CC BY
256
Пешкова Х.В.
Бюджетные правоотношения в России: проблемы теории и
практики
В последнее время проблемы бюджетного устройства России стали особенно актуальными. Это объясняется возрастающей заинтересованностью общества в должном функционировании бюджетных правоотношений, формировании государством гарантий финансового обеспечения своих задач и функций.
В современном законодательстве России понятие «бюджетное устройство государства» не закреплено на дефинитивном уровне. Проанализировав структуру разд. 1 Бюджетного кодекса РФ [3] «Бюджетное устройство Российской Федерации», можно предположить, что российский законодатель бюджетным устройством охватывает совокупность следующих характеристик государства: бюджетную классификацию Российской Федерации (ст. 18-23.1); бюджетную систему Российской Федерации (ст. 10-15); принципы бюджетной системы Российской Федерации (ст. 28-38.2). Отсюда бюджетное устройство государства представляет собой совокупность трех взаимосвязанных элементов: бюджетной системы государства, принципов бюджетной системы, бюджетной классификации. Указанные элементы бюджетного устройства обусловливают развитие бюджетных правоотношений, которые довольно разнообразны в силу прямой связи с разноуровневыми элементами бюджетной системы (виды бюджетов), сложносоставной структурой бюджетной классификации (доходы, расходы бюджета и т.д.).
Бюджетные правоотношения представляют собой общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права. Бюджет и, соответственно, связанные с ним общественные отношения можно рассматривать в различных аспектах.
Во-первых, бюджет как экономическая категория является формой организации отношений распределения национального дохода в связи с функционированием бюджетного устройства государства. Функция распределения национального дохода, возлагаемая на бюджеты государства и муниципальных образований как составные элементы бюджетного усройства, реализуется в рамках правоотношений, проявляющихся на ведомственном и на территориальном уровнях. Ведомственный уровень затрагивает организации и другие хозяйствующие субъекты (выделение им средств - правоотношения бюджетных расходов, зачисление производимых ими обязательных платежей в бюджет - правоотношения бюджетных доходов). Территориальный уровень касается межтерриториального распределения средств в рамках межбюджетных отношений между государством и входящими в его состав территориями (между Российской Федерацией и ее субъектами, между самими субъектами РФ, между субъектами РФ и муниципальными образованиями, между муниципальными образованиями).
Во-вторых, как материальная категория бюджет представляет собой государственный (муниципальный) централизованный фонд денежных средств, элементарное звено бюджетного устройства государства. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет - это «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».
В-третьих, правовой аспект бюджета позволяет рассматривать его как финансовый план публично-правового образования, который разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, закона субъекта РФ, правового акта представительного органа местного самоуправления. Указанное понимание бюджета отражено в ст. 11 Бюджетного кодекса РФ. Разработка и утверждение правового акта о бюджете обеспечиваются бюджетными процессуальными правоотношениями. Можно сделать вывод о том, что бюджетное устройство государства функционирует не только посредством развития материальных бюджетных правоотношений, но и процессуальных.
К бюджетным правоотношениям относятся следующие группы отношений:
а) отношения, возникающие непосредственно по поводу бюджетного устройства (формирования бюджетной системы, определения ее принципов, установления бюджетной классификации доходов и расходов);
б) отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между различными уровнями бюджетной системы (установление общей системы доходов и расходов, передача их с одного уровня бюджетной системы на другой);
в) отношения в рамках бюджетного процесса (составление, рассмотрение и утверждение проектов бюджетов, исполнение бюджетов, подготовка и утверждение отчета об исполнении бюджета);
г) бюджетно-контрольные отношения (развиваются в рамках разных стадий бюджетного процесса).
Как следует из приведенного перечня, бюджетные правоотношения довольно разнородны, в них проявляются различные элементы бюджетного устройства государства. Экономические и материальные стороны сущности бюджета (понимание бюджета как денежного фонда, его связь с национальным доходом, распределение средств в порядке бюджетного устройства) в отдельных случаях могут послужить причинами проблем. Например, противоречия в межбюджетных отношениях, затрагивающих разные территориальные уровни, приводят к сложностям в ходе бюджетного процесса, охватываемого процессуальными правоотношениями (при составлении проекта бюджета в части планирования объемов и форм межбюджетных трансфертов и т.д.). Нехватка денежных средств, обусловленная сложившимися экономическими условиями, также сказывается на осуществлении процесса, создающего организационные основы для функционирования бюджетного устройства. Нередки случаи задержки правового акта о бюджете, нарушения исполнения расходных обязательств государством и муниципальными образованиями, использования средств на цели, не соответствующие принятому бюджету.
Связанные с бюджетными отношениями конф-ликты не подлежат однозначной оценке, сложны для разрешения усилиями одних лишь органов власти, выступающих непосредственными участниками бюджетных отношений. Поэтому судебная практика уделяет немало внимания вопросам развития и функционирования бюджетных правоотношений. Вопросы бюджетных правоотношений отражаются в актах Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного су-да РФ, арбитражных судов. Речь идет как о правоприменительной практике судов, так и их полномочиях в области нормоконтроля.
Особую роль для разрешения проблем бюджетных правоотношений выполняет Конституционный суд РФ, о чем можно судить по составу его полномочий [1]. Применительно к бюджетным отношениям Конституционный суд РФ выполняет следующие функции: проверяет конституционность положений законов субъектов РФ о бюджетном устройстве, бюджетном процессе (постановление от 11 ноября 2003 г. № 316-П); проверяет конституционность положений Бюджетного кодекса РФ (см., напр., постановление Конституционного суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П); проверяет конституционность отдельных положений федерального закона о федеральном бюджете на очередной год (постановления от 17 июля 1998 г. № 23-П; от 23 апреля
2004 г. № 9-П; от 14 июля 2005 г. № 8-П и др.); рассматривает дела по жалобам граждан на нарушение их прав федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год (определения Конституционного суда РФ от 8 июня 2004 г. № 344-О; от 15 февраля 2005 г. № 57-О; от 5 июля
2005 г. № 303-0 и др.). В актах Конституционного суда РФ содержатся его принципиальные позиции по тем или иным вопросам. Значение этих актов - толкование положений бюджетного права, позволяющее сформировать концептуальные подходы применительно к бюджетно-правовой теории.
Конституционный суд РФ в своих актах обращает внимание на многие вопросы, имеющие непосредственное практическое значение для возникновения и развития бюджетных отношений, а именно: возможность кредитных организаций обслуживать счета бюджета; целевое использование средств бюджета (постановление от 17 ию-ня 2004 г. № 12-П); особенности исполнения отдельных расходных обязательств (в том числе финансирование судебной системы - постановление от 17 июля 1998 г. № 23-П, расходы на обеспечение реализации жилищных прав граждан - определение от 11 мая 2006 г. № 118-0, расходы на содержание учебных заведений - постановление от 15 мая
2006 г. № 5-П); особеннос-ти контроля за бюджетной деятельностью муниципальных образований (постановление от 30 ноября 2000 г.) и др. Таким образом, Конституционный суд РФ играет огромную роль при формировании бюджетной практики, позволяя оценить концептуальное соответствие бюджетных отношений сложившемуся бюджетному устройству государства, максимально приблизить финансово-правовое регулирование к требованиям природы бюджетных отношений.
Описание правовых позиций Конституционного суда РФ относительно отдельных вопросов бюджетного права не исчерпывает примеров влияния судебной практики на формирование и развитие бюджетных правоотношений. Нормы Бюджетного кодекса РФ (ст. 238, 239) предусматривают судебный порядок защиты нарушенных прав субъектов бюджетных отношений, а также субъектов, так или иначе связанных с бюджетом государства и муниципальных образований. Так, согласно ст. 238 Бюджетного кодекса РФ, если в течение нормативного срока лимит бюджетных обязательств не финансируется в полном объеме, за исключением случаев, определенных законом, получатель бюджетных средств (является субъектом бюджетного права) имеет право на компенсацию в размере недофинансирования. Компенсация в размере недофинансирования осуществляется в соответствии с судебным актом. Статья 239 Бюджетного кодекса закрепляет иммунитет бюджетов. Иммунитет бюджета представляет собой такой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства (как со стороны субъектов бюджетного права, так и со стороны субъектов, таковыми не являющимися, например, лиц, понесших ущерб от государства) осуществляется только на основании судебного акта.
Исходя из указанных положений Бюджетного кодекса РФ судебные акты, по которым возможно обращение взыскания на бюджетные средства, можно подразделить на две группы. Первая группа - это акты, устанавливающие возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета (стадия исполнения бюджета). Вторая группа - судебные акты, предусматривающие возмещение убытков, причиненных физическим или юридическим лицам в результате противоправных действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Речь в данном случае идет о защите прав лиц, не являющихся субъектами бюджетных правоотношений. Привлечение к ответственности за вред, причиненный актами власти, основывается на нормах ст. 53 Конституции РФ и ст. 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ. Такая ответственность квалифицируется как ответственность за причинение вреда актами управления и актами правоохранительных органов. Возмещение вреда в указанном случае осуществляется за счет средств соответствующего бюджета (федерального, субъекта РФ, местного), являющегося составной частью казны. Установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетной системы Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти (ст. 7 Бюджетного кодекса РФ). Порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетной системы должен быть единым на территории Российской Федерации. Такое требование является одним из элементов содержания принципа единства бюджетной системы государства - составного элемента бюджетного устройства, закрепленного ст. 29 Бюджетного кодекса РФ.
Многие споры, возникающие в рамках бюджетных правоотношений, подведомственны арбитражным судам. Статья 2 Арбитражного процессуального кодекса РФ в числе задач судопроизводства предусматривает защиту прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в сфере экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере; обеспечение доступности правосудия в сфере экономической деятельности; укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере экономической деятельности. Согласно ст. 10 Федерального конституционного закона от 4 июля 2003 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации» [2] Высший арбитражный суд РФ рассматривает в первой инстанции экономические споры между Российской Федерацией и субъектами РФ, между субъектами РФ.
Среди рассматриваемых арбитражными судами споров экономического характера, касающихся бюджетных отношений, особое распространение получили, например, дела по поводу несоблюдения принципа целевого использования бюджетных средств (постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 июня 2002 г. (дело № А33-16420/01-С3а-Ф02-1447/2002-С1); постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28 сентября 2004 г. (дело № Ф09-3974/04ФАК); дела по поводу возмещения расходов, связанных с предоставлением гражданам субсидий за счет казны Российской Федерации (постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19 июня 2006 г. № А19-41020/05-23-Ф02-29772/06-С2) и др. К категории экономических споров, рассматриваемых арбитражными судами, следует отнести и споры, вытекающие из межбюджетных отношений, носящих экономический характер. Межбюджетные отношения представляют собой разновидность отношений, в рамках которых из одного бюджета в другой выделяются средства в форме межбюджетных трансфертов - субсидий, дотаций, субвенций, бюджетных кредитов, тем самым задействуются различные уровни бюджетной системы государства. К настоящему времени в практике арбитражных судов накопилось немало дел по спорам межбюджетного характера. Арбитражные суды при рассмотрении жалоб подчеркивают необходимость установить, соблюдался ли порядок предоставления средств (постановления Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 октября 2004 г. (дело № А26-2882/04-12), от 14 декабря 2004 г. (дело № А26-3105/04-16).
Акты арбитражных судов имеют не только практическую значимость как способ разрешения возникшего спора, но и значение для развития бюджетно-правовой теории. В своих решениях арбитражные суды формируют принципиальную позицию по тем или иным вопросам. Так, например, суды определяют формы нецелевого использования бюджетных средств («самостоятельное перераспределение полученных бюджетных ассигнований с одного кода экономической классификации на другой»). В решениях арбитражных судов также отражаются такие важные для развития бюджетно-правовой теории вопросы, как определение природы бюджетных (казенных) учреждений (постановление Федерального арбитражного суда ЗападноСибирского округа от 6 июня 2006 г. № Ф04-2865/2006/22687-А03-8); определение неналоговой природы доходов (постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19 апреля 2006 г. № А10-8756/05-Ф02-1625/06-С2) и др.
Несмотря на значительное количество дел, касающихся бюджетных правоотношений, практика российских арбитражных судов далека от совершенства. Например, нередки случаи, когда суды неполно исследуют условия и цели предоставления и использования средств, выделенных из фондов финансовой поддержки (отчасти из-за нечетких их формулировок в бюджетном законодательстве), что негативно сказывается на функционировании бюджетного устройства в целом.
Таким образом, анализ судебной практики позволяет судить о возникновении множества спорных как теоретических, так и практических вопросов в связи с функционированием бюджетного устройства России, развитием бюджетных правоотношений. Уровень спорных вопросов - от разрешения их в рамках обычного судопроизводства до обращения на них внимания Конституционного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, результатом чего является толкование разного рода концептуальных положений правовой теории и сформировавшейся нормативной базы. Вынесение возникшего в рамках бюджетных правоотношений спорного вопроса на рассмотрение суда способствует не только выяснению истины, но и дальнейшему совершенствованию концептуальных подходов к бюджетому устройству государства.
Литература
1. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном суде Российской Федерации» (в ред. от 02.06.2009) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
2. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в ред. от 30.04.2010) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2007. № 45. Ст. 5424.
