CC BY
360
ФЕДЕРАЛИЗМ И ЗАКОНОДАТЕЛьСТВО
субъектов российской федерации
(DE LEGE FERENDA)
А. А. Ливеровский*, А. И. Худяков **
конституционное содержание принципа бюджетного федерализма как основы финансовой деятельности субъектов российской федерации
Ключевые слова: конституционное право, федерализм, бюджетный федерализм, финансовое право, бюджетное право, налоговая система. Аннотация: В статье анализируются особенности бюджетного федерализма, основанный на современном законодательстве. Анализируются особенности принципа бюджетного федерализма, делаются предложения по совершенствованию системы бюджетного федерализма с тем, чтобы он реально влиял на финансовую обеспеченность субъектов РФ.
законодательство не содержит определения категории «финансовая деятельность субъекта РФ», равно как не дает и определения понятия «бюджетная деятельность» этого субъекта. Однако в литературе общепризнанным является определение понятия «финансовая деятельность государства и муниципальных образований», которую раскрывают через известную триаду действий: формирование, распределение и использование денежных фондов.1
* Доктор юридических наук, профессор.
** Доктор юридических наук, профессор.
1 См., напр.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М. В. Карасева. 3-е изд. М., 2009. С. 32; Финансовое право: Учебник. 2-е изд. / Отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г П. Толстопятенко.
Исходя из этого, Ю. А. Крохина определяет бюджетную деятельность как основанную на правовых нормах совокупность систематически осуществляемых субъектами бюджетного права функций по планомерной аккумуляции, распределению и использованию централизованного денежного фонда общего назначения в публичных интересах.2
К этому определению примыкает определение, которое предлагает А. С. Омельян. По ее мнению, «бюджетная деятельность» - это «обусловленная публичным интересом система действий, существующих в форме бюджетно-правовых отношений, возникающих между субъектами бюджетного права по поводу осуществления функций по планомерной аккумуляции (образованию, формированию), распределению, перераспределению и использованию централизованного фонда денежных средств с целью практического осуществления задач и функций государства и органов местного самоуправления».3
Представление о содержании бюджетной деятельности можно получить из тех определений бюджетного права либо его предмета, которые содержатся в финансово-правовой литературе. Так, И. И. Кучеров пишет: «Предмет бюджетного права следует определить как совокупность отношений, возникающих между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношений, возникающих между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением».4
В другой работе указывается, что «бюджетные правоотношения
- это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных госу-
М., 2007. С. 7.
2 Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. 2-е изд. М., 2002.
С. 97.
3 Омельян А. С. Бюджетная деятельность государства и местных образований
- сфера возникновения бюджетных правоотношений // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. Черновцы, 2003. Вып. 1. С. 121.
4 Кучеров И. И. Бюджетное право России: Курс лекций. М., 2002. С. 53.
дарственных и муниципальных денежных фондов».5
Все эти определения выстроены на перечислении трех основных направлений бюджетной деятельности: формирование (образование), распределение и использование денежного фонда. Поэтому бюджетную деятельность, по нашему мнению, можно определить следующим образом: это деятельность публично-территориальных образований по формированию, распределению и использованию своего централизованного и универсального фонда денежных средств - бюджета.
Что касается бюджетной деятельности собственно субъекта РФ, то это будет его деятельность по формированию, распределению и использованию своего основного и универсального денежного фонда - регионального бюджета.
Бюджетная деятельность субъектов РФ осуществляется на основе определенных конституционных принципов, решающим из которых выступает принцип бюджетного федерализма. Решающая роль данного принципа определяется тем, что он вбирает в себя большую часть конституционных норм, в той или иной степени посвященных бюджетной деятельности.
В первую очередь, речь идет о следующих положениях Конституции РФ:
- ст. 5 и гл. 3, определяющих государственное устройство Российской Федерации в качестве федеративного государства;
- ст. 71, 72 и 73, определяющих соответственно предмет исключительного ведения Российской Федерации, предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, предмет исключительного ведения субъектов РФ;
- ст. 75, определяющей организацию денежной системы Российской Федерации, а также основы таких направлений бюджетной деятельности, как налоговая деятельность и государственный кредит;
- ст. 76, определяющей соотношение юридической силы федеральных нормативных правовых актов с актами субъектов РФ, имея в виду, что правовой формой бюджетов выступает соответствующий закон.
Определяющее значение конституционных норм в организации и осуществлении бюджетной деятельности отмечается многими исследователями. Так, Ю. А. Крохина пишет: «Предназначение Конституции РФ как основного правового акта обуславливает определение ею главных задач и
5 См.: Бюджетное право. Учеб. пособие для студентов юридических и экономических вузов / Под ред. Г. Б. Поляка, А. М. Никитина. 3-е изд. М., 2006. С. 40.
основных направлений бюджетной деятельности государства».6 По мнению А. А. Белкина, высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации детерминирует определенные условия эффективности ее воздействия на текущее бюджетное законодательство.7
Как отмечается в литературе, «основой всех правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, является Конституция РФ. Прежде всего, на эти отношения распространяются конституционные нормы общего характера, которые определяют основные принципы и формы бюджетной деятельности государства, зашиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов. Помимо них ряд статей Конституции непосредственно устанавливают исходные начала и принципы бюджетной деятельности в Российской Федерации».8
В целом же можно утверждать, что принцип бюджетного федерализма обусловлен федеративным устройством государства. Более того, одним из признаков федеративного государства является то, что каждый субъект федерации имеет право на свой бюджет.
По поводу отличий в организации финансовой системы унитарного государства, с одной стороны, и федеративного государства, с другой, С. А. Авакьян пишет следующее: «В унитарном государстве более жестко централизованы вопросы налогов и бюджета. Административно-территориальные единицы в сильной степени зависят от центра, который устанавливает систему налогообложения во всех деталях и мало что оставляет органам административно-территориальных единиц. Центр определяет также параметры и многие конкретные позиции бюджетов административно-территориальных единиц высшего уровня. В федеративном государстве центр также имеет ведущие позиции в вопросах налогов и бюджета. Но вместе с тем у субъектов федерации есть несколько более широкие права по установлению собственных налогов. Что касается бюджета, центр определяет общие позиции и доли расходов из федерального бюджета для отдельных субъектов. Последние самостоятельны в установлении конкретных своих расходов, а тем более в использовании доходов, изысканных в рамках собственной инициативы».9
6 Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 147.
7 Белкин А. А. Механизм конституционного воздействия на акты государственноправового законодательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1983. С. 8-9.
8 См.: Финансовое право. Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд. М., 2008. С. 200-201.
9 Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд. М., 2007.
Право субъектов федерации на собственный бюджет, как правило, находит отображение в конституции федеративного государства. Существует три способа определения в конституциях бюджетных полномочий субъектов федерации.
Первый способ основан на том, что в конституции освещаются лишь исключительные полномочия федерального центра. При этом предполагается, что все, что лежит за пределами этих полномочий, автоматически относится к сфере полномочий субъектов федерации. Тем самым определение бюджетной компетенции субъектов федерации осуществляется по так называемому остаточному принципу. Наиболее четко такую презумпцию компетенции субъектов федерации устанавливает Конституция Швейцарии, ст. 3 которой устанавливает, что «кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией, и как таковые они осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти». Из этого вытекает, что кантоны обладают всеми бюджетными правами, которые прямо не закреплены за федеральным центром. По такому же принципу выстроена Конституция США, однако в ней предусмотрены и некоторые запреты для субъектов федерации.
Второй способ основан на том, что в конституции закладываются лишь самые общие начала разграничения бюджетных полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Примером может служить Конституция Федеративной Республики Бразилия, ст. 24 которой предусматривает, что «прерогативой Союза, Штатов и Федерального округа является издание соответствующих законов, относящихся к ...бюджету». Как в первом, так и во втором случае конкретика определения бюджетных полномочий субъектов федерации и федерального центра решается текущим бюджетным законодательством, основанном на конституции.
Третьим способом, который характерен для новейших конституций, выступает достаточно подробное описание непосредственно в конституции бюджетных полномочий как федерального центра, так и субъектов федерации. В литературе, в конституциях федеративных государств содержатся специальные разделы и главы, где особое место занимают положения о разграничении полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и ее субъектами.10
Т. 2. С. 31.
10 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник: В 4-х т. / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1995. Т. 1. С. 187-188, 682.
Примером может служить Основной закон Федеративной Республики Германия, в котором разграничены между федеральным центром и субъектами федерации, во-первых, государственные расходы, во-вторых, государственные доходы (раздел X «Финансы»). При этом устанавливается: «Поскольку настоящий Основной закон не предусматривает иного, Федерация и земли раздельно несут расходы по решению своих задач. Если земли действуют по поручению Федерации, то последняя несет связанные с этим расходы» (п. 1 и 2 ст. 104а). Кроме того, фиксируется, что: «Федерация и земли самостоятельны и независимы в ведении своего бюджетного хозяйства. Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования единого экономического баланса страны. Федеральным законом, нуждающимся в одобрении Бундесрата, могут быть установлены общие принципы бюджетного права для Федерации и земель, принципы бюджетного хозяйства, обеспечивающего устойчивую конъюнктуру, а также долгосрочного финансового планирования» (п. 1 и 3 ст. 109).
При решении этого вопроса Конституция Российской Федерации в основном использует первый способ определения бюджетной компетенции субъектов РФ. Достаточно подробно установив бюджетные полномочия федерального центра (п. «з» ст. 71, ч. 3 ст. 75, ч. 3 ст. 104, п. «а» и «б» ст. 106, п. «а» и «б» ч. 1 ст. 114), а также предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), она устанавливает, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73).
Таким образом, в бюджетной сфере по существу действует остаточный принцип определения компетенции субъектов РФ в бюджетной сфере. Иначе говоря, субъекты РФ обладают теми бюджетными полномочиями, которые не относятся к исключительному предмету ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) либо к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции). Правда, в последнем случае субъекты РФ имеют право на так называемое «опережающее правовое регулирование бюджетных отношений». Заключается это в том, что субъект РФ имеет право принимать по вопросам, относящимся к предмету совместного ведения, собственные правовые акты в случае, когда федеральный центр не издал по данному вопросу своего правового акта.
Надо сказать, что способ определения компетенции субъектов РФ
в сфере бюджета по «остаточному принципу» вызывает неоднозначную оценку в литературе. В частности, по мнению одних авторов, «в Конституции Российской Федерации вопросы бюджета и бюджетной политики занимают крайне малое место. Не исправил ситуации и Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый 31 июля 1998 г. Этот акт содержит много пробелов и противоречит другим законодательным актам».11 Другие авторы прямо пишут: «Как это ни странно, но Конституция Российской Федерации, совершенно определенно установив право Российской Федерации на федеральный бюджет и право органов местного самоуправления на формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, ни словом не упоминает о праве субъектов Российской Федерации на свой бюджет. Этот недостаток в какой-то степени компенсируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, выделившим в составе бюджетной системы России бюджеты субъектов Российской Федерации, а также собственными законодательными актами субъектов Российской Федерации, конкретизирующих процедуру бюджетного процесса применительно к бюджету субъекта Российской Федерации».12
Однако то обстоятельство, что Конституция РФ не конкретизирует бюджетные полномочия субъектов РФ и не закрепляет, в частности, их право на свой бюджет, вовсе не означает, что бюджетная деятельность субъектов РФ не имеет конституционной основы.
На этот счет в литературе даны однозначные оценки - право субъектов РФ на осуществление собственной бюджетной деятельности, вне всякого сомнения, покоится на конституционной основе. Более того, в комментарии к Конституции Российской Федерации под ред. Ю. В. Кудрявцева утверждается, что именно ст. 73 Конституции РФ выступает той конституционной основой, на которой осуществляют свою бюджетную деятельность субъекты РФ: формулировка «субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения федерации и полномочий по предметам совместного ведения с субъектами провозглашает презумпцию их полномочий, компетенции их органов государственной власти в тех областях, которые составляют их собственный, исключительный предмет регулирования, управления, организации и принятия решений». Одновременно
11 Баренбойм П. Д., Гаджиев Г. А., Лафинский В. И., Мау В. А. Конституционная экономика: Учебник для юридических и экономических вузов. М., 2006. С. 384-385.
12 Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации: Учебное пособие / Под ред. А. А. Ливеровского. СПб., 2004. С. 58.
в данной работе утверждается, что существующая в Российской Федерации бюджетная система построена на обособлении федерального бюджета, бюджета каждого из субъектов Российской Федерации, а также местных бюджетов. Бюджетное устройство страны регулируется совокупностью конституционно-правовых прав, закрепляющих порядок образования и использования денежных средств, источники бюджетных подразделений, распределение средств по установленным направлениям.13
В другой работе указывается следующее: «Бюджетные полномочия Российской Федерации и бюджетные полномочия ее субъектов между собой тесно связаны и взаимно обусловлены. Характер такой связи определяется именно федеративным устройством российского государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные отношения. Конституция РФ (ст. 71-73) установила предметы ведения Российской Федерации в области бюджета и предметы ее совместного ведения с субъектами РФ, вне пределов которых субъекты РФ самостоятельны. Обладая всей полнотой государственной власти, они осуществляют собственное правовое регулирование бюджетных отношений, принимая законы и иные нормативные правовые акты, содержание которых не должно противоречить законодательству РФ. Исходной правовой основой компетенции субъектов РФ в области бюджета являются Конституция РФ и Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Нормы этого Закона развивают конституционные положения о предметах ведения субъектов РФ».14 Исходя из этого можно утверждать, что принцип бюджетного федерализма имеет конституционные основы, так же как имеет ее сам федерализм Российского государства (ст. 5, гл. 3 Конституции РФ).
На этой же позиции стоит Конституционный Суд Российской Федерации. Отмечая конституционные истоки бюджетных полномочий субъектов РФ, в одном из своих определений он прямо указал, что по смыслу Конституции РФ бюджеты субъектов РФ относятся к ведению самих субъектов федерации, которые самостоятельно решают вопросы формирования своего бюджета и определяют направления использования бюджетных
13 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996. С. 340, 306.
14 См.: Финансовое право: Учебник /Отв. ред. Н. И. Химичева. С. 233.
средств.15
Естественно, что нормы Конституции РФ, посвященные региональным бюджетам и бюджетной деятельности субъектов РФ, получают развитие и конкретизацию в актах бюджетного законодательства. Основным здесь является Бюджетный кодекс. Он устанавливает, что каждый субъект РФ имеет право на собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда, которые предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. Использование органами государственной власти субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств данных субъектов не допускается.
В региональных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов РФ, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти этих полномочий по предметам ведения субъектов РФ и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и расходных обязательств субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета (ст. 14 БК РФ).
Отметим, что названный Федеральный закон предусматривает, что органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают сбалансированность регионального бюджета и соблюдение установленных федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта РФ, исполнению бюджетных и долговых его обязательств. Формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта РФ и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти этого субъекта самостоятельно с соблюдением требований, установленных указанным законом и Бюджетным кодексом РФ, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. Данный Закон
15 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 января 1998 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ст. 12 Закона Ставропольского края от 22 марта 1997 г. “О краевом бюджете на 1997 год”».
устанавливает, что исполнение органами государственной власти субъекта РФ полномочий, относящихся к предмету ведения органов государственной власти Российской Федерации (так называемые делегированные полномочия), осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Закон ограничивает возможность возложения на органы государственной власти субъектов РФ полномочий федеральных органов, не обеспеченных соответствующим финансированием.
Что касается самого принципа бюджетного федерализма, то его обычно раскрывают через разграничение компетенции в сфере бюджета между федеральным центром и субъектами РФ, то есть в основу определения берутся чисто юридические признаки и свойства. Так, указывается, что принцип бюджетного федерализма - это такое взаимоотношение Российской Федерации и субъектов РФ, при котором реализация компетенции (полномочий) этих субъектов, а также уполномоченных ими органов в сфере доходов и расходов бюджетов обеспечивает сочетание интересов Российской Федерации с интересами субъектов РФ.16
Нет сомнения в том, что юридический аспект принципа бюджетного централизма имеет существенное значение как в формировании его содержания, так и в практической реализации. В литературе в связи с этим правильно, на наш взгляд, отмечается следующее: «Мировой опыт доказывает, что исходным в формировании эффективно действующих федеративных отношений выступает экономически мотивированное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Это означает, что, в отличие от стран с унитарным государственным устройством, распределение полномочий между органами исполнительной власти в центре и на местах предшествует конкретизация зон ответственности федерации и ее субъектов с последующим распределением налогооблагаемой базы, объектов собственности и пр., и на этой основе - всего круга управленческих полномочий. В Конституции 1993 г. названные зоны ответственности были лишь очерчены (ст. 71 и 72). Полномочия по предметам ведения субъектов Федерации были определены “остаточным” методом (ст. 73), причем попытка их системной конкретизации была предпринята лишь спустя 10 лет после принятия Конституции 1993 г.»17
16 Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2003. С. 119.
17 См.: Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / Отв. ред. С. Д. Валентей. СПб., 2008. С. 92-93.
Ю. А. Крохина определяет принцип бюджетного федерализма несколько иным образом. По ее мнению, данный принцип - это «исходное начало бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающееся в распределении доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерации и ее субъектами».18
Здесь, как мы видим, принцип бюджетного федерализма определяется не только через юридические признаки - «разграничение бюджетной компетенции», но и через экономические - «распределение доходов и расходов» между Российской Федерацией и ее субъектами.
Такой подход представляется правильным. В конечном счете, финансовое благосостояние субъекта РФ определяется не количеством формально-юридических прав, а количеством реальных денег. Но с другой стороны, именно наличие прав определяет наличие денег. «Распределение компетенции между федеральными органами и членами федерации, - пишет, в частности, известный французский специалист в области финансового права П. М. Годме, - в значительной мере определяется финансовыми возможностями. В зависимости от того, имеют ли участники федерации действительную финансовую автономию, могут ли они распоряжаться своими ресурсами или должны ожидать финансирования от центрального органа, могут ли они сами определять свои расходы или же расходы должны быть одобрены федеральными властями, можно говорить о том, является федерализм реальным или иллюзорным».19
Надо сказать, что некоторые авторы весьма критически относятся к принципу бюджетного федерализма. Например, В. Н. Лексин и А. Н. Швецов подчеркивают: «В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и определения самого понятия, не существует».20 Следует, видимо, предположить, что в данном случае речь идет не столько о критике принципа бюджетного федерализма как научной дефиниции (хотя она и требует совершенствования), сколько о некачественной реализации этого принципа на практике. Как считает В. Д. Мазаев, «проблема взаимосвязи полномочий субъектов и соответствующих экономических ресурсов
18 Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 57.
19 Годме П. М. Финансовое право. М., 1978. С. 28.
20 Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 1997. С. 33.
их обеспечения была наиболее остро обозначена в бюджетных взаимоотношениях Российской Федерации и регионов. Это так называемая проблема бюджетного федерализма».21
Данная проблема заключается в том, что существующий ныне порядок разграничения государственных расходов между федеральным центром и субъектами РФ привел к тому, что в подавляющем большинстве субъектов (собственно, кроме тех, которые относятся к так называемым «субъектам-донорам») главным доходным источником выступают поступления от федеральных налогов и сборов, а также денежные средства, перечисляемые из федерального бюджета в региональные бюджеты в форме всякого рода межбюджетных трансфертов (дотаций, субвенций, субсидий и т. п.). По существу свои задачи и функции субъекты РФ практически напрямую осуществляют через финансирование федерального бюджета, в результате чего региональный бюджет не выполняет того, что возложено на него политически и экономически как на союзное государство, как на самостоятельного субъекта Федерации.
И эта проблема, безусловно, требует своего решения. Необходим, в частности, пересмотр содержания принципа бюджетного федерализма с тем, чтобы он реально влиял на финансовую обеспеченность субъектов РФ. Поэтому полагаем, что в свете решения проблемы бюджетных взаимоотношений федерального центра данный принцип можно определить следующим образом: это разграничениие, предусматривающее такое распределение государственных расходов, которое обеспечивало бы получение этими субъектами за счет собственных источников бюджетных доходов, необходимых для бесперебойного финансирования тех задач и функций, которые возложены на данные публично-территориальные образования.
21 Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 238.
