CC BY
67УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10253
БЮДЖЕТНЫЕ ГРАНТЫ ДЛЯ ПОДДЕРЖКИ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ
Особенности назначения и использования
Марина Михайловна ФИЛЬ, кандидат юридических наук E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Статья подготовлена в рамках поддержанного Российским фондом фундаментальных исследований научного проекта № 18-29-15035-мк «Сравнительно-правовое исследование механизма назначения, выдачи и использования грантов в целях финансирования научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ»
Аннотация. В статье рассматриваются отличительные особенности назначения и использования грантов, предоставляемых из государственного бюджета для поддержки научных исследований, по сравнению с грантами, предоставляемыми в иных сферах деятельности.
Ключевые слова: наука, научные исследования, финансирование научной деятельности, грант.
Annotation. The article reviews the characteristics of the appropriation and use of the budget grants provided for support of scientific research, as compared to the budget grants provided for other activities.
Keywords: science, scientific research, financing of scientific research activity, grant.
В Российской Федерации наиболее распространенными бюджетными грантами на проведение научных исследований (далее — научные гранты) являются гранты, предоставляемые за счет средств государственного бюджета, преимущественно федерального. Формально гранты, предоставляемые Российским научным фондом (РНФ), нельзя отнести к бюджетным научным грантам, но так как существенная часть средств РНФ формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации из федерального бюджета, отнесем в целях исследования к числу бюджетных грантов и грантов этого фонда.
В настоящее время в число наиболее важных грантов, средства которых из федерального бюджета направляются на проведение исследований, входят следующие гранты:
■ гранты Президента Российской Федерации для государственной поддержки мо-
лодых российских ученых — кандидатов наук и докторов наук и ведущих научных школ Российской Федерации1;
■ гранты Правительства Российской Федерации для государственной поддержки научных исследований, проводимых под руководством ведущих ученых в российских образовательных организациях высшего образования, научных учреждениях и государственных научных центрах Российской Федерации2;
■ гранты, предоставляемые Российским фондом фундаментальных исследований (РФФИ)3;
■ гранты предоставляемые Российским научным фондом (РНФ)4;
■ гранты, предоставляемые в рамках реализации Государственной программы Российской Федерации «Научно-технологи-
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2020
ческое развитие Российской Федерации»5;
■ гранты, предоставляемые Фондом содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (Фонд)6;
■ гранты, предоставляемые при реализации Национального проекта «Наука»7;
■ гранты, предоставляемые при реализации планов мероприятий («дорожных карт») Национальной технологической инициативы (НТИ) центрам Национальной технологической инициативы8.
Проведенный анализ законодательства, регулирующего предоставление и использование перечисленных выше грантов, показал следующее.
Правильнее говорить не о «назначении» грантов, а об их учреждении и об их предоставлении. Бюджетные научные гранты учреждаются органами власти путем издания нормативных правовых актов: указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Бюджетные научные гранты предоставляются не только для финансирования научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, но также и для кадрового, организационного, материально-технического обеспечения исследовательской деятельности.
Бюджетные научные гранты могут быть охарактеризованы по следующим существенным признакам, свойственным только научным грантам и отличающим их от грантов, предоставляемых в других сферах деятельности.
Цель предоставления гранта: научные гранты предоставляются на:
1) поддержку фундаментальных и поисковых научных исследований,
2) поддержку научно-исследовательских, опытно-конструкторских, технологических работ,
3) поддержку научных программ и проектов, составной частью которых является проведение научных исследований.
Одни гранты ориентированы в большей степени на поддержку фундаментальных исследований, другие — прикладных исследований, третьи — инноваций.
С точки зрения целей предоставления важно подчеркнуть, что научный грант, в отличие от грантов в других сферах деятельности, всегда предоставляется на обеспечение предстоящей исследовательской деятельности или связанных с ней предстоящих расходов, но не на возмещение уже понесенных затрат.
Инициатива, заявительный характер.
С инициативой получения гранта всегда выступает будущий грантополучатель. Грантода-тель не может «навязать» научный грант гранто-получателям, предоставить им грант своим односторонним решением.
Механизм предоставления грантов — конкурс.
В сфере науки гранты предоставляются всегда на основе конкурса, который организует и проводит грантодатель с участием в некоторых случаях специальных участников (советов по грантам, организаций-операторов).
Соглашение (договор) о гранте.
Все научные гранты предоставляются на основе соглашения, заключаемого между победителем конкурса и грантодателем. Важнейшими условиями, обязательно вносимыми в соглашение, являются согласие грантополучателя на осуществление со стороны грантодателя контроля за расходованием средств гранта, размер гранта, срок, на который он представляется, конкретные измеримые целевые показатели, которые должны быть достигнуты грантополучателем на средства гранта, отчетность грантополучателя, его ответственность за расходование средств гранта.
Достижение на средства гранта конкретных измеримых целевых показателей — это обязательное условие, которое берет на себя грантополу-чатель, заключая соглашение о гранте.
Виды целевых показателей — публикационная активность, организация и проведение конференций и иных научных мероприятий, подготовка научных кадров и другие показатели, которые можно количественно определить в соглашении о гранте.
Ответственность грантополучателя.
По всем видам научных грантов предусмотрены два вида возможных нарушений, совершаемых грантодержателем: нарушение целей, порядка и условий использования гранта и недостижение целевых показателей, закрепленных в соглашении о предоставлении гранта. Соглашения о предоставлении научного гранта всегда предусматривают в качестве мер ответственности за нарушения обоих видов штрафные санкции в виде возврата в бюджет средств в размере допущенного нарушения.
Из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ предоставляется множество разнообразных грантов. Анализ нормативных правовых актов, регулирующих предоставление грантов в иных сферах деятельности, показал, что часть таких грантов имеют те же признаки,
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2020
которые свойственны и научным грантам. В частности, обязательными признаками являются договорный характер предоставления гранта, целевой характер его использования. Но есть гранты, не совпадающие по характеристикам с научными грантами.
Предоставление грантов без конкурса.
Как отмечалось, научные гранты предоставляются всегда на основании конкурса. Статьи 78 и 78.1 допускают предоставление «грантов в форме субсидий» без конкурса. В отношении предоставления «субсидий» конкурсный порядок Бюджетным кодексом РФ не предусмотрен. Поэтому практика предоставления грантов без конкурса достаточно широка.
Приведем один из многих примеров: гранты Президента РФ в области культуры и искусства, которые предоставляются ежегодно без конкурса ведущим творческим коллективам, включенным в перечень, утвержденный Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 688. «О грантах Президента Российской Федерации в области культуры и искусства».
Если гранты предоставляются без конкурса, отпадает необходимость проявления инициативы со стороны получателей «гранта» в подаче соответствующих заявок, отсутствует заявительный характер предоставления грантов.
В качестве примера послужат гранты, предоставляемые на основании постановления Правительства Москвы от 8 ноября 2017 г. № 842-ПП «О предоставлении грантов медицинским организациям государственной системы здравоохранения города Москвы за лучшую реализацию мероприятий, предусмотренных «московским стандартом поликлиник» и приказа Департамента здравоохранения города Москвы от 12 апреля 2018 г. № 252.
Как можно понять из этих актов, из грантов, предоставляемых по 18 номинациям, только по шести номинациям предусмотрен заявительный порядок предоставления грантов (т.е. нужна инициатива организации-грантополучателя и подача ею заявки).
В отличие от научных грантов, предоставляемых на осуществление предстоящей деятельности, в других сферах весьма распространенной практикой является предоставление грантов по результатам завершенной деятельности.
Предоставление таких грантов обычно предполагает проведение органами исполнительной власти в инициативном порядке оценки деятельности подведомственных им потенциальных грантополучателей на предмет достигнутых ре-
зультатов. По результатам проводимых в административном порядке оценки и отбора определяются победители, которым предоставляются гранты. В отношении грантов, предоставляемых по результатам деятельности за прошедший период, в нормативных правовых актах, регулирующих их предоставление, обычно не указываются целевые измеримые показатели, для достижения которых гранты предоставляются.
Если грант предоставляется без определения конкретных измеримых целевых показателей, которые должны быть достигнуты на средства гранта, то в этих случаях на грантополучателей не может быть возложена ответственность за их недостижение.
По результатам оценки деятельности организаций за прошедший период предоставляются выше упомянутые гранты по постановлению Правительства Москвы от 8 ноября 2017 г. № 842-ПП. По результатам оценки деятельности в прошедшем периоде предоставляются гранты в сфере государственного управления за достижение наилучших значений показателей эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ, деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, деятельности органов местного самоуправления9.
К этой же группе грантов можно отнести гранты, предоставляемые в целях материального поощрения работников, так как поощрение производится за результаты, достигнутые в прошедшем периоде. Такого рода гранты, предусматривающие предоставление организациям грантов для обеспечения доплат стимулирующего характера к должностному окладу работников, предоставляются Правительством Москвы в сфере здравоохранения10.
Некоторое сходство с грантами, предоставляемыми по результатам деятельности в прошедшем периоде, имеют гранты на выплату премий. Такие гранты присуждаются за уже достигнутые результаты.
Например, гранты мэра Москвы в сфере культуры и искусства (постановление Правительства Москвы от 01.12.2015 г. № 788-ПП «О грантах Мэра Москвы в сфере культуры и искусства») присуждаются на основе отбора обучающихся в возрасте от 7 до 20 лет, получающих образование в осуществляющих образовательную деятельность государственных организациях города Москвы, подведомственных Департаменту культуры города Москвы, и достигших значительных успехов в сфере культуры и искусства.
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2020
По предыдущему нормативному правовому акту Правительства Москвы эти выплаты именовались премиями Правительства Москвы (утратившее силу постановление Правительства Москвы от 29.10.2014 г. № 626-ПП «О ежегодных премиях Правительства Москвы наиболее талантливым обучающимся государственных образовательных организаций, подведомственных Департаменту культуры города Москвы»).
Приведенные выше примеры грантов в иных сферах деятельности показывают, что далеко не все бюджетные гранты предоставляются в результате конкурса; в ряде случаев отбор гранто-получателей осуществляется в административном порядке, и они по большей части предоставляются по результатам завершенной в прошедшем периоде деятельности и имеют компенсационный или стимулирующий характер. Поэтому при предоставлении таких грантов на грантополучателей не возлагается обязанность достигнуть каких-либо целевых показателей и ответственность за их недостижение.
Сравнительно-правовое исследование предоставления и использования научных грантов позволяет сделать вывод о том, что правовой режим научных грантов является более «жестким» по сравнению с некоторыми грантами, предоставляемыми в иных сферах деятельности.
Потенциальные получатели научных грантов обязаны не только подать заявку, пройти через конкурсную процедуру отбора, сопровождающуюся экспертизой поданных заявок, но также в соглашении о гранте взять на себя обязательства достигнуть на средства гранта четко сформулированных измеримых целевых показателей и принять на себя финансовую ответственность не только за нецелевое расходование средств гранта, но также за недостижение закрепленных в соглашении целевых показателей.
1 Указ Президента РФ от 09.02.2009 г. № 146 «О мерах по усилению государственной поддержки молодых российских ученых — кандидатов и докторов наук»: Постановление Правительства РФ от 27.04.2005 г. № 260 «О мерах по государственной поддержке молодых российских ученых — кандидатов наук и докторов наук и ведущих научных школ Российской Федерации» // http:// publication.pravo.gov.ru/SignatoryAuthority/government
2 Постановление Правительства РФ от 09.04.2010 г. № 220 «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные организации высшего образования, научные учреждения и государственные научные центры Российской Федерации»: Постановление Правительства РФ от 08.05.2029 г. № 576 «О внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // http://publication. pravo.gov.ru/SignatoryAuthority/government
3 Указ Президента РФ от 27.04.1992 г. № 426 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала Российской Федерации»: Постановление Правительства РФ от 09.08.2016 г. № 767 «Об утверждении устава федерального государственного бюджетного учреждения «Российский фонд фундаментальных исследований»;
Постановление Правительства РФ от 29.04.2019 г. № 526 «Об утверждении правил предоставления из федерального бюджета субсидий федеральному государственному бюджетному учреждению «Российской фонд фундаментальных исследований» и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // http://publication.pravo.gov.ru/Signatory Authority/government
4 См.: Федеральный закон «О Российском научном фонде и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюас»;
Постановление Правительства РФ от 21.02.2019 г. № 180 «Об утверждении правил предоставления из федерального бюджета субсидии в виде имущественного взноса Российской Федерации в Российский научный фонд и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // http://publication. pravo.gov.ru/SignatoryAuthority/government
5 См.: Постановление Правительства РФ от 29.03.2019 г. № 377 «Об утверждении Государственной программы Российской Федерации «Научно-технологическое развитие Российской Федерации»;
Постановление Правительства РФ от 27.12.2019 г. № 1902 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета грантов в форме субсидии на проведение крупных научных проектов по приоритетным направлениям научно-технологического развития» // http://publication.pravo.gov.ru/SignatoryAuthority/ government
6 Постановление Правительства РФ от 03.07.2012 г. № 680 «Об уставе федерального государственного бюджетного учреждения «Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере» // http://publication.pravo.gov.ru/SignatoryAuthority/ government
7 См.: Указ Президента РФ от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»; Паспорт национального проекта «Наука» (утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам 24.12.2018 г.): Постановление Правительства РФ от 30.12.2019 г. № 1941 «Об утверждении правил предоставления из федерального бюджета грантов в форме субсидий на проведение масштабных научных проектов мирового уровня» // СПС «Консультант Плюс»
8 См.: Постановление Правительства РФ от 18.04.2016 г. № 317 «О реализации Национальной технологической инициативы»;
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2020
Постановление Правительства РФ от 16.10.2017 г. № 1251 «Об утверждении Правил предоставления субсидии из федерального бюджета на оказание государственной поддержки центров Национальной технологической инициативы на базе образовательных организаций высшего образования и научных организаций и Положения о проведении конкурсного отбора на предоставление грантов на государственную поддержку центров национальной технологической инициативы на базе образовательных организаций высшего образования и научных организаций» // М1р://риЬИса1юп.ргауо. gov.ru/SignatoryAuthority/government 9 См., напр., Постановление Правительства Ленинградской обл. от 28.01.2011 г. № 13 (в ред. от 03.07.2019 г. № 312) «О порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из областного бюджета Ленинградской области грантов за достижение наилучших значений по-
казателей эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городского округа» // http://docs.cntd.ru/document/891845470 10 См., напр., Постановления Правительства Москвы: от 02.07.2018 г. № 639-ПП «О предоставлении грантов медицинским организациям государственной системы здравоохранения города Москвы, обеспечивающим организацию оказания первичной медико-санитарной помощи несовершеннолетним в период получения общего образования»;
от 03.07.2018 г. № 650-ПП «О предоставлении грантов медицинским организациям государственной системы здравоохранения города Москвы, осуществляющим в Троицком и Новомосковском административных округах города Москвы оказание первичной медико-санитарной помощи населению» // https://www.mos.ru/ authority/documents/
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Актуальные проблемы конституционного права России
Актуальные проблемы конституционного права России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция» (квалификация «магистр») / Под ред. Б.С. Эбзеева, В.О. Лучина. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. — 495 с. — (Серия «Magister»).
ISBN 978-5-238-03220-7
Рассмотрены проблемные вопросы, относящиеся к предмету науки конституционного права. Цель учебника — раскрыть теоретическое содержание актуальных проблем основных разделов предмета, основы конституционного законодательства и правоприменительной практики по важнейшим проблемам государственного строительства в России.
Для студентов, магистрантов, адъюнктов и аспирантов юридических вузов.
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2020
