CC BY
7БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА 2020 – 2026 ГОДОВ: В УСЛОВИЯХ ТУРБУЛЕНТНОСТИ
FISCAL POLICY 2020 – 2026: IN CONDITIONS OF TURBULENCE
КЛЕПАЧ АНДРЕЙ НИКОЛАЕВИЧ
Член Правления ВЭО России, главный экономист государственной корпорации развития ВЭБ.РФ, заслуженный экономист РФ, кандидат экономических наук
ANDREY N. KLEPACH
Member of the Management Board of VEO of Russia, Chief Economist at VEB.RF, Ph D.
АННОТАЦИЯ
Российская экономика и бюджетная система продемонстрировали в 2020-2023 годах высокую устойчивость и адаптивность. В то же время одновременное решение задач повышения обороноспособности и активизации структурной перестройки экономики, укрепления ее суверенитета, при сохранении макроэкономической сбалансированности, требует перестройки системы управления бюджетными расходами и изменения их структуры. Эту новую модель бюджетной политики еще необходимо выработать и изменить конструкцию бюджета на 2025-2026 годы.
ABSTRACT
In 2020-2023, the Russian economy and budget system demonstrated a high capacity for stability and adaptability. At the same time, the simultaneous solution of the tasks of increasing the defense capability and intensifying the structural restructuring of the economy, strengthening its sovereignty while maintaining macroeconomic balance requires restructuring the system of managing budget expenditures and changing their structure. This new model of fiscal policy still needs to be developed and the design of the budget for 2025-2026 needs to be changed.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Устойчивость бюджета, эффективность бюджетных расходов, структура бюджетных расходов и структура экономики, бюджет развития.
KEYWORDS
Budget Sustainability, Efficiency of Budget Expenditures, Structure of Budget Expenditures and Structure of the Economy, Development Budget.
Jel: E320, E58, O11
Российская экономика в целом и ее бюджетная система во время шока ковидного 2020 года, и шоков антироссийской блокады и СВО 2022-2023 годов продемонстрировали высокую степень устойчивости. Динамика ВВП и доходов бюджета, несмотря на потери, оказались выше первоначальных прогнозов, как и доходы федерального бюджета. В ковидном 2020 году ВВП упал на 2,7% и в номинальном выражении на 4,6%, но ненефтегазовые доходы не снизились. Сокращение доходов 1,8 трлн рублей по сравнению с планировавшимися в соответствии с Законом (ФЗ-380) произошло за счет нефтегазовых доходов из-за снижения экспорта и мировых цен. В 2022 году, несмотря на сокращение ВВП на 2,2% вместо планировавшегося роста на 3%, доходы федерального бюджета, нефтегазовые и ненефтегазовые не понизились, а выросли сверх плана (ФЗ-390) на 2,7 трлн рублей. В 2023 году они также оказались почти на 3 трлн выше, чем планировалось по ФЗ-460 объема. Свой вклад внес рост ВВП на 3,6% [1,2] против прогнозировавшего в бюджете первоначально снижения на 0,8%, более высокая инфляция и, конечно, более низкий курс рубля к доллару (на 24% в среднегодовом выражении против значения в ФЗ-460) [3,4,5,6].
Таблица 1. Динамика параметров федерального бюджета
Показатель 2021 2022 2023 2024 2025 2026
отчет Ин.ВЭБ 540-ФЗ Ин.ВЭБ 540-ФЗ Ин.ВЭБ 540-ФЗ
трлн руб.
Доходы всего 25,3 27,8 29,1 33,6 35,1 33,7 33,6 34,8 34,1
Нефтегазовые 9,1 11,6 8,8 10,5 11,5 11,4 11,8 11,3 11,4
Ненефтегазовые 16,2 16,2 20,3 23,0 23,6 22,3 21,8 23,5 22,6
Расходы 24,8 31,1 32,4 35,7 36,7 35,9 34,4 37,1 35,6
Ненефтегазовый дефицит -8,5 -14,9 -12,1 -12,7 -13,1 -13,6 -12,6 -13,6 -13,0
Профицит (+) / дефицит (-) 0,5 -3,3 -3,2 -2,1 -1,6 -2,2 -0,8 -2,3 -1,5
% ВВП*
Доходы всего 19,2 17,9 17,0 18,0 19,5 16,9 17,6 16,6 16,8
Нефтегазовые 6,9 7,5 5,2 5,7 6,4 5,7 6,2 5,4 5,6
Ненефтегазовые 12,3 10,5 11,9 12,4 13,1 11,2 11,4 11,2 11,2
Расходы 18,9 20,0 18,9 19,2 20,4 18,0 18,0 17,6 17,6
Ненефтегазовый дефицит -6,6 -9,6 -7,1 -6,8 -7,3 -6,8 -6,6 -6,4 -6,4
Профицит (+) / дефицит (-) 0,3 -2,1 -1,9 -1,2 -0,9 -1,1 -0,4 -1,1 -0,8
* прогноз ВВП Института исследований и экспертизы ВЭБ
Высокая волатильность доходов федерального бюджета и значительное расхождение с плановыми параметрами отражает не только традиционное для Минфина России стремление к их занижению при составлении бюджета, но объективно высокую чувствительность российской экономики к колебаниям мировых цен сырьевых товаров и топлива, а также повышенную волатильность плавающего курса рубля, особенно при отсутствии эффективных мер воздействия на него со стороны Банка России.
В 2024 году в отличие от предыдущих лет мы ожидаем, что доходы федерального бюджета могут оказаться ниже плана примерно на 1,4 трлн рублей. Это отражает риски более низких налоговых поступлений от добычи и экспорта углеводородов, в т.ч. из-за вероятно более низких экспортных цен, чем заложено в бюджете. Однако даже при планируемом большом увеличении расходов (почти на 4,3 трлн рублей) дефицит федерального бюджета будет умеренный.
В среднесрочной перспективе Минфина России стремиться свести дефицит к минимуму (около 0,8-1,6% ВВП) и в конечном счете восстановить пусть и в скорректированном виде бюджетное правило и начать пополнять ФНБ. Оценки Института ВЭБ несколько выше, но это не меняет принципиально картину.
Особенностью последних лет стало движение огромных бюджетных остатков, что свидетельствует о снижении скорости движения бюджетных средств и формировании избыточных бюджетных накоплений в ущерб своевременному финансированию расходов. На начало 2023 года остатки в бюджетной системе, включая и переходящие средства внебюджетных фондов достигали почти 7 трлн рублей. В результате объем средств, не вложенный в 2022 году в экономику, составил, по оценке Института ВЭБ, около 8,7% ВВП. Осенью прошедшего года они оценивались Минфином России в 4,5 трлн рублей. Есть вероятность, что около 1,5-2 трлн рублей перейдут на начало следующего года, как это произошло в прошлом году. Дефицит в первом квартале 2023 года был высоким, но практически весь он был покрыт за счёт тех остатков, которые с перешли с 2022 года. Избыточный и все увеличивающийся уровень бюджетных остатков указывает на снижение эффективности управления бюджетным процессом.
Структура расходов и федерального бюджета, и расширенного Правительства характеризуется как большой инерционностью, так и достаточно высокой реактивностью на внешние шоки, после которых она опять возвращается к устоявшимся пропорциям.
В 2020 году в ответ на ковидный шок были значительно увеличены расходы на здравоохранение и на экономику с целью поддержания занятости и спроса. Однако уже с 2021 года, а расходы на экономику с 2022 года, они сократились в реальном выражении и относительно ВВП (Таблицы 2,3). Расходы на образование стагнируют в реальном выражении с 2021 года и понижаются относительно ВВП за исключением временного подъема в 2023 году. Государственное (бюджетное) финансирование науки достигло пика в 2023 году и в 2024-2026 годах запланировано сокращение на 19% в номинальном выражении.
И образование, и наука, и здравоохранение постоянно рассматриваются во всех стратегических документах как наиболее приоритетные направления бюджетной политики, однако относительный и реальный уровень их финансирования стагнирует много лет, за исключением отдельных временных скачков. На деле можно говорить о приоритетности отдельных проектов в этих сферах, особенно когда они включены в мероприятия национальных проектов, но в целом эти направления так и не стали приоритетами ни бюджетной, ни государственной политики в целом.
Высокой волатильностью за эти годы характеризовались расходы на охрану окружающей среды (отчасти в результате чрезвычайных расходов на ликвидацию разлива топлива под Норильском), расходы на финансирование долга регионов (в 2021 и в 2024 года), но их вес относительно бюджетных расходов в целом и ВВП невелик.
Таблица 2. Динамика расходов расширенного Правительства (в реальном выражении, %)
2020 2021 2022* 2023* 2024 2025 2026 2026/2021
Всего 10,0 3,9 3,1 6,1 4,5 -4,1 0,8 10,5
Общегосударственные вопросы 5,6 4,8 18,9 -7,9 -10,9 5,9 2,2 5,7
Национальная оборона 2,2 5,7 36,7 25,6 38,0 -23,7 -16,3 51,4
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 3,5 -1,9 11,3 4,2 -1,4 -6,3 0,3 7,6
Национальная экономика 12,9 12,3 -4,2 6,0 -5,5 -9,1 2,5 -10,6
Жилищно-коммунальное хозяйство -2,4 28,0 -6,2 16,7 2,2 -14,8 -3,4 -7,9
Охрана окружающей среды 17,5 35,1 -18,5 5,4 20,6 -6,8 6,0 2,2
Образование 3,2 1,7 -1,8 8,0 0,7 -2,7 2,6 6,5
Культура, кинематография 0,2 0,2 11,8 6,4 1,1 -4,0 6,3 22,7
Здравоохранение 26,1 -1,8 0,1 0,1 1,1 -1,3 0,5 0,5
Социальная политика 12,4 -0,9 -1,8 4,0 -0,6 0,8 1,1 3,5
Физическая культура и спорт 3,3 2,4 -2,3 6,9 -1,6 -1,2 0,8 2,4
Средства массовой информации 7,8 -7,9 -4,4 -7,2 -6,8 -18,2 -0,7 -32,7
Обслуживание государственного и муниципального долга 2,3 25,7 11,9 1,1 39,0 17,0 13,4 108,4
Инфляция (среднегодовая) 3,50 6,67 13,75 5,44 6,66 3,99 3,93
*оценка Института ВЭБ. 2024-2026 годы прогноз Института ВЭБ в соответствии с параметрами основных направлений бюджетной политики
Структура расходов бюджетной системы в целом не может в нынешнем виде рассматриваться как структура, стимулирующая изменение российской экономики в сторону наукоемкого и интеллектуалоемкого развития. Она позволяет профинансировать решение только отдельных точечных задач, даже несмотря на распечатывание ФНБ и использование его для финансирования отдельных проектов, направленных на укрепление технологического суверенитета страны. Цель финансовой сбалансированности и накопления резервов по-прежнему имеет приоритет над решением системных задач развития и преобразования экономики, позволяя финансировать только фрагментарные частичные решения.
Таблица 3. Динамика относительного уровня расходов расширенного Правительства (в % к ВВП)
2019 2020 2021 2022* 2023* 2024 2025 2026
Всего 34,1 39,5 34,7 35,5 36,1 36,9 34,3 34,1
Общегосударственные вопросы 2,1 2,4 2,1 2,5 2,2 1,9 2,0 2,0
Национальная оборона 2,7 2,9 2,6 3,6 4,3 5,8 4,3 3,6
Национальная безопасность и правоохранительная
деятельность 2,0 2,2 1,8 2,0 2,0 2,0 1,8 1,8
Национальная экономика 4,7 5,6 5,3 5,1 5,2 4,8 4,2 4,2
Жилищно-коммунальное хозяйство 1,4 1,5 1,6 1,5 1,7 1,7 1,4 1,3
Охрана окружающей среды 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3
Образование 3,7 4,0 3,5 3,4 3,5 3,4 3,2 3,3
Культура, кинематография 0,5 0,6 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5
Здравоохранение 3,5 4,6 3,8 3,8 3,7 3,6 3,5 3,4
Социальная политика 11,8 14,0 11,8 11,5 11,4 11,1 10,9 10,9
Физическая культура и спорт 0,3 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3
Средства массовой информации 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Обслуживание государственного и муниципального
долга 0,8 0,8 0,9 1,0 0,9 1,3 1,4 1,6
Условно утвержденные расходы 0,0 0,4 0,8
*оценка Института ВЭБ. 2024-2026 годы прогноз Института ВЭБ в соответствии с параметрами основных направлений бюджетной политики
Наряду с доминированием традиционного финансового целеполагания после начала СВО появился и новый приоритетный фактор. СВО привела к резкому повышению реальных и относительных расходов на оборону и безопасность в 2022-2024 годах, но на 2025-2026 году запланировано их номинальное сокращение. С точки зрения исторического опыта, например, Соединённых Штатов конца 70-х и начала 80-х годов, расходы на оборону и силовой блок устойчиво держались на уровне около 6% ВВП. Только после развала Советского Союза они провели их существенное сокращение. Как бы ни развивалась активная фаза боевых действий на Украине повышенный уровень оборонных расходов скорее сохранится надолго и вряд ли будет подвержен значительному сокращению. Также, как и после 1991 года, но хочется надеяться с более позитивным результатом, тема сокращения оборонных расходов и конверсии ОПК опять станет актуальной.
Повышенный уровень оборонных расходов и необходимость стабилизации и тем более увеличения в реальном выражении расходов на развитие экономики и человеческого потенциала не позволят реализовать планы по снижению в среднесрочной перспективе общего уровня расходов бюджетной системы и могут увеличить дефицит бюджетной системы на 1-1,5% ВВП, что по силам профинансировать национальной банковской системе.
Традиционной болезнью российской системы бюджетного управления является крайне короткий горизонт планирования. Бюджет принимается на три года, но фактически он по-прежнему является однолетним. Даже в программной части бюджета обязательства преимущественно принимаются на один год или на следующие два года с поправкой на инфляцию без учета реальной неравномерной логики программных проектов.
Такое краткосрочное бюджетирование применяется не только к финансированию инвестиционных и НИОКРовских проектов (и закупок), что противоречит их средне и долгосрочному характеру, но и к бюджетному планированию фонда заработной платы и денежного довольствия. После резкого скачка расходов на оплату труда и денежное довольствие в 2023 году, по предварительной оценке, на 1,4 трлн рублей, в 2024-2026 годах планируется их сокращение на 12% в номинальном выражении. Вряд ли такое сокращение реалистично. Частично средства на индексацию заработной платы бюджетников и денежного довольствия сидят в условно распределённых расходах и решения будут приниматься в каждом новом бюджетном цикле. Сложившаяся система бюджетного управления сама является постоянным источником неопределенности, блокируя долгосрочное планирование хотя бы основных целевых видов расходов.
При такой высокой неопределенности функциональной направленности бюджетных расходов сложно оценить бюджетный импульс для реального роста экономики и его инфляционные последствия. Минфин России и Центральный Банк, который таким образом оправдывает ужесточение денежно-кредитной политики, считают крайне высоким бюджетный импульс в 2024 году. Под бюджетным импульсом Минфин России в основном понимает дефицит бюджета плюс средства ФНБ (Фонд национального благосостояния), которые идут на разного рода проекты и субсидии, и получает оценку почти 10% ВВП за 2022 и 2023 годы.
На взгляд Института ВЭБ, здесь картина принципиально другая. В 2024 году бюджетный импульс достаточно ограничен, хотя и значимый – это увеличение расходов почти на триллион четыреста млрд по сравнению с 2023 годом (при этом 2023 год оценён в ценах 2024-го года). Основной стимулирующий импульс идет через закупки и в меньшей степени через капитальные вложения, при негативном эффекте субсидий, которые сокращаются. Потенциальный вклад бюджетного импульса в прирост ВВП оценивается в 1,5 п.п. Поскольку ужесточение денежно-кредитной политики уменьшает прирост ВВП на 0,7–0,8 процентных пункта ВВП, тио их совместный эффект получится все же позитивным в пределах 0,7-0,8 п.п. Одновременное нажатие на газ и тормоз делает движение российской экономики не более сбалансированным, а скорее способным к заносам.
В 2025-2026 годах мы увидим принципиально другую конструкцию бюджета, которая будет отражать целеполагание и приоритеты нового президентского срока и разработанные к тому времени обновленные нацпроекты, работа над которой идёт сейчас. Так или иначе будут приняты системные решения по развитию ключевых секторов экономики и решению социальных задач, особенно по программе поддержке семей, развитию здравоохранения, науки. Мы сейчас находимся в преддверии формирования новой экономической политики, и я думаю она приведёт и к новой бюджетной политике развития, а не только ситуативного реагирования на шоки и дисбалансы. Возможно, что эта политика в условиях увеличения социальных обязательств потребует и перестройки налоговой системы, вплоть до дифференцированного повышения налогообложения отдельных видов налогов и секторов. Новая экономика потребует и новых не всегда приятных решений, но важно, чтобы они привели к реальному повышению качества жизни большинства населения, укреплению национального суверенитета и согласия.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Институт исследований и экспертизы ВЭБ // Среднесрочный прогноз развития российской экономики (февраль 2024 с учетом итогов 2023 года). – URL: https://inveb-docs.ru/attachments/article/2024_02/Srednesrochnyi_prognoz.pdf (дата обращения: 14.02.2024)
2. Клепач А.Н. Среднесрочный прогноз развития российской экономики: оценки 2023 года и перспективы 2024–2026 годов // Научные труды Вольного экономического общества России. – Москва, 2023. Том № 6 (244) 2023. С.158-175. DOI: 10.38197/2072-2060-2023-244-6-158-174.
3. Федеральный закон от 02.12.2019 № 380-ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» // https://minfin.gov.ru/ru/document/?id_4=129199
4. Федеральный закон от 06.12.2021 № 390-ФЗ «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» // https://minfin.gov.ru/ru/document?id_4=135324-federalnyi_zakon_ot_06.12.2021__390-fz_o_federalnom_byudzhete_na_2022_god_i_na_planovyi_period_2023_i_2024_godov
5. Федеральный закон от 22.12.2020 г. № 460-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» и Федеральный закон «О внесении изменения в статью 4 Закона Российской Федерации „О защите прав потребителей“» // http://www.kremlin.ru/acts/bank/46230
6. Федеральный закон от 27.11.2023 № 540-ФЗ «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов» // https://minfin.gov.ru/ru/document?id_4=305117-federalnyi_zakon_ot_27.11.2023__540-fz_o_federalnom_byudzhete_na_2024_god_i_na_planovyi_period_2025_i_2026_godov
REFERENCES
1. Institut issledovanij i jekspertizy VJeB // Srednesrochnyj prognoz razvitija rossijskoj jekonomiki (fevral' 2024 s uchetom itogov 2023 goda). – URL: https://inveb-docs.ru/attachments/article/2024_02/Srednesrochnyi_prognoz.pdf (data obrashhenija: 14.02.2024).
2. Klepach A.N. Srednesrochnyj prognoz razvitija rossijskoj jekonomiki: ocenki 2023 goda i perspektivy 2024–2026 godov // Nauchnye trudy Vol'nogo jekonomicheskogo obshhestva Rossii. – Moskva, 2023. Tom № 6 (244) 2023. S.158-175. DOI: 10.38197/2072-2060-2023-244-6-158-174.
3. Federal'nyj zakon ot 02.12.2019 № 380-FZ «O federal'nom bjudzhete na 2020 god i na planovyj period 2021 i 2022 godov» // https://minfin.gov.ru/ru/document/?id_4=129199
4. Federal'nyj zakon ot 06.12.2021 № 390-FZ «O federal'nom bjudzhete na 2022 god i na planovyj period 2023 i 2024 godov» // https://minfin.gov.ru/ru/document?id_4=135324-federalnyi_zakon_ot_06.12.2021__390-fz_o_federalnom_byudzhete_na_2022_god_i_na_planovyi_period_2023_i_2024_godov
5. Federal'nyj zakon ot 22.12.2020 g. № 460-FZ «O vnesenii izmenenij v Federal'nyj zakon «O tehnicheskom regulirovanii» i Federal'nyj zakon «O vnesenii izmenenija v stat'ju 4 Zakona Rossijskoj Federacii „O zashhite prav potrebitelej“» // http://www.kremlin.ru/acts/bank/46230
6. Federal'nyj zakon ot 27.11.2023 № 540-FZ «O federal'nom bjudzhete na 2024 god i na planovyj period 2025 i 2026 godov» // https://minfin.gov.ru/ru/document?id_4=305117-federalnyi_zakon_ot_27.11.2023__540-fz_o_federalnom_byudzhete_na_2024_god_i_na_planovyi_period_2025_i_2026_godov
Контактная информация / Contact information
Государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ»
Москва, 125009, ул. Воздвиженка, д. 10.
VEB.RF, 10, Vozdvizhenka Street, Moscow, 125009, Russia.
info@veb.ru
