CC BY
35
Научная статья УДК 336.1
https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-6-311-316 NIION: 2015-0066-6/22-581 MOSURED: 77/27-011-2022-06-780
Бюджетная политика муниципального образования
Тенгиз Шаликоевич Тиникашвили
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия,
Tengiz-05@mail.ru
Аннотация. Исследуются факторы бюджетной политики, влияющие на обеспечение сбалансированности бюджета муниципального образования, пределы которой обозначены современным законодательством Российской Федерации. Выявляются факторы разбалансированности муниципального бюджета, роста и погашения муниципального долга и расходов на его текущее содержание. В рамках исследования доходов местного бюджета предложены меры, направленные на укрепление собственной финансовой базы муниципального образования. В процессе анализа расходования муниципальных бюджетных ресурсов предложены мероприятия по оптимизации финансовых средств на основе оценки достигнутых результатов муниципальных программ в соответствии с основными их индикаторами реализации.
Ключевые слова: бюджетная политика, дефицит бюджета, сбалансированность бюджета муниципального образования, муниципальный долг
Для цитирования: Тиникашвили Т. Ш. Бюджетная политика муниципального образования // Вестник экономической безопасности. 2022. № 6. С. 311-316. https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-6-311-316.
Original article
Budget policy of the municipality
Tengiz Sh. Tinikashvili
Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia,
Tengiz-05@mail.ru
Abstract. The factors of budgetary policy are being examined that affect the balance of the budget of the municipality, the limits of which are indicated by the modern legislation of the Russian Federation. The factors of imbalance of the municipal budget, growth and repayment of the municipal debt and expenses for its current maintenance are revealed. As part of the study of local budget revenues, measures aimed at strengthening the own financial base of the municipality are proposed. In the process of analyzing the expenditure of municipal budgetary resources, measures were proposed to optimize financial resources based on the assessment of the achieved results of municipal programs in accordance with their main indicators of implementation.
Keywords: budget policy, budget deficit, municipal budget balance, municipal debt
For citation: Tinikashvili T. Sh. Budget policy of the municipality. Bulletin of economic security. 2022;(6):311-6. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-6-311-316.
Теоретические аспекты формирования бюджетной политики муниципального образования и обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов, в целом, широко представлены в научных работах отечественных и зарубежных ученых.
Теоретические аспекты исследования сбалансированности бюджетов муниципалитетов рассматриваются в работах Дементьевой О. А. [7], Игониной Л. Л. [1], Кача-новой Е. А. [2], Нехайчук Д. В. [3], Афанасьевой Е. Е. [4], Пынчук В. А. [5] и других.
Зарубежный опыт преодоления проблем разбалансированности местных бюджетов представлен в работах
© Тиникашвили Т. Ш., 2022
Третьякова А. В. [6], ЯнгироваА.В., Яндимировой А. А. [8] и других авторов.
Вместе с тем, особенности государственного регулирования финансовой сбалансированности муниципального образования в условиях современных действующих бюджетных правил и ограничений, поиск действенных способов укрепления доходной базы и оптимизации расходов местного бюджета, управления текущим и капитальным муниципальным долгом все еще являются актуальными и заслуживают особого внимания.
Целью данной статьи является разработка теоретических и практических предложений по разработке и
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
реализации бюджетной политики муниципалитета, направленной на обеспечение сбалансированности местного бюджета в условиях действующих ограничений.
Предметом исследования выступает совокупность бюджетных отношений между органами местного самоуправления и другими публично-правовыми образованиями, юридическими и физическими лицами в процессе формирования доходов и осуществления расходов, а также регулирования дефицита местного бюджета, управления муниципальным долгом.
Результативность достижения сбалансированности местного бюджета в условиях цифровизации экономики обеспечивается во многом ростом его собственных доходов, сокращением неэффективных доходов, составлением и исполнением бездефицитного финансового баланса на очередной год и плановый период, перекреди-товкой дорогих долговых обязательств более дешевыми бюджетными кредитами.
В рамках проведенного исследования применялись методы анализа научной и практической информационной базы, синтеза полученных данных.
Составной частью финансовой политики государства, определяющая условия и принципы организации финансовых отношений при формировании доходов бюджетов, в ходе осуществления бюджетных расходов, при организации межбюджетных отношении, является бюджетная политика. На местном уровне она представляет собой дорожную карту органов муниципальной власти, связанную с использованием бюджетных доходов и расходов для воздействия на социально-экономические условия с целью обеспечения устойчивых темпов экономического роста и принципов справедливого распределения доходов.
В условиях реализации принципов бюджетного федерализма муниципальная бюджетная политика:
призвана обеспечить повышение уровня прозрачности, открытости и инклюзивности финансов муниципального сектора, включая управления ими,
ориентирована на обеспечение долгосрочной устойчивости местных финансов на основе оценки потенциальных рисков,
предполагает трансформацию подходов и инструментов к обеспечению эффективности бюджетных расходов.
Ключевой целью бюджетной политики на местном уровне является финансовое обеспечение всех действующих обязательств муниципалитета в долгосрочном периоде, сохранение возможностей их реализации в различных макроэкономических условиях, высокий уровень доверия и транспарентности бюджетного процесса на местах. Это предполагает, в первую очередь, рационализацию бюджетной архитектуры посредством формирования и исполнения сбалансированного бюджета муниципального образования.
Сбалансированность как принцип построения и функционирования бюджетной системы предполагает равенство расходной части финансового плана государства совокупной сумме доходов, а также поступлений, покрывающих дефицит. Последним имманентны черты, присущие двум экономическим категориям - финансам и кредиту. С одной стороны, восполняя недостающие в денежном фонде финансовые ресурсы, они наряду с доходами направляются на финансирование общественных потребностей. С другой - их привлечение осуществляется на платной и возвратной основах, что неминуемо приводит к образованию или росту государственной
местные налоги; отчисления от федеральных и региональных налогов; доходы от использования собственности; безвозмездные поступления
остатки ресурсов на начало года; муниципальные заимствования; бюджетное кредитование; коммерческие кредиты и т. д.
расходы на дошкольное и общее образование, культуру, жилищно-коммунальное хозяйство, социальную сферу, спорт, благоустройство и т. д.
Расходы бюджета
Муниципальные финансовые ресурсы
Рис. 1. Общая схема сбалансированности местного бюджета
и муниципальной задолженности. Основным источником ее погашения впоследствии будет выступать перераспределенная через бюджетный фонд стоимость валового продукта и национального дохода.
Вместе с тем, проблема обеспечения сбалансированности бюджетных показателей муниципального образования в условиях действия бюджетных правил и ограничений остается особо актуальной.
Необходимость достижения баланса основных финансовых показателей местного бюджета, пусть даже допускающего предельный дефицит, фокусирует акцент на вопросе качественного прогнозирования бюджетных показателей на местах в условиях жестких требований, направленных на достижение достоверно-реалистичного похода к расчету муниципального финансового баланса.
Ведь необоснованный рост планируемых доходов муниципального образования, заложенных в бюджет, может вследствие низкого уровня их фактического исполнения обусловить в конечном итоге либо рост кредиторской задолженности, либо размещение новых займов на финансовом рынке. Первый случай обусловит фактическое сокращение лимитов бюджетных ассигнований очередного финансового периода, а во втором случае возникают объективные предпосылки роста муниципального долга.
Согласно современным бюджетным императивам, значение отрицательного результата муниципального бюджета не может превышать десять процентов от общего объема его доходов без учета безвозмездных поступлений из региона, а также поступлений налоговых доходов по дополнительному нормативу отчислений от подоходного налога.
В то же время к «высокодотационным» муниципалитетам, в бюджетном плане которых объем дотаций и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от подоходного налога в течение двух из последних трех отчетных лет превышала пятьдесят процентов суммарной величины налоговых и неналоговых доходов, а также дотаций и субсидий из региона, предъ-
являются более жесткие требования к отрицательному финансовому результату, сведенные до пяти процентных пунктов.
Кроме того, для такой категории муниципалитетов установлены следующие бюджетные ограничения:
1) проектировки муниципального финансового ба-ласна на очередной год и плановый период должны быть согласованы региональным финансовым органом;
2) финансовый документ об исполнении местного бюджета должен пройти проверку счетной палаты территории.
Естественно, численность высоко-дотационных муниципальных публично-правовых образований возросла бы в разы, если при подсчетах уровня дотацион-ности законодателем принимались во внимание, наряду с дотациями, и другие формы межбюджетного регулирования. Но, современная российская практика определения данного показателя подчеркивает исключительную роль дотаций в системе межбюджетного регулирования территорий. На местном уровне бюджетной системы России дополнительно к этому осуществляется изъятие из расчета показателя всех сумм подоходного налогообложения, поступивших свыше установленных Бюджетным кодексом пропорций распределения, по соглашению между регионом и муниципалитетом.
Систематическая дефицитность муниципальных публично-правовых образований, объясняемая, во-первых, недостаточным качеством бюджетного планирования на местах, и, во-вторых, провалами в администрировании местных налогов и сборов, а также доходов от использования муниципальной собственности, не оставляет местным администрациям другого выхода из сложившейся финансовой ситуации, как привлечение коммерческих кредитов. Что в свою очередь обусловливает рост муниципальных долговых обязательств, как текущих, так и капитальных. При этом, как известно, текущее содержание долговых обязательств включается в расходы местного бюджета, что сокращает возможности публично-правового образования по качественному и
сбалансированность бюджета
• объем расходов покрывается суммарным объемом доходов и поступлений из источников финансирования дефицита
предельный дефицит
• 10 % объема налоговых и неналоговых доходов без учета дополнительных отчислений от НДФЛ
• 5 % - для МО, где доля дотаций и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от НДФЛ, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 50 % объема доходов бюджета, за исключением субвенций
предельный долг
• 100 % объема налоговых и неналоговых доходов без учета дополнительных отчислений от НДФЛ
• 50 % - для МО, где доля дотаций и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от НДФЛ, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 50 % объема доходов бюджета, за исключением субвенций
Рис. 2. Пределы дефицита и муниципального долга
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
200
100
127
-100
-200
-300
-400
-500
2С
14
190
2С
15
2С
17
16 I—20
-40
17
-126
2С
18 -27
2С
19
185
-169
-150
-128
2С 2С
127
-180
-292
-392
□ план Пфакт
Источник: vladikavkaz-osetia.ru, расчеты автора Рис. 3. Динамика сальдированного финансового результата бюджета г. Владикавказ, млрд руб.
полному исполнению всех возложенных на него финансовых полномочий. И в первую очередь, социальных.
Разбалансировка планового и фактического показателей дефицита местного бюджета, проявляющаяся практически на протяжении всего анализируемого периода, свидетельствует о низком качестве бюджетного планирования в муниципальном образовании.
Максимальная отметка совокупного накопленного долга местного публично-правового образования, согласно современным финансовым требованиям, равна общему объему налоговых и неналоговых доходов бюджета без учета дополнительных доходов от подоходного налогообложения. Но, если муниципалитет высокодота-ционен, показатель снижается в два раза.
Конкретный сложившийся показатель дотационно-сти местного бюджета в современных условиях в качестве дополнительных финансовых рисков предусматривает следующие:
- установление нормативов расходов на содержание муниципальных служащих - если расчетный показатель соотношения дотаций и дополнительных поступлений по подоходному налогообложению к собственной доходной базе на протяжении двух из последних трех лет превысил пять процентов. Его превышение чревато сокращением дотаций в очередном финансовом периоде на сумму превышения установленного норматива;
- ограничение прав исполнения расходных обязательств, не отнесенным к муниципальным бюджетным полномочиям - если расчетный показатель соотношения дотаций и дополнительных поступлений по подоходному налогообложению к собственной доходной базе на протяжении двух из последних трех лет превысил двадцать процентов;
- согласование проекта местного бюджета региональным финансовым органом, а также проверка годо-
вого отчета об исполнении местного бюджета региональным счетным органом - если расчетный показатель соотношения дотаций и дополнительных поступлений по подоходному налогообложению к собственной доходной базе на протяжении двух из последних трех лет превысил пятьдесят процентов.
Вместе с тем, расходы на обслуживание муниципального долга, учитываемые в финансовом плане, не могут быть выше пятнадцати процентов от уровня расходов местного бюджета, за исключением тех, что финансируются за счет субвенций.
Действующая практика долгового менеджмента на уровне муниципальных публично-правовых образований свидетельствует о применении в качестве основного инструмента управления механизма рефинансирования. Представляя собой привлечение «новых» долговых обязательств для погашения «старых», он оказывал положительный финансов-бюджетный эффект в условиях снижения ставки рефинансирования Центробанка. В обратных же условиях, такая перекредитовка долговых обязательств муниципалитета, опять-таки, приводит к увеличению капитальных долгов. Но это вынужденная мера, обусловленная необходимостью финансирования полного круга принятых на публично-правовое образование бюджетных обязательств в условиях повышения роли органов муниципальный власти в социально-экономическом развитии территорий. Поэтому более привлекательными с точки зрения стоимости привлеченных ресурсов в структуре источников финансирования дефицита выступают остатки средств на начало года, а также реализация акций и других форм участия публично-правового образования в уставном капитале предприятий и организаций негосударственной формы собственности.
Кроме того, целесообразно в сложившихся условиях осуществлять реструктуризацию муниципальных
0
долгов. Это предусматривает прекращение долговых обязательств, составляющих муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена также с частичным списанием суммы основного долга.
Важную роль в процессе управлении муниципальным долгом играет ключевая ставка мегарегулятора. Ведь при ее снижении стоимость привлеченных на финансовом рынке ресурсов, включая банковские кредиты, также сокращается. В таких условиях экономически целесообразна перекредитовка муниципальных долговых обязательств на более дешевые. Образцовым примером замещения долговых обязательств выступает перекре-дитовка банковских кредитов, предоставленных муниципалитетам на дорогих условиях, более дешевыми бюджетными. В результате такого финансов-кредитного маневра происходит высвобождение муниципальных бюджетных средств, которые можно перенаправить на финансирование социальных обязательств или экономические развитие территории.
В итоге, в условиях соблюдения бюджетных императивов в отношении местных бюджетов объективными предпосылками достижения сбалансированности муниципального финансового плана выступают одновременное обеспечение бюджетных процедур, направленных на:
- экономию бюджетных ресурсов, включая повышение эффективности использования муниципальных средств, а также сокращение неэффективных расходов;
- укрепление собственной налоговой и неналоговой доходной базы;
- поиск наиболее дешевых источников финансирования дефицита бюджета, оперативное управление ими в зависимости от изменений процентных ставок на финансовом рынке.
Финансовые решения, направленные на экономию муниципальных ресурсов, а также обеспечение роста их эффективности, могут предусматривать:
экономию средств при осуществлении муниципальных закупок в результате снижения начальной (максимальной) цены контрактов в условиях рыночной конкуренции;
высвобождение ресурсов местного бюджета в сфере жилищно-коммунального обслуживания юридических лиц и населения посредством использования передовых энергоемких технологий в муниципальном хозяйстве;
секвестирование расходов бюджета, признанных неэффективными в результате реализации муниципальных и ведомственных программ и другие меры.
К финансоым решениям, обеспечивающим рост доходной базы муниципалитета, относятся:
использование достоверных и реальных показателей социально-экономических и бюджетных прогнозов, являющихся основанием для составления проекта местного бюджета;
усиление функциональной деятельности главных администраторов доходов муниципальных образования в пределах установленных им полномочий;
повышение фискальной роли доходов от использования муниципальной собственности в совокупных доходах местного бюджета и т. д.
Эффективное и ответственное управление источниками финансирования дефицита местного бюджета предполагает:
своевременную, оперативную и экономически обоснованную политику рефинансирования долгов в условиях падения ключевой ставки Центробанка;
привлечение бюджетных кредитов вышестоящего публично-правового образования в целях дефицитного финансирования;
реализацию акций и других форм участия муниципального образования в капитале, не обеспечивающих запланированного финансового эффекта.
Таким образом, проблему достижения сбалансированности местного бюджета целесообразно решать, прежде всего, путем доработки финансового механизма, направленной на обеспечение роста доходной базы муниципального образования, оптимизацию расходов муниципального образования за счет сокращения неэффективного использования средств муниципальных программ, привлечение наиболее дешевых источников финансирования дефицита местного бюджета. Важна роль в повышении муниципального финансового планирования и исполнения местного бюджета, соответствующего действующим бюджетным ограничениям, отводится в современных условиях процессу цифровизации бюджетного сектора.
Список источников
1. Игонина Л. Л. Финансовая самостоятельность муниципального образования: ограничения и возможности // Финансы и кредит. 2015. № 35. С. 12-24.
2. Качанова Е. А. Об оценке финансовой зависимости местного бюджета в условиях ограниченных бюджетных ресурсов // Муниципалитет : экономика и управление. 2015. № 2. С. 47-54.
3. Нехайчук Д. В., Нехайчук Ю. С. Укрепление бюджетного потенциала для обеспечения финансовой независимости органов местного самоуправления // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3 : Экономика. Экология. 2018. Т. 20. № 1. С. 99-109.
4. Афанасьева Е. Е. Проблемы формирования доходов местного бюджета в условиях централизации финансовых ресурсов // Вестник евразийской науки. 2018. № 3.
5. Пынчук В. А. Некоторые аспекты совершенствования финансовой основы местного самоуправления в РФ // Вестник Волжского университета им. В. Н. Татищева. 2019. Т. 1. № 3. С. 59-68.
6. Третьякова А. В. Зарубежный опыт формирования доходов местных бюджетов // Вестник РЭУ им. Г. В. Плеханова. 2018. № 2 (98).
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
7. Дементьева О. А. Государственные гарантии сбалансированности местных бюджетов (зарубежный опыт) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 2. С. 28-34.
8. Янгиров А. В., Яндимирова А. А. Зарубежный опыт обеспечения устойчивости и сбалансированности местных бюджетов // Экономика, предпринимательство и право. 2017. Т. 7. № 1. С. 43-48.
References
1. Igonina L. L. Financial autonomy of municipalities : opportunities and constraints // Finance and credit. 2015. № 35. P. 12-24.
2. Kachanova E. A. On the evaluation of financial dependence of the local budget in the conditions of limited budget resources // Municipality: economy and management. 2015. № 2. P. 47-54.
3. Nekhaychuk D. V., Nekhaichuk Y. S. Strengthening the budget capacity to ensure financial independence of local authorities // Vestnik of Volgograd state University. Series 3 : Economics. Ecology. 2018. T. 20. №. 1. P. 99-109.
4. Afanasyeva E. E. Problems of formation of local budget revenues in conditions of centralization of financial resources // Bulletin of the Eurasian science. 2018. T. 3.
5. Pinchuk V. A. Some aspects of improving the financial basis of local self-government in Russia // Bulletin of the Volga University. V. N. Tatishcheva. 2019. T. 1. № 3. P. 59-68.
6. Tretyakov A. V. Foreign experience of formation of revenues of local budgets // Journal of REU them. G. V. Plekhanov. 2018. № 2 (98).
7. Dement'eva O. A. the State guarantee the balance of local budgets (foreign experience) // Journal of foreign legislation and comparative law. 2018. № 2. P. 28-34.
8. Yangirov A. V., Antimirov A. A. Foreign experience of ensuring the sustainability and balance of local budgets // Economics, entrepreneurship and law. 2017. T. 7. №. 1. P. 43-48.
Библиографический список
1. Токаева С. К., Кисиев З. Э. Проблемы формирования местных бюджетов // Научные известия. 2016. № 4. С. 48-51.
2. Неустроев А. Н. Реформы местного самоуправления Российской Федерации и Японии: сравнительный
анализ // Экономика, социология и право. 2015. № 11. С. 101-105.
3. Кривоносова Н. Я. Организация местного самоуправления и состояние местных бюджетов Германии и России : сравнительный анализ // Известия Байкальского государственного университета. 2018. Т. 28. № 2. С. 208-222.
4. Поляк Г. Б., Тиникашвили Т. Ш. Бюджетное право : учебное пособие. 10-е изд., перераб. и доп. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2020. 320 с.
5. Тиникашвили Т. Ш. Финансовые императивы формирования местного бюджета // Финансы и кредит. 2020. Т. 26. № 8 (800). С. 1785-1803.
6. Куцури Г. Н. Проблемы оптимизации оперативного управления государственным долгом // Самоуправление. 2020. № 4 (121). С. 361-364.
7. Kutsuri G. N., Shanin S. A., Frumina S. V., Gardapkhadze T., Ivanova E. V. Russian practice of identifying and assessing budget risks // Journal of Applied Economic Sciences. 2018. 13(3). P. 711-719.
Bibliographic list
1. Tokayev S. K., Kisiel Z. E. Problems of formation of local budgets // Scientific news. 2016. №. 4. P. 48-51.
2. NeustroevA. N. The reform of local self-government of the Russian Federation and Japan : a comparative analysis // Economics, sociology and law. 2015. № 11. P. 101-105.
3. Krivonosova N. Ya. The organization of local government and the state of local budgets in Germany and Russia : a comparative analysis // Bulletin of the Baikal State University. 2018. T. 28. № 2. P. 208-222.
4. Polyak G. B., Tinikashvili T. Sh. Budgetary Law : textbook. 10th ed., rev. and add. M. : UNITY-DANA, 2020. 320 p.
5. Tinikashvili T. Sh. Financial imperatives of the formation of the local budget // Finance and Credit. 2020. Vol. 26. № 8 (800). P. 1785-1803.
6. Kutsuri G.N. Optimization of the operational management of public debt // Self-government. 2020. № 4 (121). P. 361-364.
7. Kutsuri G. N., Shanin S. A., Frumina S. V., Gardapkhadze T., Ivanova E. V. Russian practice of identifying and assessing budget risks // Journal of Applied Economic Sciences. 2018. 13 (3). P. 711-719.
Информация об авторе
Т. Ш. Тиникашвили - профессор Департамента общественных финансов Финансового факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор экономических наук.
Information about the author T. Sh. Tinikashvili - Professor of the Department of Public Finance of the Finance Faculty of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Doctor of Economic Sciences.
Статья поступила в редакцию 28.10.2022; одобрена после рецензирования 29.11.2022; принята к публикации 19.12.2022.
The article was submitted 28.10.2022; approved after reviewing 29.11.2022; accepted for publication 19.12.2022.
