CC BY
35
БЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
1.1. ГРИЦМК, кандидат экономически« надк,
доцент кафедры ■•имамсы, денежное обращение и кредит» Госддарственногв университета управления
Бюджетное финансирование инвестиционной политики в Российской Федерации имеет ряд присущих ему особенностей. В первую очередь это значительная неравномерность в инвестиционном потенциале российских регионов и отраслей промышленности при отсутствии действенного механизма замещения финансовых ресурсов. Гарантии органов управления на местах - региональных и муниципальных администраций в большинстве регионов теряют свой так называемый залоговый авторитет. В последнее время финансовые инвестиции сосредоточиваются преимущественно в топливно-энергетическом комплексе. При финансировании социальной или жилищно-коммунальной инфраструктуры из-за постоянной нехватки инвестиционных средств в бюджетной сфере регионы не могут рассчитывать на перелив капитала из производственной сферы, так как инвестиционная активность предприятий реально зависит от внешнеэкономической ситуации и цен на основные энергетические ресурсы.
Для раскрытия и понимания сущности этой важной научно-практической проблемы необходимо ответить на следующие вопросы:
1. Какие аспекты бюджетного финансирования инвестиционной политики нашли свое отражение в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.?
2. Каковы ожидаемые темпы роста инвестиций по федеральным округам и субъектам Российской Федерации?
3. В чем суть государственной поддержки инвестиций в Российской Федерации?
4. В чем основа федеральных целевых программ развития региона?
5. Зачем составляются бюджет развития и Федеральная инвестиционная программа?
6. Какие особенности существуют в финансировании жилищно-коммунального хозяйства?
7. Что представляет собой региональная инвестиционная политика?
В Российской Федерации в настоящее время разработаны основные законодательные акты, регулирующие инвестиционную деятельность в рамках федерального бюджета и на уровне субъектов Федерации. К таким основополагающим законам в первую очередь относится Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.99 № 39-Ф3, закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 09.07.99 № 160-ФЗ и др. Законом об инвестиционной деятельности определены основные формы и методы регулирования инвестиционной деятельности, создания благоприятных условий для инвесторов путем:
• совершенствования системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений;
• установления специальных, стимулирующих инвестиционную деятельность налоговых режимов;
• защиты интересов инвесторов;
• предоставления субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами;
• расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и объектов социально-культурного назначения;
• создания возможностей для более широкого формирования инвестиционных фондов.
В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. проблема расширенного привлечения инвестиций увязывается с негативной зависимостью региональных и местных бюджетов от ежегодно устанав-ливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов, которые регламентируются
22
ЕХЕМЕС1Ш11ШРМДМ1Ш А1ШТНЕСКМЙ1УР1А1ДД1Д1ЕСТ ВИ1Д1Ш
ШШШШШШШШШШж
шит
централизованно установленными нормами. Признавая, что более 80% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных налогов, правительство тем самым подтверждает наличие важной проблемы - необходимости формирования реальных местных источников финансирования социальной, транспортной и жилищно-коммунальной инфраструктуры территорий.
В программе предлагается внести в Бюджетный кодекс понятие расходных полномочий как прав и обязанностей соответствующих органов власти в пределах своей компетенции осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов, обеспечивать их финансовыми средствами, проводить финансирование общественных услуг. Предполагается, что в период до 2005 г. в распределение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы могут быть внесены такие кардинальные изменения, как, например, существенное сокращение расходов региональных и особенно местных бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства. Программой предусматривается возможный рост общего объема средств на ЖКХ за счет платежей населения, в том числе с предоставлением из федерального бюджета целевой финансовой помощи регионам на выплату адресных жилищных пособий малообеспеченным слоям населения.
Поддержка инвестиций в региональную инфраструктуру через реальную финансовую помощь субъектам Федерации будет осуществляться в рамках фонда регионального развития на принципах: целевой поддержки капитальных вложений в общественную инфраструктуру; софинансирования капитальных вложений из бюджетов субъектов Федерации; соблюдения субъектами Федерации федеральных требований общероссийского законодательства к организации инвестиционного процесса.
В соответствии с программой фонд развития региональных финансов был переименован в 2002 г. в фонд реформирования региональных финансов и сформирован за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР) в размере, эквивалентном 40 млн дол. США. Средства данного фонда предоставлены 10 субъектам Федерации, отобранным по специальной конкурсной методике, с обязательным условием выполнения ими разработанных программ, динамичного развития региональной социальной инфраструктуры, повышения эффективности бюджетных расходов в соответствии с планами использования средств фонда.
Все другие формы финансовой поддержки региональных бюджетов, существующие в настоящее время, будут, согласно Программе, реорганизованы. Например, средства на дорожное хозяйство в зависимости от их экономического содержания будут разделены:
на капитальные вложения на развитие и реконструкцию дорожной сети федерального и межрегионального значения; на средства, направляемые на развитие и реконструкцию дорожных сетей регионального и местного значения.
Будет разработана программа завершения процесса передачи жилья и объектов социальной сферы предприятиями в муниципальную собственность. Все расчеты по данному основанию предполагается завершить в 2004 г.
Немаловажным фактором оптимизации бюджетного финансирования инвестиционной политики является дальнейшее совершенствование государственных минимальных стандартов. По важнейшим социальным расходам наряду с подушевыми нормативами финансирования стандартов будет создан механизм для усиления приоритетности регионов в софинансировании конкретных расходов. В настоящее время разрабатываются поправки, которые вносятся в Бюджетный кодекс, и на их основании будет проводиться корректировка стандартов с последующим распределением инвестиционных субсидий.
Особое внимание в программе уделяется анализу влияния недостатков межбюджетных отношений на низкие темпы жилищно-коммунальной реформы. В программе отмечается, что муниципальные образования, от которых зависит ее проведение, не заинтересованы в переходе к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку сокращение бюджетных расходов с высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный на первом этапе рост социальной напряженности в основном ляжет на плечи органов власти местного самоуправления. Крайне негативный фон для проведения реформы ЖКХ создают «нефинансируемые федеральные мандаты», прежде всего многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, несбалансированность местных бюджетов, нестабильность и непрозрачность взаимоотношений с региональными бюджетами. ,
Реорганизация межбюджетных отношений, направленная на обеспечение налогово-бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления в рамках прозрачных взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, создаст стимулы для активизации реформы ЖКХ, которые могут быть под-
Е1ЕМЕСНШЙ 11§1РМЦ11111 Л1ШТ1ЧЕС111ЖУНМ ДАЙДЖЕСТ ММ1Ш
23
ЖТНЖ
.1; *>
держаны целевой финансовой помощью из федерального бюджета на выплату адресных жилищных субсидий населению согласно федеральным стандартам перехода к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг.
Реформирование жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы создает необходимые предпосылки для продолжения реформирования естественных монополий, что позволит стабилизировать в будущем тарифную политику, более четко координировать ее с бюджетным финансированием социальной, энергетической и транспортной инфраструктуры регионов.
Исполнение перечисленных положений программы создаст условия для устойчивого экономического роста и стабилизации бюджетного финансирования инвестиционной политики.
Основной результат 2001 г. состоит в том, что удалось сохранить экономический рост, при этом объем инвестиций в основной капитал увеличился по сравнению с 2000 г. на 8,7%.
Определенный рост инвестиций в 2002 г. во многих регионах не оказал существенного влияния на общую динамику бюджетного финансирования их инвестиционной политики. По-прежнему преобладающими были инвестиции в производственную сферу, а формирование основных источников происходило за счет собственных средств предприятий и организаций. Активизация инвестиционной политики на региональном уровне оставалась в 2002 г. полностью зависимой от финансовых возможностей предприятий и участия регионов в федеральных инвестиционных проектах.
Инвестиции по-прежнему сосредоточивались в одиннадцати субъектах Федерации - городах Москве, Санкт-Петербурге, Московской, Ленинградской, Тюменской, Челябинской, Сахалинской, Самарской, Свердловской областях, Краснодарском и Красноярском краях, при этом большая часть ресурсов была сосредоточена в Москве.
В Центральном федеральном округе большая часть инвестиций была направлена на развитие отраслей промышленности, транспорта, связи и жилищное строительство.
Достаточно высокий уровень инвестиций в Северо-Западном округе определялся показателями Санкт-Петербурга (рост до 70%) и Ленинградской области (30%). В 2002 г. основная доля инвестиций в округе направлялась в промышленность (кроме Санкт-Петербурга). Увеличение объема инвестиций обеспечивалось за счет собственных средств предприятий, а снижение финансирования — за счет средств федерального бюджета. Активизация инвестиционного процесса в Санкт-Петербурге связана с увеличением государственных бюд-
жетных средств и продолжающимся ростом внебюджетных инвестиций. Созданы федеральные свободные экономические зоны - «Кронштадтская», «Царскосельская», «Ижора», «Верфи г. Санкт-Петербурга», нацеленные на увеличение доли иностранных инвестиций.
В Южном федеральном округе весь инвестиционный комплекс, в том числе и бюджетные ресурсы, регулировался реализацией мероприятий, предусмотренных целевой программой «Социально-экономическое развитие Юга России». Основные финансовые ресурсы направлялись в инвестирование объектов энергетики, нефтеперерабатывающей промышленности, машиностроения и пищевой промышленности.
В Поволжском федеральном округе темпы инвестиций сохранились на уровне общероссийских. Наибольший их прирост по Самарской области (117%). Наибольший объем инвестиций сохранился в Татарстане (22% от всего объема по округу). По Поволжскому округу основная часть производственных инвестиций была направлена на электроэнергетику, химическую и нефтехимическую промышленность, машиностроение и металлообработку, лесную, деревообрабатывающую и целлюлозно-бумажную, пищевую промышленности, сельское хозяйство и транспорт.
В Уральском федеральном округе повышение инвестиционной активности было связано с относительно стабильным ростом промышленного производства и, соответственно, возрастающим объемом собственных средств предприятий в общем объеме инвестиций. Максимальный их рост в Яма-ло-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, Свердловской области - до 109% к уровню 2000 г. Рост инвестиций происходил по базовым для данного округа отраслям - черной и цветной металлургии, машиностроению и металлообработке.
В Сибирском федеральном округе в 2002 г. максимальный рост инвестиций приходился на Красноярский край (120% к уровню 2000 г.), где общий объем инвестиций достигал 25% от объемов округа. Основные вложения приходились на транспорт и промышленность.
По Дальневосточному федеральному округу основной объем инвестиций в соответствии с президентской программой «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья» был направлен на объекты транспорта, энергетики, топливной и пищевой промышленности.
Определенный рост инвестиций в промышленные отрасли независимо от их источников оказался в конечном итоге стимулирующим фактором для расширения и бюджетного финансирования социальной и других сфер экономики России. Важно,
24 Е1ЕМЕС1ИЫ1НМПЩМШ ДИМТМЕСШ ЖУНМ ДАЙДЖЕСТ •НА1СЫ
однако, не только содействовать наметившемуся росту объемов и активизации инвестиционной политики государственных структур, но и учитывать основные макроэкономические, региональные и местные причины, негативно влияющие на инвестиционную активность.
Можно условно разделить эти причины на две группы:
основная группа причин, куда следует отнести все внешнеэкономические и общегосударственные факторы, влияющие на инвестиционную политику;
второстепенная группа причин, к которой отнесем все внутренние проблемы государства, региональные и местные факторы, положение в отдельных отраслях, предприятиях и организациях.
К основной группе факторов, в первую очередь, относятся, недостаточная защищенность инвесторов, в том числе собственных граждан, и отсутствие твердых гарантий со стороны государства, прежде всего гарантий прав собственности, законодательно закрепленных на всех уровнях власти - федеральном, в субъекте Федерации и муниципальном образовании. Из-за этого складываются низкий инвестиционный рейтинг России, который существенно влияет на развитие инвестиционной политики, и крайне негативная позиция финансово-банковских структур, которые в течение последних
лет неохотно осуществляли инвестиционные вложения в реальный сектор экономики, особенно в рамках долгосрочных проектов и в отраслях, не связанных с банком особыми отношениями. Можно говорить и о явно недостаточной капитализации банковской системы Российской Федерации. Существует определенный разрыв между декларацией правительством политики приоритетности в активизации всех составляющих инвестиционной деятельности, в первую очередь в увеличении объемов государственного бюджетного финансирования социально важных отраслей, и фактическим осуществлением данных намерений.
К второстепенной группе причин, негативно влияющих на инвестиционную активность, относятся превращение в основной финансовый источник инвестиций собственных ресурсов предприятий в условиях их постоянного дефицита и предпочтение вложения собственных средств не в основной капитал, а в различные финансовые инструменты; достаточно высокая ставка банковского кредита, как по краткосрочным, так и по долгосрочным ссудам; неконтролируемая утечка капитала из сферы, потенциально возможной для инвестирования, и крайне недостаточный приток из капитало-избыточных отраслей; отсутствие в регионах опыта разработки привлекательных условий для деятельности отечественных и иностранных инвесторов.
(Продолжение следует)
ЕЖЕМЕС1Ш1ММРМЦШИ Д1ШТ1ЧЕС111ЖУИМ ДАЙДЖЕСТ аИДКЫ
25
