CC BY
82
In the event of possession arising from contractual relationship, the use, benefits and breach liabilities of relevant real property and/or movable property shall be subject to the terms and conditions of contract. In the absence of such contract or in the event of ambiguous terms and conditions thereof, other relevant laws shall apply.
8. Bô luât dân su // CIVIL CODE (No. 33/2005/QH11) Section 1.
Article 182 . - The right to possession. The right to possession is the right to keep and manage the property.
9. Burgerlijk Wetboek (Dutch Civil Code.) Book 3 Property law in general. Art. 107.
10. Novo codigo civil brasileiro-: Art. 1196. «Considerase possuidor todo aquele que tem de fato o exercicio, pleno ou nao, de algun dos poderes inerentes propiedade».
11. Code civil du Quebec, Art. 921. «La possession est l’exercice de fait, par soi-meme ou par l’ l’intermediaire d’une autre personne qui detient le bien,d’un droit reel don’t
on se veut titulaire. Cette volonte est presume. Si elle fait defaut,il y a detention».
12. Codigo civil de Catalonia, Art. 521-1. «1. La posesion es el poder de hecho sobre una cosa o un derecho, ejercido por una persona, como tutular, o por medio de otra persona».
13. ДернбургГ. Пандекты. Т. 1. Ч. 2. СПб., 1905.
14. IheringR. von Über den Grund des Besityschütyeg. Wien, 1883.
15. Основные изменения в раздел 11 Гражданского
кодекса РФ.http://www.consultantm/law/hotdocs/1Ш59/
htm.
16. Savigny F.K. von. Es finden sich im ganzen Römischen Recht zur zwei Folgen, welche dem Besitz an sich, abgesondert von allem Eigentum, zu geschrieben werden können: Usucapion und Interdicte. Das Recht des Besitzes Wien, 1865.
УДК 347.73
Мирошник С.В.
БЮДЖЕТНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК ИНСТИТУТ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА
В статье рассматриваются проблемные вопросы привлечения к бюджетно-правовой ответственности, формулируются предложения по совершенствованию бюджетного законодательства страны.
In the article problem questions of attraction to budgetary-legal responsibility are considered, offers on perfection of budgetary legislation of country are formulated.
Ключевые слова: Бюджетное правонарушение, бюджетно-правовая ответственность, механизм правового регулирования, субъекты бюджетных правонарушений.
Кеу words: Budgetary offence, budgetary-legal responsibility, mechanism of legal regulation, subjects of budgetary offences.
Бюджетно-правовая ответственность как институт бюджетного права прошла в историческом аспекте относительно небольшой, но весьма сложный период становления и развития.
Впервые нормы, предусматривающие ответственность за посягательства на бюджетные отношения, появились в начале 90-х годов. Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе» разрешалось органам федерального казначейства:
- приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций (включая банки и иные финансово-кредитные учреждения), использующих средства республиканского бюджета Российской Федерации, государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетные (федеральные) средства, в случаях непредставле-
ния (или отказа предъявить) бухгалтерские и финансовые документы, связанные с использованием указанных средств;
- взыскивать в бесспорном порядке с предприятий, учреждений и организаций средства, выделенные из республиканского бюджета Российской Федерации или внебюджетных (федеральных) средств, используемые не по целевому назначению^];
- налагать штрафы в размере действующей учетной ставки Центрального Банка РФ на предприятия, учреждения, организации, использующие не целевому назначению денежные средства, выделенные из республиканского бюджета РФ или внебюджетных (федеральных) средств.
Кроме того, вышеназванным указом устанавливалась ответственность банков, иных финансовокредитных учреждений:
- за несвоевременное зачисление ими средств, поступивших в доход республиканского бюджета РФ, в государственные (федеральные) внебюджетные фонды;
- за несвоевременное зачисление ими средств, перечисленных из республиканского бюджета Российской Федерации, государственных (федеральных) внебюджетных фондов на счета получателей.
За совершение данных бюджетных правонарушений органы федерального казначейства были правомочны налагать на банки, иные финансовокредитные учреждения штрафы в размере действующей в банке (финансово-кредитном учреждении) процентной ставки при краткосрочном кредитовании, увеличенной на 10 пунктов. Совершение бюджетных правонарушений было также основанием для внесения в Центральный Банк Российской Федерации представления на лишение банков и иных финансово-кредитных учреждений лицензий на совершение банковских операций.
Аналогичные полномочия органов федерального казначейства были закреплены в Положении о федеральном казначействе, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864.
К сожалению, работа органов федерального казначейства, несмотря на кажущиеся на первый взгляд их широкие права и обязанности, была малоэффективной, так как данный орган государственного финансового контроля не имел самостоятельных полномочий по привлечению к бюджетно-правовой ответственности. Взыскание санкций осуществлялось ГНС РФ по представлению органов казначейства. Такая сложная, запутанная схема «играла» в пользу нарушителей российского законодательства.
В 1994 г. в борьбу с бюджетными правонарушениями вступила Счетная Палата РФ. Однако эффективность борьбы с бюджетными правонарушениями оставалась на весьма низком уровне, что было следствием теоретической и законодательной неразработанности вопросов привлечения к бюджетно-правовой ответственности. Более того, отсутствие четких составов бюджетных правонарушений, дублирование полномочий органов государственного финансового контроля приводило к нарушениям классических принципов привлечения к ответственности. Например, за несвоевременное зачисление банками средств, поступивших в доход
республиканского бюджета РФ, органы федерального казначейства налагали штраф, а ГНС РФ одновременно начисляла пеню в соответствии с Законом РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» [2].
Таким образом, первый этап борьбы с бюджетными правонарушениями характеризовался отсутствием четких законодательных положений, использованием в основном подзаконных нормативных актов.
Существенное влияние на развитие института бюджетно-правовой ответственности оказал Бюджетный Кодекс РФ, в котором впервые появилась часть четвертая «Ответственность за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации».
В развитие положений БК РФ Министерство финансов РФ утвердило Инструкцию «О порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации» от 26 апреля 2001 г. № 35н.
Как справедливо отмечал Д.Л. Комягин, это была попытка «примирить между собой Бюджетный кодекс Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации «О федеральном казначействе» и Положение о федеральном казначействе» [3].
Инструкция предусматривала следующие меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства при использовании средств федерального бюджета:
«а) списание в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, используемых не по целевому назначению; оформление уведомлений
об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению;
б) списание в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, подлежащих возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек;
в) списание в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возмездной основе, срок уплаты которых наступил;
г) взыскание в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование средствами федерального бюджета,
предоставленными на возмездной основе. Пеня начисляется в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки в порядке, предусмотренном пунктом 4 Инструкции;
д) взыскание в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению в федеральный бюджет (за исключением случаев, возникающих в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации), и средств федерального бюджета, подлежащих зачислению на счета получателей средств федерального бюджета. Пеня начисляется в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки в порядке, предусмотренном пунктом 4 Инструкции;
е) взыскание в установленном порядке штрафов за нецелевое использование средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной и возмездной основах. Штраф начисляется в размере, определенном федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в порядке, предусмотренном пунктом 5 Инструк-ции»[4].
Интересно, что Инструкция содержала более широкий круг санкций за нарушения бюджетного законодательства по сравнению с БК РФ. В нем не было предусмотрено применение такой меры принуждения, как оформление уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению.
Однако ни Бюджетный Кодекс РФ, ни иные нормативные правовые акты кардинально не изменили ситуацию в бюджетной сфере, что обусловлено, на наш взгляд, многочисленными пробелами в правовом регулировании бюджетных отношений, не решенными до настоящего времени.
В то же время можно выделить положительную тенденцию, сложившуюся в российском обществе и науке финансового права последних лет. Сегодня наблюдается значительный интерес не только ученых, но и всего активного населения страны к вопросам предупреждения и пресечения совершения бюджетных правонарушений, что «вызвано стремлением усилить контроль за развитием бюджетных отношений, сделать бюджетную деятельность публично-правовых образований максимально эф-
фективной - в конечном счете обеспечить финансовую дисциплину» [5].
Согласно статье 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия. Это означает, что установление бюджетно-правовой ответственности относится к предметам исключительного ведения РФ.
Конституционные положения конкретизируются в положениях Бюджетного Кодекса РФ. Статья
7 БК РФ констатирует, что установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации является бюджетным полномочием Российской Федерации. Закрепленный в статье 29 БК РФ принцип единства бюджетной системы РФ предполагает наличие единого бюджетного законодательства Российской Федерации, единых санкций за его нарушение. Соответственно, нормы, предусматривающие основание, порядок, принципы привлечения к бюджетноправовой ответственности могут устанавливаться исключительно на федеральном уровне. Редкие попытки субъектов РФ присвоить себе регулирующие полномочия в рассматриваемой сфере незамедлительно «караются» судами как нарушения требований федерального законодательства к разграничению полномочий органов государственной власти. В качестве примера можно привести Определение Верховного Суда РФ от 3 мая 2006 г. № 58-Г06-15.
Законодательной Думой Хабаровского края 30 ноября 2005 г. был принят Закон Хабаровского края № 325 о введении административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления за правонарушения в области финансов. В судебном порядке он был признан недействительным.
Верховный Суд РФ указал, что «исходя из конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, обусловливающего относительную автономность системы бюджетного законодательства субъекта Российской Федерации, Бюджетный кодекс РФ определяет объем бюджетной компетенции субъекта Российской Федерации, при этом границы сферы реализации бюджетного законодательства субъекта Российской Федерации установлены ст. ст. 2, 3, 8 Бюджетного кодекса РФ.
В соответствии со ст. 2 Бюджетного кодекса РФ нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ. В случае противоречия
между Бюджетным кодексом РФ и нормативными правовыми актами применяется названный Кодекс.
В силу ч. 4 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.
Согласно ст. 8 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют бюджетные полномочия по установлению ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений в случае и в порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
Субъект Российской Федерации не вправе принимать правовые нормы по вопросам, законодательное регулирование которых осуществляется Российской Федерацией.
Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации ограничены Бюджетным кодексом РФ, который не относит установление оснований и видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства к предмету собственного правового регулирования субъекта Российской Федерации» [6].
В связи с судебной практикой хотелось бы затронуть еще один аспект. Почему субъекты РФ «посягают» (делают попытки) на сферу исключительных полномочий Российской Федерации? Видимо, потому, что Бюджетный кодекс РФ и в целом федеральное законодательство РФ не в полной мере решают вопросы привлечения к ответственности за посягательства на бюджетные правоотношения.
На наш взгляд, было бы целесообразно, чтобы по итогам прошедшего финансового года высшие судебные инстанции более внимательно отнеслись к данным судебным разбирательствам не только в аспекте соблюдения правовых норм, но и через призму необходимости внесения изменений в БК РФ, включения в него новых составов бюджетных правонарушений и санкций за их совершение. Предложения по совершенствованию бюджетного законодательства РФ в части привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства могли бы стать предметом более детального обсуждения на стадии утверждения отчета об исполнении федерального бюджета.
Бюджетно-правовая ответственность является разновидностью финансово-правовой ответственности. Она отвечает как признакам, свойственным любым разновидностям юридической ответственности, так и признакам, характеризующим исключительно финансово-правовую ответственность.
Так же как и финансово-правовая, бюджетноправовая ответственность может реализовываться в двух формах: позитивной и негативной.
Позитивная бюджетно-правовая ответственность связана с надлежащим выполнением субъектами бюджетного права прав и обязанностей, закрепленных в российском законодательстве.
Позитивная бюджетно-правовая ответственность показывает отношение субъекта к нормам бюджетного права. Поэтому состояние позитивной бюджетно-правовой ответственности либо возникает одновременно с активными положительными действиями, либо предшествует им.
Позитивная бюджетно-правовая ответственность представляет собой определенное внутреннее состояние субъекта бюджетного права, характеризующееся стремлением добросовестно выполнить возложенные на него бюджетно-правовые обязанности, надлежащим образом использовать представленные права в бюджетной сфере.
Позитивная бюджетно-правовая ответственность в своем развитии проходит несколько стадий:
- закрепление в бюджетно-правовых нормах позитивных обязанностей, запретов, дозволений;
- правомерное поведение (реализация бюджетно-правовых норм в форме правомерного действия или бездействия субъекта бюджетного права),
- молчаливое одобрение со стороны общества и государства или применение мер поощрения за совершение правомерных деяний.
Негативная бюджетно-правовая ответственность представляет собой обязанность лица, виновного в совершении бюджетного правонарушения, претерпевать предусмотренные санкциями бюджетно-правовых норм неблагоприятные последствия имущественного, организационного характера, применяемых по решению компетентных государственных органов в установленном процессуальном порядке.
Бюджетно-правовая ответственность как разновидность финансово-правовой имеет свои особенности. Она выступает мерой защиты общественных отношений, возникающих в процессе бюджетной деятельности публично-правовых образований.
Привлечение к бюджетно-правовой ответственности осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним федеральными законами.
БК РФ основанием применения мер принуждения признает нарушение бюджетного законодательства, под которым понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Ст. 283 БК РФ содержит перечень оснований привлечения к ответственности за посягательства на бюджетные правоотношения.
В связи с этим следует обратить внимание на ряд обстоятельств.
БК РФ, как в первой, так и в последней своих редакциях, «упрямо» использует термин «нарушение бюджетного законодательства». Понятия бюджетного правонарушения Вы не найдете ни в одной его статье. Что это? Дальнозоркость или близорукость законодателя? Ведь если исходить из понятия бюджетного законодательства, получается, что неисполнение или ненадлежащее исполнение бюджетно-правовых норм, содержащихся в других источниках бюджетного права, не влечет за собой наступление мер юридической ответственности.
Думается, что статья 281 БК РФ должна называться не «Нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации», а «Понятие бюджетного правонарушения» и иметь следующую редакцию: «Бюджетным правонарушением признается виновно совершенное противоправное деяние (действие или бездействие), за совершение которого настоящим Кодексом установлена ответственность».
Бюджетное правонарушение обладает всеми признаками, характеризующими любое правонарушение: противоправность, общественная вредность, виновность, наказуемость.
Бюджетное правонарушение налицо, когда имеются все элементы его состава, а именно: субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона.
Состав бюджетного правонарушения представляет собой совокупность элементов, необходимых и достаточных для привлечения лица к бюджетноправовой ответственности.
Объектом бюджетного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в
процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.
Объективная сторона представлена деянием в форме действия или бездействия.
Субъектами бюджетных правонарушений являются получатели бюджетных средств, кредитные организации.
Субъективная сторона представлена психическим отношением лица к своему деянию и его последствиям. К сожалению, в БК РФ в отличие от НК РФ не уделяется внимания формам вины, она не учитывается при определении мер бюджетноправовой ответственности, что следует признать существенным пробелом правового регулирования бюджетных отношений. Бюджетное право, как и иные структурные элементы системы финансового права, представляет собой сферу повышенной юридической конфликтности, обусловленной столкновением публичных и частных интересов.
Еще в 1996 г. Конституционный Суд РФ определил налоговое правонарушение как предусмотренное законом противоправное виновное деяние, совершенное умышленно либо по неосторожности. Высший орган конституционного контроля подчеркнул, что «при производстве по делу о налоговом правонарушении подлежат доказыванию как сам факт совершения такого правонарушения, так и степень вины налогоплательщика» [7]. Думается, что данный вывод в полной мере касается и других разновидностей финансовых правонарушений, включая бюджетные.
Юридическая конструкция мер бюджетноправовой ответственности должна обязательно учитывать характер, степень общественной вредности, виновность лица, последствия совершенного правонарушения. Без этого, как уже неоднократно подтверждала история, невозможно эффективное правовое регулирование. Отсутствие вины как элемента состава бюджетного правонарушения является, по сути, выражением неопределенности правового содержания нормативных положений, что противоречит общеправовым принципам юридической ответственности. Неопределенность содержания бюджетно-правовых норм позволяет, с одной стороны, избежать заслуженного наказания, а с другой - создает возможности для неограниченного усмотрения в процессе правоприменения. В конечном счете все это ведет к нарушению принципов равенства, неотвратимости наказания, верховенства правового закона.
Вопрос о субъективной стороне бюджетного правонарушения остается в науке финансового права до сих пор весьма спорным.
По мнению В.В. Стрельникова, «субъективная сторона бюджетного правонарушения не является элементом состава, т.е. бюджетное правонарушение - это объективно-противоправное деяние». Меры принуждения по БК РФ не являются штрафными (карательными), поэтому, как считает автор, «неустановление вины в совершении объективнопротивоправного деяния не противоречит основополагающим принципам юридической ответственности. Бюджетно-правовая ответственность вне юридической оболочки представляет собой воздействие главным образом экономическое, репарационное, и, по аналогии с гражданско-правовой ответственностью предпринимателей, не строится на началах вины» [8, с. 187].
Н.А. Саттарова отмечает, что «бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, однако его вина предполагается» [9, с. 126].
Думается, что при определении субъективной стороны бюджетного правонарушения необходимо учитывать следующие предпосылки:
- бюджетное правонарушение представляет собой посягательство на отношения, возникающие в процессе функционирования бюджетной системы страны,
- бюджетное правонарушение может быть совершено далеко не любым субъектом финансового права, хотя бюджетное право и является подотраслью финансового права. На наш взгляд, именно субъект играет ведущую роль в составе бюджетного правонарушения, в установлении взаимосвязей между всеми его элементами.
Как мы уже отмечали, БК РФ определяет в основном субъектов бюджетных правонарушений через категорию «получателей бюджетных средств». В роли таковых могут выступать бюджетные учреждения, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, органы государственной власти и местного самоуправления, публично-правовые образования в целом, кредитные организации; юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица, получившие субсидии из бюджета любого уровня бюджетной системы РФ.
Получается, что субъектами бюджетных правонарушений могут быть лица, обладающие как частной, так и публичной финансовой правосубъ-
ектностью. Поэтому вина как элемент бюджетного правонарушения действительно не может применяться в отношении субъектов бюджетного права, обладающих публичной финансовой правосубъектностью. Они обладают государственно-властными полномочиями, могут принимать нормативные правовые акты, влекущие за собой соответствующие юридические последствия.
В связи с этим субъективная сторона бюджетного правонарушения, совершенного публичноправовым образованием, органом государственной власти или местного самоуправления выражается не через категорию вины, а через понятие «нарушение компетенции».
В зависимости от субъекта бюджетные правонарушения могут быть разделены на две категории:
- бюджетные правонарушения, совершенные лицами, обладающими частной финансовой правосубъектностью (бюджетные учреждения, кредитные организации, физические лица, юридические лица),
- и бюджетные правонарушения, совершенные лицами, обладающими публичной финансовой правосубъектностью (публично-правовые образования, органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления). В последнем случае действительно не нужно устанавливать форму вины. Она не имеет никакого значения.
В связи с этим хотелось бы обратить внимание на особое, «нестандартное» бюджетное правонарушение.
Анализ положений БК РФ позволяет сделать вывод, что одной из мер бюджетно-правовой ответственности является введение в субъекте РФ (муниципальном образовании) временной финансовой администрации [10].
Решение о введении временной финансовой администрации на срок до одного года принимает арбитражный суд в рамках осуществления им производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования).
Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте РФ подается в Высший Арбитражный Суд РФ, Правительство РФ.
Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.
БК РФ предусматривает основания введения временной финансовой администрации - наличие возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ (органов местного самоуправления) просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств в соответствии со ст. 112.1 БК РФ и (или) превышение бюджетных обязательств субъекта РФ (муниципальных образований) на 30 процентов объема собственных доходов бюджета субъекта РФ (местного бюджета) в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта РФ (федерального бюджета и бюджета субъекта РФ перед бюджетом муниципального образования).
Введение временной администрации является специфической бюджетно-правовой санкцией, которая применяется в отношении компетентных органов государственной власти и местного самоуправления за ненадлежащее выполнение ими своих полномочий.
Таким образом, введение временной администрации - это мера бюджетно-правовой ответственности. Основанием ее применения следует признать совершение «нестандарного» бюджетного правонарушения. Его объективная сторона представлена решениями, действиями (бездействием), которые привели к появлению просроченной задолженности или другим негативным последствиям. Объектом «посягательства» выступают публичные интересы общества и государства. Субъектами «нестандартных» бюджетных правонарушений могут быть исключительно органы государственной власти и местного самоуправления. Субъективная сторона отсутствует, имеет место объективное вменение.
Таким образом, ответственность органов государственной власти и местного самоуправления должна наступать не только за совершение классических бюджетных правонарушений, но и при их отсутствии (нет самого противоправного деяния) за проведение неэффективной финансовой политики, недостижение поставленных целей и задач. Данный факт может подтверждаться экономическими показателями, свидетельствующими об ухудшении финансового обеспечения прав и свобод российских граждан, ухудшении инвестиционного климата, повышении инфляции и т.д. Иными словами, органы
государственной власти и управления должны нести ответственность за ненадлежащее выполнение ими возложенных на них обязанностей.
В связи с этим, на наш взгляд, статьи БК РФ должны быть пересмотрены через призму усиления взаимной ответственности государства и личности. БК РФ должен содержать, закреплять бюджетноправовые санкции как для субъектов, совершивших противоправные виновные деяния, так и для публично-правовых образований, органов государственной власти и местного самоуправления за неэффективное осуществление возложенных на них бюджетных полномочий.
В юридической науке одним из критериев отраслевой самостоятельности юридической ответственности считается наличие специализированных государственных органов, уполномоченных в установленном процессуальном порядке применять соответствующие санкции.
Анализ норм БК РФ позволяет сделать вывод о том, что полномочиями в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации обладают:
- федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы,
- руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов,
- руководители Федерального казначейства, его территориальных органов,
- руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местных бюджетов (если бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты исполняются не органами Федерального казначейства).
Обратим внимание на то, что в бюджетном праве, так же как и в налоговом праве, полномочиями по привлечению к ответственности обладают только руководители уполномоченных государственных органов, что является обоснованным и продуманным с точки зрения соблюдения принципов привлечения к юридической ответственности.
Круг федеральных органов исполнительной власти, обладающих полномочиями по привлечению к ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ, достаточно широк.
К сожалению, составы бюджетных правонарушений не систематизированы, фактически они «разбросаны» по всему Бюджетному Кодексу РФ.
Например, ст. 130 БК РФ предусматривает условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, за несоблюдение ко-
торых органами государственной власти субъектов РФ Министерство финансов вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Статья 166 БК определяет исключительные полномочия руководителя Министерства финансов РФ. В частности, министр финансов имеет право:
- запретить главным распорядителям средств федерального бюджета изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств,
- назначать в федеральные органы исполнительной власти и бюджетные учреждения при условии установления случаев нецелевого использования бюджетных средств уполномоченных по федеральному бюджету, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета (фактически это означает отстранение от участия в бюджетной деятельности названных лиц),
- запретить получателю бюджетных средств осуществление отдельных расходов,
- выносить главным распорядителям средств федерального бюджета и органам управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации обязательные для исполнения предписания о ненадлежащем исполнении бюджета (организации бюджетного процесса).
Естественно такая «разбросанность», не подкрепленная в ряде случаев применением мер финансово-правового принуждения, препятствует установлению концептуальных взаимосвязей между разнообразными бюджетно-правовыми нормами, существенно снижает эффективность работы механизма правового регулирования.
Часть четвертая БК РФ озаглавлена «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». При этом абсолютное большинство норм отсылает к положениям Уголовного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях. В связи с этим действительно можно согласиться с выводом Х.В.Пешковой о правильном терминологическом обозначении ч. 4 БК РФ. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства является понятием широким, включая в себя такие виды юридической ответственности, как: уголовную, административную, бюджетно-правовую. Но нужно ли это было делать? Ст. 282 БУ РФ содержит перечень мер, применяе-
мых к нарушителям бюджетного законодательства. В качестве таковых названы:
- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- блокировка расходов;
- изъятие бюджетных средств;
- приостановление операций по счетам в кредитных организациях,
- наложение штрафа;
- начисление пени;
- иные меры.
Проблема заключается в том, что Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. 3 63-ФЗ ст. 231 БК «Блокировка расходов бюджета» утратила силу. Но данные изменения не нашли отражения в части четвертой Бюджетного Кодекса РФ. Также и тот факт, что на смену Кодекса РСФСР об административных правонарушениях еще десять лет назад пришел Кодекс РФ об административных правонарушениях.
Комплексности правового регулирования института ответственности за нарушения бюджетного законодательства не получилась. По-видимому, законодатель сам запутался. В итоге оказался практически нереализованным потенциал бюджетноправовой ответственности. Создается впечатление, что на разработку механизма ее реализации сил и знаний просто не хватило.
БК РФ не содержит процессуальных норм, определяющих порядок и условия привлечения к бюджетно-правовой ответственности. Это означает, что Бюджетный Кодекс Российской Федерации, будучи кодифицированным нормативным правовым актом, регулирует не все бюджетные отношения. Многие процессуальные моменты оказались «пропущенными».
В связи с этим трудно не согласиться с мнением Н.А. Саттаровой о том, что часть четвертая Бюджетного кодекса РФ «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» «представляется самой слабой его частью» [9, с. 124].
Литература
1. В девяностых годах прошлого века нецелевое использование бюджетных средств было одним из самых распространенных бюджетных правонарушений. В соответствии с Письмом Минфина РФ от 22 мая 1996 г. № 3-А2-02 под использованием не по целевому назначению (нецелевым использованием) средств, выделенных из федерального бюджета, понималось такое их использование, которое не приводило к результатам, предусмо-
тренным при их предоставлении, или приводило к этим результатам, но сопровождалось неправомерными действиями или событиями, неправомерность которых закреплялась в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств.
2. Письмо Минфина РФ от 22 мая 1996 г. № 3-А2-02 // Консультант Плюс.
3. Комягин Д.Л.Административная ответственность и нарушения бюджетного законодательства // Финансы. 2002. № 12.
4. Инструкция о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации: Утв. Приказом Министерства финансов РФ от 26 апреля 2001 г. № 35н // См.: СПС Консультант Плюс. Признан утратившим силу Приказ Минфина РФ от 26 июня 2009 г. № 64н.
5. Пешкова Х.В. К вопросу об особенностях ответственности за нарушение бюджетного законодательства// Налоги. 2009. № 3. См.: СПС Консультант Плюс.
6. Определение Верховного Суда РФ от 3 мая 2006 г. № 58-Г06-15 // СПС «Консультант-Плюс».
7. Постановление КС РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2
и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции»// СПС «Гарант».
8. Бюджетное право: Учебное пособие / Под ред. М.В.Карасевой. М., 2010.
9. Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве / Под ред. И.И. Кучерова М., 2006.
10. Временная финансовая администрация - федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченный Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов Российской Федерации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местной администрации).
УДК 349.2
Сулейманова Г.В.
НЕРЕШЕННЫЕ ВОПРОСЫ ЗАЩИТЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ РАБОТОДАТЕЛЯ СРЕДСТВАМИ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В предлагаемой статье рассматриваются проблемные вопросы защиты права собственности работодателя, указывая на несовершенство действующего трудового законодательства. Прослеживаются также межотраслевые связи норм трудового законодательства с нормами другой отраслевой принадлежности.
In offered article author considers problem questions ofemployer property right protection and pays attention to imperfection of the operating labor legislation. Author gives particular attention to interbranch communications of the labor legislation with norms of other branch of the right also.
Ключевые слова: трудовое законодательство; работодатель; социальное партнерство; коллективные трудовые споры; право собственности.
Keywords: labor legislation; employer; social partnership; collective labor disputes; property right.
Традиционно в трудовом праве принято рас- которые характеризуются как отношения социаль-сматривать материальную ответственность сторон ного партнерства.
трудового договора - работника и работодателя. Социальное партнерство предполагает равно-
Между тем предмет трудового права включает в правие партнеров, которое должно закрепляться не себя не только индивидуальные трудовые отноше- только в равенстве прав и обязанностей сторон, но и ния, но также и коллективные трудовые отношения, в возможности защиты нарушенных прав.
