CC BY
124
ФИНАНСОВАЯ, НАЛОГОВАЯ И ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА
УДК 336.132.11 (571.53) Т.В. СОРОКИНА
ББК 65.261.5 кандидат экономических наук, доцент
Байкальского государственного университета экономики и права,
г. Иркутск e-mail: natvros@mail.ru
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕГИОНЕ (НА ПРИМЕРЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ)
Рассмотрены формы организации межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации и методы бюджетного регулирования. Выделены основные факторы, влияющие на развитие межбюджетных отношений в региональных бюджетных системах (на примере Иркутской области). Представлены направления дальнейшего развития межбюджетных отношений с целью эффективного управления муниципальными финансами.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, выравнивание, регион, муниципальные образования, местные бюджеты, трансферты.
T.V. SOROKINA
PhD in Economics, associate professor of Baikal National University of Economics and Law, Irkutsk
e-mail: natvros@mail.ru
IMPROVEMENT OF INTERBUDGETARY RELATIONS IN A REGION (BY THE EXAMPLE OF THE IRKUTSK REGION)
The author describes different organization forms of interbudgetary relations in a constituent territory of the Russian Federation and methods of the budget regulation. The main factors that influence the development of inetrbudgetary relations in the regional budget systems (by the example of the Irkutsk region) are singled out. The trends of the interbudgetary relations future development are offered for the purpose of the municipal finance efficient management.
Keywords: interbudgetary relations, adjustment, region, municipal units, local budgets, transfers.
Межбюджетные отношения в бюджетной системе региона представляют собой финансовые отношения между органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, возникающие при регулировании бюджетных правоотношений и осуществлении бюджетного процесса. Организованы такие отношения могут быть в форме разграничения доходных и расходных полномочий между органом региональной власти и муниципальными администрациями посредством вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания, а также предоставления бюджетных кредитов в целях обеспечения сбалансированности местных бюджетов (рис. 1).
Последовательное реформирование межбюджетных отношений в регионах осущест-
вляется уже более десяти лет в соответствии с основными регламентирующими документами, принятыми на федеральном уровне:
- Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. [4];
- Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года [7];
- Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений [6];
- Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы [3].
Межбюджетные отношения в бюджетной системе субъекта РФ
Распределение доходных и расходных полномочий между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами
Бюджетное регулирование
Обеспечение сбалансированности местных бюджетов
----
Вертикальное выравнивание Горизонтальное выравнивание Бюджетные кредиты Дотации
Нормативы отчислений от федераль ных и региональных налогов
I
Межбюджетные трансферты
Субсидии Субвенции Дотации
Иные межбюджетные трансферты
Рис. 1. Формы межбюджетных отношений в регионе
Существенными результатами совершенствования межбюджетных отношений в России в целом и на уровне региона в частности являются закрепление на постоянной основе доходов за соответствующими бюджетами и создание законодательной базы разграничения расходных полномочий между органами власти различных уровней, что обеспечивает экономическую ответственность региональных и муниципальных органов власти перед населением.
В настоящее время развитие межбюджетных отношений в региональных бюджетных системах осуществляется на основе Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года [1].
В Иркутской области современный этап развития межбюджетных отношений реализуется в соответствии с данной Концепцией, а также на основе областного закона «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений доходов в местные бюджеты» [5].
Состояние и возможности развития межбюджетных отношений внутри субъектов РФ зависят от многих факторов. В числе основных можно выделить бюджетную политику РФ в отношении регионов и муниципалитетов; региональную политику муниципального развития и выравнивания; уровень социально-экономического развития региона и муници-
палитетов; структурный состав бюджетной системы региона; результативность контроля в сфере межбюджетных отношений; уровень институционального развития региона и муниципалитетов.
Основные направления федеральной политики в области бюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации предполагают изменение параметров отдельных форм организации межбюджетных отношений. Так, с учетом кризисных условий на 2010 г. и среднесрочный период до 2012 г. предусматриваются реструктуризация и сокращение субсидий, предоставляемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а также изменение условий по бюджетным кредитам [8].
Возможности бюджетного регулирования характеризуют состав и объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты. Динамика расходов областного бюджета Иркутской области по разделу «Межбюджетные трансферты» свидетельствует о постоянном росте общей величины перераспределяемых ресурсов между бюджетами в 2007-2009 гг., преимущественно за счет субсидий и субвенций (рис. 2).
30 000 000-
25 000 000
20 000 000
15 000 000
24 500 906
25 629 717
10 000 000
5 000 000
— -23 521 066
[И
2007 (факт) 2008 (факт) 2009 (факт) 2010 (план)
Рис. 2. Расходы по разделу «Межбюджетные трансферты» областного бюджета Иркутской области, тыс. р. (по данным: [9])
Формирование межбюджетных отношений в регионе в 2009 г. осуществлялось в условиях снижения норматива отчислений по налогу на доходы физических лиц в местные бюджеты, а также отмены прочих единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. В связи с этим с 2009 г. доля областного бюджета в структуре консолидированного бюджета Иркутской области увеличилась по доходам до 77,4% (табл.).
ФИНАНСОВАЯ, НАЛОГОВАЯ И ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА Динамика структуры консолидированного бюджета Иркутской области, %
Показатель консолидированного бюджета 2007 факт) 2008 факт) 2009 факт) 2010 план)
Бюджет субъекта Местные бюджеты Бюджет субъекта Местные бюджеты Бюджет субъекта Местные бюджеты Бюджет субъекта Местные бюджеты
Доходы 54,8 45,2 55,6 44,4 77,4 22,6 74,8 25,2
Расходы 56,3 43,7 55,4 44,6 76,1 23,9 74,6 25,4
По данным: [9].
Бюджеты большинства муниципальных образований (в основном городских и сельских поселений) являются несбалансированными. Собственных средств для исполнения в полном объеме полномочий местного значения недостаточно, поэтому имеет место существенная финансовая зависимость органов местного самоуправления от способов организации межбюджетного регулирования.
Доля межбюджетных трансфертов в составе расходов областного бюджета достаточно высока, что свидетельствует о значительной нагрузке на бюджет субъекта в части выравнивания финансовых возможностей муниципальных образований (рис. 3).
42,00т-
40,79 40,81
2007 (факт) 2008 (факт) 2009 (факт) 2010 (план)
Рис. 3. Доля межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета Иркутской области, в общем объеме расходов, % (по данным: [9])
Проводимая политика организации межбюджетных отношений не в полной мере обеспечивает снижение дифференциации в социально-экономическом развитии муниципальных образований и не в полной мере направлена на достижение конкретных целей по созданию условий для устойчивого развития муниципалитетов. Кроме того, не до конца реализованы механизмы внедрения практики учета результативности и эффективности работы органов местного самоуправления, а также расширения бюджетных возможностей для муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику.
Важнейшим инструментом для повышения качества управления муниципальными финансами является ст. 6 «Иные межбюджетные трансферты в целях финансовой поддержки муниципальных образований Иркутской области, осуществляющих эффективное управление бюджетными средствами» закона Иркутской области «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений доходов в местные бюджеты» [5].
Данный вид межбюджетных трансфертов является новой формой межбюджетных отношений в Иркутской области, которая не только решает текущие вопросы стимулирования муниципальных образований в формировании доходной части местных бюджетов, но и создает основу для регулирования бюджетной системы региона в перспективе с позиции соблюдения принципа эффективного использования бюджетных средств.
Вместе с тем при расчете размера трансферта не учтены показатели, характеризующие реализацию реформы бюджетного процесса в муниципальном образовании на основе бюджетирования, ориентированного на результат. Для этого необходимо определить полноту осуществления бюджетной реформы, например наличие нормативного обеспечения документов бюджетирования, ориентированного на результат: реестров расходных обязательств, докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, ведомственных и долгосрочных целевых программ, муниципальных заданий, обоснований бюджетных ассигнований муниципального образования, а также оценить их качество.
Кроме того, эффективное управление бюджетными средствами в значительной степени связано с их расходованием. Поэтому при расчете величины трансферта следует учесть выполняемые местными администрациями мероприятия по оптимизации бюджетной сети и бюджетных расходов местного бюджета. В соответствии с Бюджетным пос-
ланием Президента РФ на 2010-2012 гг. это в настоящее время установлено в качестве одной из приоритетных задач бюджетной политики Российской Федерации [2].
По-прежнему остаются нерешенными и чрезвычайно актуальными проблемы внутрирегиональных межбюджетных отношений. К их числу относятся несбалансированность бюджетной системы региона, определение пределов асимметрии межбюджетного выравнивания, а также организация контроля в сфере межбюджетных отношений.
В связи с этим дальнейшее развитие межбюджетных отношений в регионах должно осуществляться на основе предоставления межбюджетных трансфертов с учетом показателей качества муниципальных услуг, централизации субъектом РФ расходных обязательств местных органов власти без перераспределения доходных источников, соблюдения в полной мере принципа бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках регионального и муниципального бюджетного менеджмента.
Список использованной литературы
1. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: распоряжение Правительства РФ от 8 авг. 2009 г. № 1123-р [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. О бюджетной политике в 2010—2012 годах: бюджетное послание Президента РФ от 25 мая 2009 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006—2008 годы: распоряжение Правительства РФ от 3 апр. 2006 г. № 467-р [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг.: постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862 [Электронный ресурс] // Российская газета. 1998. 8 авг. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений доходов в местные бюджеты: закон Иркутской области от 23 июля 2008 г. № 56-оз (с изм. и доп.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений: приказ Министерства финансов Российской Федерации от 27 авг. 2004 г. № 243 [Электронный ресурс]. URL: http:// www.minfin.ru.
7. О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: постановление Правительства РФ от 15 авг. 2001 г. № 584 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Финансовая система страны выстояла, потому что мы действовали слаженно и последовательно / [Интервью с заместителем министра финансов Российской Федерации А.Г. Силуановым] / / Финансы. 2010. № 2. С. 6.
9. URL: http://www.gfu.ru.
Bibliography (transliterated)
1. Contseptsiya mezhbyudzhetnykh otnosheniy i organizatsii byudzhetnogo protsessa v sub'ektakh Rossiiskoy Federatsii i munitsipal'nykh obrazovaniyakh do 2013 goda: rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 8 avg. 2009 g. № 1123-r [Elektronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoy sistemy «Konsul'tantPlyus».
2. O byudzhetnoy politike v 2010—2012 godakh: byudzhetnoe poslanie Prezidenta RF ot 25 maya 2009 g. [Elektronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoy sistemy «Konsul'tantPlyus».
3. О Contseptsii povysheniya effektivnosti mezhbyudzhetnykh otnosheniy i kachestva upravleniya gosudarstvennymi i munitsipal'nymi finansami v Rossiiskoy Federatsii na 2006—2008 gody: rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 3 apr. 2006 g. № 467-r [Elektronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoy sistemy «Konsul'tantPlyus».
4. O Kontseptsii reformirovaniya mezhbyudzhetnykh otnosheniy v Rossiiskoy Federatsii v 1999—2001 gg.: postanovlenie Pravitel'stva RF ot 30 iyulya 1998 g. № 862 [Elektronnyi resurs] // Rossiiskaya gazeta. 1998. 8 avg. Dostup iz sprav.-pravovoy sistemy «Konsul'tantPlyus».
5. O mezhbyudzhetnykh transphertakh i normativakh otchisleniy dokhodov v mestnye byudzhety: zakon Irkutskoy oblasti ot 23 iyulya 2008 g. № 56-oz (s izm. i dop.) [Elektronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoy sistemy «Konsul'tantPlyus».
6. O metodicheskikh recomendatsiyakh sub'ektam Rossiiskoy Federatsii i munitsipal'nym obrazovaniyam po regulirovaniyu mezhbyudzhetnykh otnosheniy: prikaz Ministerstva finansov Rossiiskoy Federatsii ot 27 avg. 2004 g. № 243 [Elektronnyi resurs]. URL: http:// www.minfin.ru.
7. O Programme razvitiya byudzhetnogo federalizma v Rossiiskoy Federatsii na period do 2005 goda: postanovlenie Pravitel'stva RF ot 15 avg. 2001 g. № 584 [Elektronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus».
8. Finansovaya sistema strany vystoyala, potomu chto my deistvovali slazhenno i posledovatel'no / [Interv'yu s zamestitelem ministra finansov Rossiiskoy Federatsii A.G. Siluanovym] // Finansy. 2010. № 2. S. 6.
9. URL: http://www.gfu.ru.
