на региональном и местном уровнях за счет средств федерального бюджета должно смениться формированием общих правил, поддерживающих данные реформы. В такой институциональной среде лучшая практика проведения реформ будет распространяться среди регионов и муниципалитетов со схожими социально-экономическими условиями.
Кроме того, для стимулирования повышения эффективности управления финансами следует внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки субъектов Российской Федерации, отражающей результаты работы региональных и местных администраций как в целом, так и по различным направлениям развития, а в части развития государственных и муниципальных финансов, в первую очередь по использованию инструментов ведения бюджетного процесса, принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования, с последующим финансовым поощрением наиболее успешных регионов.
