CC BY
105УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10454
БЮДЖЕТНЫЕ ГРАНТЫ ДЛЯ ПОДДЕРЖКИ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ
Виды нарушений и ответственность за нарушения использования грантов, судебная практика по разрешению споров в отношении нарушения использования грантов
Валентина Федоровна ЛОМАКИНА, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Статья подготовлена в рамках поддержанного Российским фондом фундаментальных исследований научного проекта № 18-20-15035-мк «Сравнительно-правовое исследование механизма назначения, выдачи и использования грантов в целях финансирования научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ»
Аннотация. В статье на основе анализа действующей правовой системы и практики ее применения исследуются различные виды нарушений и ответственность за нарушения порядка, целей и условий предоставления гранта для осуществления научных исследований и судебная практика по спорам, возникающим между сторонами грантовых правоотношений.
Ключевые слова: наука, научные исследования, финансирование науки, грант, ответственность, нарушения, возврат бюджетных средств, нецелевое использование бюджетных средств, споры, судебная практика.
Annotation. based on the analysis of the current legal system and practice of its application, the article examines various types of violations and liability for violations of the procedure, goals and conditions for granting grants for research and judicial practice in disputes arising between the parties to grant legal relations.
Keywords: science, research, science funding, grant, liability, violations, return of budget funds, misuse of budget funds, disputes, judicial practice.
Последние годы характеризуются увеличением бюджетных средств, направляемых на финансирование отечественной науки и ее развитие. Одной из современных форм финансирования науки является поддержка исследований за счет грантов, средства на которые предусматриваются в федеральном бюджете (далее — научные гранты, бюджетные научные гранты).
В Бюджетном кодексе РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ гранты рассматриваются как одно из важнейших направлений расходования государственных средств (п. 1 ст. 78)1.
Научные гранты предоставляются фондами поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности в соответствии с Федеральным законом «О науке и научно-технической политике» от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ2 (далее — Федеральный закон о науке).
Федеральные органы исполнительной власти также предоставляют научные гранты в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами о предоставлении грантов в сфере научной деятельности3.
Федеральный закон о науке возложил на грантодателей в лице фондов поддержки науч-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2020
ной, научно-технической и инновационной деятельности обязанность обеспечивать контроль за целевым расходованием средств, предоставляемых в качестве поддержки научных программ и проектов и за результативностью реализации этих программ и проектов (п. 6 ст. 15).
Поэтому во все соглашения (договоры) о научных грантах (представляемых как названными фондами, так и иными грантодателями) включается в качестве одного из обязательных условий право грантодателя на осуществление контроля за целевым расходованием денежных средств, выделенных на проведение работ по научному проекту. Контроль проводится на предмет выявления нарушений в использовании средств научного гранта.
В нормативных правовых актах Правительства РФ о предоставлении научных грантов к таким нарушениям относятся неправомерные действия грантополучателей в случае несоблюдения ими порядка, целей и условий использования средств гранта, а также в случае недостижения получателями гранта значений целевых показателей деятельности, осуществляемой на средства гранта4.
Все грантополучатели, получившие в установленном порядке грант на реализацию научного проекта, не должны допускать перечисленных выше нарушений при использовании научного гранта. Они обязаны использовать выделенные им денежные средства строго по целевому назначению в соответствии с условиями, определенными грантодателем в соглашении (договоре) о гранте, стремиться к достижению установленных в соглашении (договоре) о гранте целевых показателей деятельности. В случае допущения этих нарушений при использовании гранта грантополучатель несет ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Основной целью применения ответственности к нарушителям норм законодательства в сфере грантовых правоотношений является, прежде всего, защита денежных средств от злоупотреблений и упущений в процессе их расходования, а также обязанность грантополучателя претерпевать неблагоприятные последствия от своих поступков и действий и не допускать их совершения в будущем. Кроме того, как правильно замечает Н.И. Матузов, ответственность может оказывать на субъектов общественных отношений как сдерживающее, так и стимулирующее воздействие5.
Что касается правового регулирования оснований и порядка применения мер ответственности за нарушение условий договора (соглашения) о гранте, предоставленного на научные исследования, то оно, в основном, обеспечивается нормами, установленными в соответствующих нормативных правовых актах Правительства РФ и иных уполномоченных на это органах6.
На основании этих актов нормы о мерах ответственности в рассматриваемой сфере включаются в договоры (соглашения) о грантах, заключаемые между сторонами грантовых правоотношений.
Исследование содержания указанных нормативных правовых актов в части, касающейся вопросов ответственности, показывает, что к нарушителям порядка, целей и условий предоставления гранта на научные исследования могут быть применены различные по своим правовым последствиям меры ответственности, как морального, так и материального характера.
К мерам морального воздействия, в частности, относится ограничение возможности недобросовестного грантополучателя на определенный срок участвовать в конкурсах, проводимых грантодателем.
Такая мера воздействия предусмотрена Российским фондом фундаментальных исследований (далее — РФФИ) в отношении руководителей проектов, которые допускали неоднократные нарушения правил расходования средств целевого назначения, а также не представляли научные и финансовые отчеты к установленному правилами РФФИ сроку. Они на три года отстраняются от участия в конкурсах РФФИ7. Подобная мера воздействия устанавливается и в региональных актах о предоставлении денежных средств на научные исследования8.
По мнению Г.А. Еременко, и с ним следует согласиться, «в грантовых отношениях гранто-получатель свободен от материальной ответственности за срыв сроков, отсутствие отчета по проекту или существенные недостатки проекта. К такому исполнителю могут быть применены непрямые санкции — он может быть на время лишен возможности участвовать в конкурсах данного фонда»9.
Кроме того, грантополучатели несут и репу-тационную ответственность, а по сути моральную, в случае опубликования в открытой печати информации о допущенных ими нарушениях и неблаговидных поступках, а также в случае направления такой информации в вышестоящую инстанцию10.
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2020
Указанная информация может негативным образом отразиться на имидже таких грантопо-лучателей, а в дальнейшем, возможно, и на получении грантовой поддержки на осуществление научных исследований.
Не отрицая значимости мер морального воздействия для обеспечения законности и стабильности в сфере грантовых отношений, однако следует признать, что меры материальной ответственности являются более эффективным способом защиты этих отношений от неправомерного поведения грантополучателей при использовании средств гранта.
К санкциям, мерам материальной ответственности, в одних правовых актах относятся, например, требования о возврате денежных средств гранта или прекращение финансирования проекта в следующем году за нецелевое использование указанных средств или непредставление финансового и научного отчетов11. Возврату подлежит также неиспользованная часть полученного гранта.
В других актах, в частности в постановлении Правительства РФ от 27 марта 2019 г. № 322 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам и муниципальным правовым актам, устанавливающим порядок предоставления грантов в форме субсидий, в том числе предоставляемых на конкурсной основе», за несоблюдение порядка, целей и условий предоставления гранта предусматривается применение не только таких мер материальной ответственности, как возврат бюджетных средств бюджетной системы, но и штрафных санкций12.
При этом, как показывает анализ актов о предоставлении гранта, санкции в виде возврата денежных средств являются основной мерой ответственности за нарушения целей и условий предоставления гранта. Поэтому во всех соглашениях (договорах) о предоставлении гранта закрепляется норма, предусматривающая возврат денежных средств грантодателю, если они используются нецелевым образом, т.е. расходуются на цели, которые не указаны в заявке на участие в конкурсе и в договоре (соглашении) о гранте.
Например, оплата работ и различных мероприятий, не предусмотренных соглашением о гранте, расценивается как нецелевое использование выделенных денежных средств в форме гранта, которое влечет ответственность в виде их возврата грантодателю. Последствием нецелевого использования гранта в некоторых соглаше-
ниях (договорах) о гранте указывается и применение штрафных санкций к грантополучателю13.
На практике нарушения в виде нецелевого использования гранта выявляются при проведении контрольных мероприятий уполномоченным органом, который, в случае их обнаружения, направляет грантополучателю уведомление о добровольном возврате всех или части выделенных денежных средств, потраченных не по назначению в течение определенного для этого срока. Если грантополучатель не исполняет эти требования в добровольном порядке, то взыскание средств гранта может быть произведено в судебном порядке.
Кроме того, средства гранта подлежат возврату и в случае нарушения условий их предоставления, закрепляемых в соглашении (договоре) о гранте. Поскольку в настоящее время перечень таких условий не определен в законе, уполномоченный орган в правовом акте может определить формально любые условия возврата бюджетных субсидий14.
Как правило, в качестве таких условий в соглашениях о гранте указывается обязанность грантополучателя своевременно представлять отчетные документы о проводимом научном исследовании и о целевом использовании гранта, предоставлять достоверные сведения о получателе средств гранта. В случае выявления факта несоблюдения указанных условий грант подлежит возврату грантодателю.
Возврат возможен и в случае недостижения грантополучателем за счет средств гранта конкретных измеримых целевых показателей, предусмотренных договором о гранте. Это обязательное условие, которое берет на себя грантополу-чатель, заключая соглашение о гранте. Видами целевых показателей, как правило, являются публикационная активность грантополучателя, организация и проведение конференций и иных научных мероприятий, подготовка научных кадров и другие показатели, которые можно измерить количественно и др.
В некоторых нормативных правовых актах за недостижение целевых показателей гранта к получателю гранта применяются штрафные санкции, размер которых рассчитывается по определенной формуле, установленной в правовом акте15.
На практике такие нарушения выявляются при оценке эффективности осуществления получателем гранта расходов, источником обеспечения которых является грант, на основе достижений значений целевых показателей гранта.
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2020
Штрафные санкции к получателю гранта применяются в том случае, если фактически достигнутые значения показателей гранта оказались ниже значений, определенных в соглашении. Порядок применения штрафных санкций к получателю гранта аналогичен порядку, предусмотренному в отношении возврата гранта в случае нецелевого использования гранта или нарушения условий расходования средств гранта.
Изучение правовых источников и практики применения мер ответственности за нецелевое расходование средств гранта и несоблюдение условий их использования, определенных в соглашении (договоре) о предоставлении гранта, позволило сделать следующие выводы.
Во-первых, возврат бюджетных средств как мера материальной ответственности за указанные нарушения применяется во всех случаях предоставления грантов на научные исследования независимо от того, каким уполномоченным органом он предоставляется — фондом поддержки научной деятельности или иным грантодателем.
При этом возврат средств гранта, на наш взгляд, по своей правовой природе имеет административно-правовую природу, поскольку возврат применяется уполномоченными органами (контрольными), носит предупредительный характер, направленный на недопущение дальнейшего нецелевого расходования средств гранта. Кроме того, данная мера ответственности не является наказанием, т.е. мерой юридической ответственности, поскольку не влечет для гранто-получателя каких-либо дополнительных пра-воограничений.
Во-вторых, штрафные санкции не устанавливаются в качестве меры ответственности за нарушение целей и условий предоставления грантов, если средства гранта на научные исследования выделяются научными фондами. В то же время штрафные санкции как мера ответственности за указанные нарушения предусматриваются в соглашении (договоре) о гранте в случаях предоставления денежных средств на исследования иными грантодателями, например, федеральными органами исполнительной власти.
В-третьих, за недостижение целевых показателей гранта к получателю гранта материальная ответственность не применяется, если грант предоставляется научными фондами. Такая норма установлена, в частности, актом Российского научного фонда16. В то же время за указанное нарушение в случаях предоставления грантов
иными грантодателями (федеральными органами исполнительной власти) могут применяться штрафные санкции17.
На практике нередко возникают споры между получателями грантов на научные исследования и контролирующими органами, вынесшими решение о применении к грантополуча-телю ответственности в виде возврата средств гранта. Спорные ситуации по данным вопросам разрешаются во внесудебном порядке, что предусмотрено, в частности, Правилами организации и проведения работ по научным проектам, поддержанным федеральным государственным бюджетным учреждением «Российский фонд фундаментальных исследований», утвержденными решением бюро Совета РФФИ от 19 февраля 2015 г.
В соответствии с п. 7.4. Правил «все споры и разногласия в связи с выполнением работ по Проекту Фонд, Грантополучатель и Организация будут разрешать исходя из принципа совместной (общей) заинтересованности в получении научного результата»18.
В то же время такая практика (судебная) существует в случае нарушения правил предоставления грантов, выделяемых на другие цели, например, для оказания финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, предприятиям промышленности и агропромышленного комплекса, транспортной системы, медицинским организациям и др.
Указанные субъекты в своей деятельности допускают самые различные нарушения, но чаще всего эти нарушения связаны с нецелевым расходованием бюджетных средств. За нецелевое расходование средств гранта законодательством РФ предусмотрено применение к ним бюджетных мер принуждения (глава 30 БК РФ), а также административная (ст. 15.14 КоАП РФ) и уголовная ответственность (ст. 285 УК РФ).
Между контролирующими органами и бюджетополучателями нередко возникают споры и разногласия о правомерности квалификации нарушения как нецелевого использования бюджетных средств. Споры доходят и до судов.
Как показывает анализ сложившейся судебной практики по этим вопросам, судами нецелевое использование бюджетных средств признается только в двух случаях: если бюджетные средства были использованы не на те цели, которые предусмотрены правовыми актами о выделении бюджетных средств, либо были нарушены условия предоставления бюджетных средств (см., например, судебные акты по делам: № А17-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2020
166/2015, А58-2592/2015, А47-7463/2015, А51-10972/2015, А12-54365/2015 и др.)19.
Что касается дел, которые рассматриваются в судах по этим вопросам, то в арбитражных судах значительное место занимает рассмотрение дел об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств.
Возвращаясь к вопросу о судебной практике по рассмотрению дел в отношении грантополу-чателей, осуществляющих научные исследования, следует отметить, что такая практика все-таки имеет место. Иногда предметом рассмотрения судебных инстанций являются споры, возникающие по инициативе бухгалтерской службы ведущей организации, об уплате с сумм, выделенных научным фондом, налога на доходы физических лиц в лице научного коллектива и страховых взносов, что противоречит законодательству РФ20.
В таких случаях суды оставляют без удовлетворения заявленные требования организации, ссылаясь при этом на нормы Налогового кодекса РФ (п. 6 ст. 217, подп.1 п. 1 ст. 419)21, а также на разъяснения Минфина РФ, изложенные в Письме от 3 апреля 2017 г. № 03-15-06/1948322, и др.
Как отмечается в решениях суда по данной и аналогичным ситуациям, наличие между институтом (организацией) и научными работниками трудовых отношений не влияет на правовую природу спорных выплат, если эти выплаты не входили в состав заработной платы, поэтому не должны облагаться страховыми взносами и уплатой налогов (см.: постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 февраля 2017 г. по делу № А26-2128/2016, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 1 ноября 2018 г. по делу № А47- 2236/2018).
Названная позиция поддерживается Верховным Судом РФ в определении от 26 марта 2015 г. № 305-КГ15-084 и от 8 августа 2016 г. № 306-КГ16-10328).
1 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
2 Там же. 1996. № 35. Ст. 4137.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 09.04.2010 г. № 220 «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные организации высшего образования, научные учреждения и государственные научные центры Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1907;
Постановление Правительства РФ от 27.04.2005 г. № 260 «О мерах по государственной поддержке молодых российских ученых — кандидатов наук и докторов наук и
ведущих научных школ Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 18. Ст. 1686; и др.
4 См.: Постановление Правительства РФ от 16.10.2017 г. № 1251 «Об утверждении Правил предоставления субсидии из федерального бюджета на оказание государственной поддержки центров Национальной технологической инициативы на базе образовательных организаций высшего образования и научных организаций и Положения о проведении конкурсного отбора на предоставление грантов на государственную поддержку центров национальной технологической инициативы на базе образовательных организаций высшего образования и научных организаций» // СЗ РФ. 2017. № 43 (ч. II). Ст. 6330.
5 Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1987. С. 211.
6 См.: Постановление Правительства РФ от 09.04.2010 г. № 220 ...
Постановление Правительства РФ от 08.05.2019 г. № 576 «О внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 2446;
Постановление Правительства РФ от 30.12.2019 № 1941 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета грантов в форме субсидий на проведение масштабных научных проектов мирового уровня» // СЗ РФ. 2020. № 1 (ч. II). Ст. 110;
Приказ Минфина России от 25.12.2019 г. № 248н «Об утверждении Типовой формы договора о предоставлении средств юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю на безвозмездной и безвозвратной основе в форме гранта, источником финансового обеспечения которых полностью или частично является субсидия, предоставленная из федерального бюджета» // http:// www.pravo.gov.ru, 01.04.2020; и др.
7 Документ «Об ответственности руководителей организаций и грантодержателей за нарушение правил РФФИ и исполнение финансовых средств не по прямому назначению» (утв. решением Бюро Совета РФФИ от 12.03.2008 г.) / https://www.rfbr.ru/ rffi/ru/fag
8 См.: Пункт 2.4.4 Приказа Министерства науки и инновационной политики Новосибирской области от 11.07.2017 г. № 1561 «Об утверждении формы договора о предоставлении денежных средств из областного бюджета Новосибирской области на реализацию проекта, получившего поддержку по результатам конкурсов проектов федеральных научных исследований» // СПС «Консультант Плюс»
9 Еременко Г.А. Новая модель государственного финансирования инициативных научных исследований // Наука. Инновация. Образование. 2007. № 3. С. 56.
10 См.: Белявский О.Б. Правовой режим грантов как инструмент государственного финансирования фундаментальных научных исследований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук // М.: Ин-т гос-ва и права РАН, 2019;
Правила организации и проведения работ по научным проектам, поддержанным федеральным государственным бюджетным учреждением «Российский фонд фун-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2020
даментальных исследований» (утв. решением Бюро Совета РФФИ 19.02.2015 г.) / https://www.rfbr.ru/
11 Правила организации и проведения работ по научным проектам...
12 СЗ РФ. 2019. № 14 (ч. 1). Ст. 1520.
13 См.: Постановление Правительства РФ от 03.05. 2019 г. № 552 «Об утверждении Правил предоставления грантов в форме субсидий из федерального бюджета некоммерческим организациям на реализацию отдельных мероприятий федерального проекта «Кадры для цифровой экономики» национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 19. Ст. 2308.
14 Курбатова С. С. К вопросу о бюджетном субсидировании производителей товаров (работ, услуг) // Арбитражные споры. 2013. № 4. С. 98.
15 См.: Постановление Правительства РФ от 27.12 2019 г. № 1875 «Об утверждении правил предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий, направленных на обновление приборной базы ведущих организаций, выполняющих научные исследования и разработки, в рамках федерального проекта «Развитие передовой инфраструктуры для проведения исследований и разработки в Российской Федерации «Национального проекта «Наука» // СЗ РФ. 2020. № 2 (ч. 1). Ст. 166;
Правила предоставления грантов в форме субсидий из федерального бюджета, выделяемых для поддержки научных исследований, проводимых под руководством видных ученых в российских образовательных организациях высшего образования, научных учреждениях и государственных научных центрах Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 08.05. 2019 г. № 576 «О внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации) // СЗ РФ. 2019. № 20. Ст. 2446.
16 См.: «О реализации соглашений между Российским научным фондом, руководителем проекта и организацией о предоставлении гранта на проведение фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований» (по сост. на 18.11.2019 г.).
17 См.: Постановление Правительства РФ от 12.12 2019 г. № 1649 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям на компенсацию части затрат на проведение научно-исследовательских и опытно - конструкторских работ по современным технологиям в рамках реализации такими организациями инновационных проектов и о
признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 51 (ч. 1). Ст. 7617.
18 Сайт РФФИ // URL: https//:www.rfbr.ru/rffi/ru/fag
19 Юрьев С. С., Евстигнеев И.С. О субсидировании лизингодателей в условиях банкротства авиакомпаний-лизингополучателей // Финансовое право. 2917. № 4. С. 31.
20 Новиков О.В. Актуальные проблемы финансирования фундаментальных научных исследований в России // Финансовое право. 2019. № 7. С. 22.
21 Налоговый кодекс РФ от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ // СПС «Консультант Плюс»
22 Письмо Департамента налоговой и таможенной политики Минфина России от 28.03.2018 г. № 03-04-06/ й9786 // СПС «Консультант Плюс»
Библиографический список
1. Белявский О.В. Правовой режим грантов как инструмент государственного финансирования фундаментальных научных исследований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Ин-т гос-ва и права РАН, 2019.
2. Еременко Г.А. Новая модель государственного финансирования инициативных научных исследований // Наука. Инновация. Образование. 2007. № 3. С. 53—62.
3. Курбатова С. С. К вопросу о бюджетном субсидировании производителей товаров (работ, услуг) // Арбитражные споры. 2013. № 4. С. 95—107.
4. Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1987. 311 с.
5. Новиков О.В. Актуальные проблемы финансирования фундаментальных научных исследований в России // Финансовое право. 2019. № 7. С. 20—27.
6. Юрьев С.С., Евстигнеев И.С. О субсидировании лизингодателей в условиях банкротства авиакомпаний-лизингополучателей // Финансовое право. 2917. № 4. С. 28—31.
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2020
