CC BY
107
УДК 336.02
ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ ISSUES OF IMPROVEMENT OF LEGAL REGULATION OF INTERBUDGETARY RELATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION AT
THE PRESENT STAGE
Михеева И.П, магистрант ФГБОУ ВПО Российской академии правосудия
Mikheeva I.P., master student Russian Academy of Justice
Автором исследуется вопрос совершенствования межбюджетных отношений в России, определяются и раскрываются направления повышения эффективности правового регулирования межбюджетных отношений на современном этапе.
Ключевые слова: бюджет, межбюджетные отношения, бюджетная система, правовое регулирование, бюджетное право, бюджетно-правовой институт.
The author explores the development of interbudgetary relations in Russia, are determined and disclosed directions of increase of efficiency of legal regulation of inter-budgetary relations at the present stage.
Key words: budget, interbudgetary relations, budgetary system, the rule of law, budget law, fiscal law Institute.
Хотя в результате реформ в России сложилась достаточно обоснованная и непротиворечивая система межбюджетных отношений, тем не менее, существуют и дальнейшие пути ее совершенствования.
В настоящее время практика показывает несколько направлений совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений.
С формальной точки зрения необходимо отметить, что в настоящее время терминология межбюджетных отношений по-прежнему не получила должного правового оформления. В частности, в результате многочисленных изменений, вносимых в Бюджетный Кодекс, в ст.6 БК было закреплено понятие межбюджетных отношений, однако одновременно с этим из текста Бюджетного Кодекса исчезли определения субвенции и субсидии.
В этой связи необходимо дальнейшее совершенствование легальной терминологии в этой части путем легального закрепления соответствующих понятий в тексте Бюджетного Кодекса.
С содержательной точки зрения необходимо отметить, что отсутствует ясное концептуальное понимание модели межбюджетных отношений. С одной стороны, финансовая централизация в сочетании с принципом социального государства показывают, что в области межбюджетных отношений взят курс на модель кооперативного федерализма. Вместе с тем, в действующем бюджетном праве существуют институты, гораздо более соответствующие модели децентрализованного американского бюджетного федерализма.
В первую очередь, обращает на себя внимание такой институт, как временная финансовая администрация, гораздо более характерный для децентрализованного федерализма.
Временная финансовая администрация - орган исполнительной власти,
который создается на федеральном либо на региональном уровне (ст.168.1
БК). При этом на временную финансовую администрацию возлагаются такие
полномочия нормотворческого и контрольно-надзорного характера, которые
выходят далеко за пределы возможностей как министерства, так и службы [8, С. 9].
Основные функции этого органа сводятся к следующему (ст. 168.1 БК):
- подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности публично-территориального образования нижестоящего уровня;
- оказывать содействие соответствующим органам федеральной и региональной государственной власти в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов власти и управления обнищавшего публично-территориального образования;
- контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов власти и управления нижестоящего публично -территориального образования.
Данный бюджетно-правовой институт является принципиально новым. Впервые он был предусмотрен в 2003 году изменениями в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации». В 2004 году соответствующие изменения были внесены в Бюджетный кодекс (гл.19.1). Данный механизм начал свое действие с 2007 года - в отношении субъектов Федерации, а с 2008 года - в отношении муниципалитетов.
Правовая природа института временной финансовой администрации трактуется в научной литературе неоднозначно. А.Н. Чертков оценивает этот институт как обеспечительную меру, ибо полномочия временной финансовой администрации касаются только бюджетной сферы и не распространяются на иные предметные сферы деятельности субъекта Федерации [7, С. 58-66].
Противоположной точки зрения придерживается М.В. Глигич-
Золотарева, рассматривая введение временной финансовой администрации,
как отлучение (пусть даже временное) органов власти субъектов Федерации
от решения вопросов совместного ведения и вопросов исключительного ведения, ибо без возможности распоряжения бюджетом власть превращается в фикцию. Несовместимость этого института с федеративной природой Российского государства позволяет автору высказывать сомнения относительно реальности его применения [1, С. 324-325].
Ю.В. Соболевская в результате проведенного анализа приходит к выводу, что введение временной финансовой администрации может быть квалифицировано, как мера конституционно-правовой ответственности публично-территориального образования [5, С. 25-35].
Анализируя юридические особенности введения временной финансовой администрации на региональном уровне, названный автор приходит к следующим выводам. Определяющая роль в процессе установления факта совершения субъектом Федерации нарушений отводится судебной власти - решение о введении временной финансовой администрации принимает Верховный Суд РФ, он же утверждает разработанный ею план восстановления платежеспособности субъекта Федерации. Принципиальным является указание на вину публичного субъекта как обязательный фактор наступления ответственности -основанием введения временной финансовой администрации являются решения, действия или бездействие органов власти субъекта Федерации. Все это, по мнению Ю.В. Соболевской, позволяет вести речь о временной финансовой администрации, как об особой мере ответственности [5, с. 26].
При анализе института временной финансовой администрации можно увидеть определенные черты, раскрывающие природу этого института в его соотношении с конституционным и гражданским правом.
В соотношении с конституционным правом временная финансовая
администрация - это мера федерального вмешательства. В этой связи
необходимо отметить, что Конституция не предусматривает возможности
федерального вмешательства, и такую возможность выводят косвенным
путем - из норм о контроле за соблюдением федерального законодательства (ст.71 КРФ) и праве Президента РФ обеспечивать целостность государства (ч.2 ст.80 КРФ) [8, С. 9].
При сопоставлении положений Бюджетного Кодекса РФ со ст.26.9 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» легко видеть, что временная финансовая администрация - это частный случай временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В сопоставлении с гражданским правом временная финансовая администрация - элемент процедуры финансового оздоровления, известный по механизму банкротства. Такой подход приводит нас к извечному уже вопросу о допустимости использования частноправовых механизмов в сфере публичного права и бюджетного федерализма. Поскольку разработка данного вопроса требует самостоятельного и весьма объемного исследования, ограничимся лишь замечанием, что постоянно расширяющаяся практика такого использования пока себя, видимо, оправдывает.
Общие условия и порядок введения администрации следующие (ст.168.2 БК):
1) вводится на срок до одного года (п. 1 ст.168.2 БК);
2) вводится решением Верховного Суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (п.1 ст.168.2 БК)
Бюджетный Кодекс наделяет правом ходатайствовать о введении
временной финансовой администрации высший исполнительный орган
соответственно федерального или регионального уровня, а также органы
муниципального образования (п.2 ст.168.2 БК). При этом с момента
закрепления института временной финансовой администрации в Бюджетном
Кодексе РФ в российском законодательстве сохраняется пробел в правовом регулировании в этой части: в АПК особая категория дел о восстановлении платежеспособности публично-территориальных образований не выделена, а применение правил о делах о банкротстве недопустимо уже потому, что о возбуждении дела о банкротстве в соответствии с АПК могут ходатайствовать только должники - граждане и юридические лица.
3) Временная финансовая администрация не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий соответствующего представительного органа (п.5 ст.168.2 БК).
Основанием для введения временной финансовой администрации в соответствии со ст.168.3 БК является наличие просроченной задолженности по исполнению долговых и бюджетных обязательств, которая (а) превышает 30% объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году и при этом (б) бюджетные обязательства других уровней бюджетной системы перед публичным образованием выполнялись.
Полномочия временной финансовой администрации, как единого органа заключаются в следующем (п.1 ст. 168.3 БК):
1) организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации);
2) организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, предусмотренном федеральным законом;
3) разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) (ст.168.4 БК);
Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления решения суда о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) в законную силу (п.1 ст.168.4 БК).
Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) должен включать (п.2 ст.168.4 БК):
a) срок действия плана, необходимый для полного погашения просроченных расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), не превышающий пяти лет;
Е.М. Шашкова задается в связи с процитированной нормой справедливым вопросом - если полномочия временной финансовой администрации составляют 1 год, то кто будет контролировать дальнейшее исполнение пятилетнего плана и отвечать за это? [8, с. 11].
b) долю собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), ежегодно направляемую на исполнение просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), не превышающую 15 процентов;
^ объемы и условия привлечения заемных средств на рефинансирование государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга);
d) график исполнения просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
e) меры по оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации (муниципальных финансов муниципального
образования), включая перечень необходимых для их реализации нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления).
4) разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта Российской Федерации (органы местного самоуправления) проекты нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденным Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (арбитражным судом);
5) организует возможность принятия бюджета вышестоящим органом.
Данная норма прямо нарушает принцип самостоятельности бюджета в
той части, где ст.31 Бюджетного кодекса предусматривает, что органы власти и управления самостоятельно осуществляют бюджетный процесс и самостоятельно определяют формы и направления расходования средств бюджетов.
6) в случае, если представленные временной финансовой администрацией проекты нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации) не приняты в течение 15 дней со дня их представления временной финансовой администрацией или приняты в редакции, не согласованной с главой временной финансовой администрации, принимает указанные проекты нормативных правовых актов;
7) осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденного Верховным Судом Российской Федерации (арбитражным судом), и предусмотренных им нормативных правовых актов;
8) осуществляет контроль за исполнением бюджета субъекта
Российской Федерации (местного бюджета);
9) осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом и другими федеральными законами.
Особую роль в функционировании временной финансовой администрации играет глава администрации, который несет персональную ответственность за деятельность временной финансовой администрации. На главу администрации возлагаются следующие обязанности:
1) в период осуществления полномочий временной финансовой администрацией глава представляет Российскую Федерацию (субъект Российской Федерации) в арбитражном суде по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
2) глава вносит на рассмотрение соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
3) глава вносит на рассмотрение органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) проекты нормативных правовых актов, предусмотренных планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
4) глава согласовывает внесение изменений в нормативные правовые акты (проекты нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
5) глава дает согласие на осуществление и (или) осуществляет полномочия руководителя финансового органа субъекта Российской
Федерации (муниципального образования) в порядке, предусмотренном статьей 168.6 Бюджетного Кодекса;
6) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Бюджетным Кодексом и другими федеральными законами.
Обращает на себя внимание в связи с институтом временной финансовой администрации и тот факт, что Бюджетный Кодекс не предусматривает возможности обжалования актов временной финансовой администрации. Это порождает коллизию со ст. 26.9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которой решения и действия федеральных органов государственной власти при осуществлении отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Федерации могут быть обжалованы в судебном порядке. Отметим, что в условиях указанного противоречия между БК и Федеральным законом далеко не очевидно, какой из актов является общим, а какой - специальным, чтобы разрешить эту коллизию. Представляется, что такое положение вещей создает угрозу правам и законным интересам публично-территориальных образований, на территории которых вводится временная финансовая администрация.
Следует отметить, что в новейшей практике уже есть опыт введения временной финансовой администрации на уровне муниципалитета -Валдгеймского сельского поселения Биробиджанского муниципального района Еврейской автономной области.
С заявлением о введении в муниципальном образовании
«Валдгеймское сельское поселение» Биробиджанского муниципального
района Еврейской автономной области в суд обратился губернатор
автономной области. В обоснование требования заявителем было указано на
наличие у Валдгеймского сельского поселения просроченной кредиторской
задолженности, которая по состоянию на 01.01.2013 более чем в два раза
превысила собственные доходы бюджета поселения. Представитель Валдгеймского сельского поселения с требованием губернатора ЕАО согласился.
Суд установил, что просроченная кредиторская задолженность бюджета поселения составляет 22 406 903 рубля, в то время, как собственные доходы бюджета поселения составили 11 100 394, 26 рубля. Таким образом, из представленных заявителем документов усматриваются основания для введения в муниципальном образовании временной финансовой администрации, поскольку просроченная задолженность превышает 30 процентов объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году. Доказательства, подтверждающие невозможность введения временной финансовой администрации в материалах дела отсутствуют. В этой связи суд решил, что заявление губернатора Еврейской автономной области о введении временной финансовой администрации подлежит удовлетворению (Постановление АС ЕАО по делу № А16-99/2013 от 02 апреля 2013 года).
Кроме этого, обращает на себя внимание характерный для децентрализованного федерализма механизм отзыва межбюджетных трансфертов.
С теоретической точки зрения данную процедуру следует
квалифицировать как меру государственного принуждения. Вместе с тем,
большинство авторов сходится во мнении, что нет оснований относить эту
процедуру к мерам ответственности. Так, Ю.А. Крохина относит изъятие
(сокращение) бюджетных средств к мерам защиты, но не к мерам
ответственности, в связи с тем, что правонарушитель не несет
имущественных обременений в результате их применения [4, С. 146]. Ю.В.
Другова считает, что приостановление и сокращение финансовой помощи не
могут быть отнесены к мерам ответственности по причине отсутствия двух
ее главных признаков - наличия для правонарушителя лишений
имущественного характера и карательного назначения применяемых мер [2, С. 21]. Двойственную позицию относительно правовой природы мер принуждения в межбюджетной сфере занимает Н.А. Шевелева. С одной стороны, наступление для публичного субъекта негативных имущественных последствий позволяет ей поставить вопрос об отнесении рассматриваемых мер к мерам ответственности, с другой - автор признает преждевременность такой квалификации по двум причинам: законодатель не преследует цели наказания нарушителя, отсутствует законодательно прописанная процедура применения мер принуждения [9, с. 9].
В ст.130 БК и ст. 136 БК установлены практически идентичные условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального и региональных бюджетов соответственно.
При несоблюдении получателями этих условий финансовые органы публично-территориального образования, предоставившего трансферт, вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов до приведения в соответствие положений, обуславливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов.
Однако на практике при применении названных норм всегда возникают определенные трудности, связанные: (а) с квалификацией тех или иных действий в качестве нарушений бюджетного законодательства; (б) с целесообразностью отзыва трансфертов.
В качестве иллюстрации сложностей, связанных с квалификацией действий в качестве основания для отзыва трансфертов приведем дело, рассмотренное Арбитражным Судом Краснодарского края.
Суть спора заключалась в следующем.
Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 11.10.2011 г. №1169 утверждена ведомственная целевая программа
«Капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог местного значения Краснодарского края» на 2012-2014 годы.
В рамках реализации мероприятий по капитальному ремонту и ремонту проездов к дворовым территориям многоквартирных домов ведомственной целевой программы между Управлением автомобильных дорог Краснодарского края и администрацией муниципального образования Курганинское городское поселение заключено соглашение, предметом которого является осуществление совместных действий по организации финансирования и использованию средств краевого и местного бюджета на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования населенного пункта.
В рамках реализации соглашения администрацией г. Курганинска приняты работы по муниципальному контракту, в том числе по объекту: «ремонт проезда от ул. Мира к дворовой территории многоквартирного дома №80А по ул. Мира в г. Курганинске».
Департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края установлено, что многоквартирный дом по ул. Мира №80А не существует, и фактически денежные средства в сумме 556,3642 тыс. руб. использованы администрацией на ремонт проезда к многоквартирным домам №82 и №82А по ул. Мира. В связи с использованием бюджетных средств на оплату работ, выполнение которых не предусмотрено Соглашением, Департаментом сделан вывод о нецелевом использовании бюджетных средств в сумме 556,3642 тыс. руб.
По итогам рассмотрения акта проверки Министерством финансов Краснодарского края издан приказ от 23.07.2013 №247 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансферов (за исключением субвенций) из краевого бюджета» на сумму 500,728 тыс. руб.
Не согласившись с указанным Приказом и результатами проверки
Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края,
Администрация обратилась в суд с заявлением. Решение, вынесенное АС Краснодарского края, вызывает интерес по той причине, что суд отказался признать действия администрации г. Курганинска нарушением бюджетного законодательства.
В частности, суд посчитал, что в действиях администрации Курганинского городского поселения при осуществлении мероприятий по реализации ведомственной целевой программы «Капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог местного значения Краснодарского края» на 2012-2014 годы, Соглашения от 01.06.2012 г. №136 отсутствуют признаки нецелевого использования бюджетных средств. Не имеет существенного значения для определения целевого использования бюджетных средств на какой конкретно объект (в данном случае ремонт проезда к многоквартирным домам № 82, № 82А по ул. Мира, а не на ремонт проезда многоквартирного дома № 80А по ул. Мира) они были направлены в результате проведенных мероприятий по выполнению основной цели Программы - создания условий для комфортного проживания граждан.
При указанных обстоятельствах, суд считает Приказ Министерства финансов Краснодарского края от 23.07.2013 г. №247 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из краевого бюджета» недействительным и несоответствующим требованиям Бюджетного кодекса РФ (Решение АС Краснодарского края по делу № А32-29867/2013 от 05 декабря 2013 г).
Еще одной проблемой является недостаточное правовое регулирование вопросов предоставления и использования межбюджетных субвенций.
Как было показано выше, субвенции являются финансовым следствием
делегирования полномочий. В результате во многих регионах и
муниципальных образованиях наблюдается ситуация, когда значительную
долю бюджетных доходов составляют субвенции на выполнение
делегируемых полномочий, что представляет риски для повышения качества
финансового управления государственными и муниципальными финансами. Во-первых, региональные и муниципальные власти могут быть не заинтересованы в максимально эффективном исполнении, по сути, чужих полномочий. Во-вторых, неизбежно возникают определенные трудности в финансировании делегируемых полномочий. Прежде всего, существует определенная асимметрия информации, когда данные, непосредственно влияющие на объемы субвенций, поступают от субъектов Российской Федерации. При этом федеральный центр не обладает необходимыми ресурсами для проверки правильности данной информации. Кроме того, в ходе исполнения бюджета может получиться, что на исполнение одних делегируемых полномочий из федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации) конкретному субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) выделен избыточный объем финансирования, а на исполнение других полномочий - недостаточный.
Следствием непродуманного распределения полномочий и необходимости выделения многочисленных субвенций на разные уровни бюджетной системы является ситуация, при которой субвенции взыскиваются на основании судебных решений, о чем свидетельствует обширная судебная практика.
Еще одна проблема регулирования межбюджетных отношений -отсутствие механизма горизонтальных отношений. В специальной литературе обращалось внимание на то, что межбюджетные отношения - это отношения, возникающие не только «по вертикали», т.е. между субъектами, находящимися на различных уровнях бюджетной системы, но и в пределах одного ее уровня, т.е. «по горизонтали» [6, С. 32]. Однако основное внимание законодателя приковано именно к вертикальным межбюджетным правоотношениям. Между тем потенциал горизонтальных межбюджетных отношений явно недооценивается. Эти отношения не имеют правовых форм и не закреплены в бюджетном законодательстве, что тормозит их
становление. Однако финансовые фонды взаимопомощи могли бы сыграть положительную роль в развитии финансовой системы страны.
Список литературы:
1. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юрист, 2006.
2. Другова Ю.В. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 18-26.
3. Колесов А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. 2002. № 2. С. 3-6.
4. Крохина Ю.А. Некоторые проблемы судебной практики привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств // Вестник арбитражного суда города Москвы. 2006. № 3. С. 145-149.
5. Соболевская Ю.В. Проблемы правового регулирования ответственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений // Журнал российского права. 2009. № 8. С. 25-35.
6. Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. № 6. С. 30-35.
7. Чертков А.Н. Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации // Право и политика. 2006. № 8. С. 58 -66.
8. Шашкова Е.М. Временная финансовая администрация в системе мер федерального вмешательства // Конституционное и муниципальное право. 2008. №2. С.11. С. 8-12.
9. Шевелева Н.А. Бюджетная система России. Проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ: Дисс. ... д.ю.н. СПб., 2005.
