CC BY
715
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3
уровень государствования, самоуправления, который позволяет через экономию ресурсов (затрат) социально защитить население.
ЛИТЕРАТУРА
1. Данные Комитета ЖКХ РСО-Алания.
2. Закон Республики Северная Осетия-Алания «О жилищной политике в Республике Северная Осетия-Алания».
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам».
ДЗАНКИСОВА И.Х.
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ И ЕГО ОРИЕНТИРОВАННОСТЬ НА РЕЗУЛЬТАТ
Реформирование бюджетного процесса предполагает изменение бюджетной классификации и бюджетного учета; выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств; совершенствование среднесрочного финансового планирования; совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования; упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
В рамках бюджетной реформы предусматривается переход к бюджетированию, ориентированному на результат, а в рамках среднесрочного бюджетного планирования; повышение прозрачности деятельности органов государственной власти; совершенствование отчетности о расходовании бюджетных средств и достигнутых результатов; создание системы оценки и контроля социально-экономической эффективности бюджетных расходов.
Одной из главных задач этой реформы является смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках среднесрочных ориентиров, то есть бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования.
Суть модели бюджетирования, ориентированного на результат, состоит «в распределении бюджетных ресурсов ... с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов» [10]. Данная модель предусматривает построение бюджетного процесса, при котором планирование и расходование бюджетных средств осуществляются на основании информации о результатах деятельности структурных единиц бюджетного сектора - органов власти и получателей бюджетных средств.
Основными характеристиками бюджетирования, ориентированного на результат, на наш взгляд, следует считать: наличие определенных социально-экономических эффектов от предоставления бюджетных услуг и деятельности государства, мониторинг и контроль за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечение качества бюджетного планирования и управления. С учетом этого «бюджетирование, ориентированное на результат - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств» [11, с. 9].
Понятие «бюджетирование» применяется для обозначения комплекса действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведения итогов исполнения бюджета и
контроля за расходованием бюджетных средств [3]. В тоже время в рамках внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, деятельность органов власти, а также других организаций общественного сектора необходимо ориентировать на достижение конкретных конечных результатов. Именно поэтому критерию необходимо устанавливать и измерять взаимосвязь между затраченными бюджетными ресурсами и полученными результатами, оценивать альтернативные способы достижения заданных результатов.
Важным также является проведение анализа причин, позволивших или не позволивших достичь тех или иных результатов. В последующем на основе этого анализа определяется степень эффективности бюджетных расходов, а также вариант принятия решения о сохранении или изменении объемов финансирования, оцениваются меры по повышению эффективности бюджетных расходов с целью достижения заданных результатов.
Метод бюджетирования, ориентированного на результат, призван обеспечить распределения бюджетных ресурсов одновременно по целям, задачам и функциям государства. Это указывает на то, что все они должны быть четко определены на ряд лет и легитимны. Этот метод позволяет более гибко подходить к указанным целям, задачам и функциям, учитывая приоритеты государственной экономической и бюджетной политики, а также общественную значимость результатов использования бюджетных средств. При этом результаты, на которые ориентируется бюджетирование, могут быть разные: «ожидаемые непосредственные» и «конечные».
Конкретные показатели результатов отражают объем произведенных субъектом бюджетного планирования работ, либо оказанных им услуг. Измерителями таких результатов являются, например, число учеников, которым предоставлены образовательные услуги по заданной программе; число пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов; численность сотрудников правоохранительных органов, патрулирующих определенную территорию и т.п.
Показатели конечных результатов отражают общественно значимые социальные последствия той деятельности, объемы которой измеряются показателями непосредственных результатов. Примерами таких показателей являются: повышение качества образования, улучшение социальной адаптации выпускников образовательных учреждений; улучшение здоровья населения; снижение уровня преступности и т.п.
Многовариантность результатов использования средств бюджета определяет многоа-спектность бюджетного плана и, вместе с тем необходимо выявить различия между этими результатами. Возможно, что на практике по итогам планируемого бюджетного периода «ожидаемые непосредственные» результаты будут не адекватны «конечным» и наоборот. В связи с этим возникает вопрос, на какие результаты: «непосредственные» или «конечные» делать акцент в оценке приоритетов бюджетирования на данный конкретный бюджетный период. Не менее важным вопросом при бюджетировании, ориентированном на результат, является формулировка этого результата.
Серьезной проблемой в рамках внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, является оценка достигнутых результатов. Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главное требование к которым - измеримость и сопоставимость.
Следует уточнить, что определение прямых и конечных результатов деятельности министерств, характеризующих степень достижения поставленных целей, является в целом отправной точкой метода бюджетирования. Для реализации такого подхода к бюджетированию используется количественный анализ, в частности, метод «издержки - выгоды»: на базе сравнения альтернативных вариантов получения аналогичного результата выбирается та программа, в которой прямые и/или косвенные выгоды от предпринимаемых действий максимально превосходят затраты на их реализацию. Ключевым моментом этого подхода является использование термина «относительная эффективность» и критериев, разработанных в рамках экономической теории [9, с. 829].
Для оценки результатов реализации программ и эффективности использования бюджетных средств используются элементы теории общественного благосостояния, согласно которой
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3
принимается гипотеза Бергсона [9, с. 881] и решается задача ее максимизации с использованием определенных подходов. Кроме того, применяются методы инвестиционного анализа.
Модель бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает программный подход к составлению бюджета. В программах излагаются цели, задачи, необходимые финансовые ресурсы, а также ожидаемые результаты решения поставленных задач, сроки их выполнения, описывается система количественно измеримых показателей (индикаторов социальной и экономической эффективности) и их целевых значений для мониторинга и оценки степени достижения целей, задач, рассматриваются внешние условия, риски реализации программы, указываются виды отчетности по конечным результатам.
Оценка ожидаемых результатов на стадии подготовки проекта бюджета (предварительная оценка) дает возможность оптимизировать структуру бюджетных расходов на основе ожидаемых затрат и результатов реализации программы.
Для внедрения метода бюджетирования на стадии планирования бюджета необходима разработка показателей, позволяющих оценивать эффективность произведенных бюджетных расходов и степень достижения поставленных целей. Для этого в полной мере необходимо применять такие показатели эффективности как:
- показатель затрат - стоимостная оценка требуемых для предоставления бюджетной услуги финансовых, трудовых и материальных ресурсов;
- показатель выпуска - непосредственные результаты произведенных затрат, объем и качество предоставленных потребителям услуг или выполненных работ;
- показатели конечных результатов деятельности - последствия выполнения органами государственной власти, государственными учреждениями возложенных на них функций, поставленных задач, реализации программ.
Показатели конечных результатов деятельности включают в себя определенные индикаторы:
- социальной эффективности - степень достижения поставленных целей, определение социального эффекта в процентном или абсолютном выражении;
- экономической эффективности - стоимость затрат на единицу выпуска продукции;
- социально-экономической эффективности - соотношение полученного социального эффекта и произведенных затрат;
- экономии и бережливости - оптимальность, экономическая рентабельность приобретения и использования трудовых, финансовых и материальных ресурсов.
Определить и контролировать конечный социальный результат бюджетирования очень сложно, так как он может проявиться в долгосрочном периоде и зависеть от множества других факторов. Трудно оценить и конечные результаты программы в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. В этой связи надо полнее учитывать, что оценки социальной и экономической эффективности деятельности министерства или ведомства (субъектов бюджетного планирования) служат основой для определения объема бюджетных ассигнований на следующий год. Если установленные в программе цели или критерии не достигнуты и индикаторы результативности деятельности министерства не соответствуют заранее установленным, то его финансирование сокращается или досрочно прекращается.
Таким образом, метод бюджетирования, ориентированного на конечный результат, позволяет более эффективно распределять бюджетные средства между приоритетными направлениями государственной политики благодаря получению адекватной информации о результатах реализации программ, большей их прозрачностью, снижению риска принятия нерациональных решений.
Внедрение в полной мере методов системы бюджетирования, ориентированного на результат, является многолетним императивным процессом, в ходе которого методы планирования социально-экономических результатов деятельности министерств и ведомств, измерение этих результатов, формы отчетов об их достижении должны изменяться и совершенствоваться, необходима регулярная оценка достигнутого и на основании приобретенного опыта корректировка механизмов проведения реформы.
Преимущества системы бюджетирования, ориентированного на результат, в том, что она действительно позволяет поставить финансирование бюджетополучателей в зависи-
мость от результата их деятельности, при этом такой результат должен быть определен и измерен.
Эта система позволяет сократить сеть бюджетных учреждений и привлечь к оказанию государственных и муниципальных услуг негосударственные организации, но только в том случае, если эта услуга не связана с выполнением властных полномочий и экономически привлекательна для предпринимателей.
Бюджетирование, ориентированное на результат, повышает степень свободы руководителей ведомств в постатейном распределении выделенных ассигнований, что положительно сказывается на процессе финансирования. При этом среднесрочное бюджетирование имеет преимущества по сравнению с ежегодным. Так, если проводимое мероприятие ограничено во времени, то существует и конечная стоимость всего мероприятия. Если государственная функция растянута на несколько лет, то годичность бюджета позволяет корректировать ассигнования на уровень инфляции. В этом случае среднесрочные показатели будут носить скорее ориентировочный характер. Удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо для целей макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики. При среднесрочном планировании появляется основа для стабильного финансирования актуальных национальных проектов и бюджетных программ, а также повышается эффективность администрирования расходов.
На наш взгляд, расходы бюджетов на предоставление чистых общественных благ нецелесообразно финансировать в полной мере на принципах системы бюджетирования, ориентированного на результат. Органы государственной власти обладают ограниченным числом вариантов оптимизации данных расходов, поэтому финансирование сети бюджетных учреждений, выполняющих функции по предоставлению чистых общественных благ целесообразнее по - прежнему осуществлять на основе сметного порядка планирования. Переход на принципы бюджетирования, ориентированного на результат, возможен только после четкого определения индикаторов и расчета качественных показателей оценки эффективности расходов на выполнение таких функций.
Вторая группа представляет собой услуги, основным свойством которых является четкая персонификация. В частности сюда относят государственные гарантии, которые можно условно подразделить на выплаты (пенсии стипендии и т.п) и услуги (образование, здравоохранение, услуги сферы ЖКХ и т.п). Размер расходов на эти услуги непосредственно зависит от величины обслуживаемого контингента, следовательно, может быть определена цена предоставления услуги на единицу контингента. Какая-то часть услуг может, а в некоторых случаях должна быть оплачена самими потребителями. Органы власти в зависимости от декларируемых государственных гарантий обязуются обеспечить предоставление услуги бесплатно за счет средств бюджета (бюджетная услуга), или организовать предоставление услуг по фиксированным тарифам. В последнем случае при наличии прогнозируемого числа потребителей и утвержденного тарифа, услуги могут предоставляться как государственными, так и негосударственными организациями.
Оптимальным для планирования и финансирования этой группы расходов является нормативный метод, позволяющий привлечь к оказанию услуг организаций всех форм собственности. В данном случае к функциям органов власти должны относиться определение реальной цены услуги и контроль качества и количества оказываемых услуг.
Объемы и качественные характеристики бюджетных услуг могут рассматриваться как показатели деятельности главных распорядителей и получателей бюджетных средств, отражающие, что получает общество в качестве непосредственного результата «в обмен» на уплачиваемые им налоги.
Серьезным вопросом при планировании и прогнозировании в рамках внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, является также определение спроса на бюджетные услуги. Для этого важно принимать во внимание, что, во-первых, бюджетные услуги финансируются в первую очередь за счет налогов, тем самым издержки на их оказание распределяются между всеми членами общества; а во-вторых, спрос на бюджетные услуги определяется на основе коллективных предпочтений, то есть имеет место механизм
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 2 Часть 3
общественного выбора. На практике проблема оценки спроса на бюджетные услуги будет носить политический характер. Следовательно, в полной мере можно говорить лишь об инструментах, содействующих выявлению спроса и позволяющих несколько объективизировать этот процесс.
ЛИТЕРАТУРА
1. Афанасьев М. Бюджетирование, ориентированное на результат / Вопросы экономики 2004, № 9.
2. Афанасьев М.П. Модернизация государственных финансов [Текст]: учеб.пособие/ Мстислав Афанасьев, Илья Кривогов; Гос. ун-т - Высшая школа экономики. - М.: Изд. дом ГУ - ВШЭ, 2006.
3. Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы. - М.: Издательский дом ГУ - ВШЭ, 2004.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
5. Временные методические рекомендации по вопросам реструктуризации бюджетной сферы и повышения эффективности расходов региональных и местных бюджетов (Краткая концепция реструктуризации государственного и муниципального сектора и повышения эффективности бюджетных расходов на региональном и местном уровнях). - М.: ИЭПП, 2006, с. 20.
6. Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат / Вопросы экономики 2005, № 2.
7. Ефимова С. Методические подходы к планированию государственных (муниципальных) расходов / Экономика и управление 2007, № 4.
8. Игнатовский П. Отечественный опыт планирования убеждает.../ Экономист. 2007, № 7.
9. Итуэлл Дж., Милгейт М., Ньюмен П. (ред.) Экономическая теория - М.: ИНФРА - М, 2004.
10. «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 20042006 годах» Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249.
11. Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы / Финансы, 2004, № 3.
12. Паникарова С.В. Программно-целевой подход в региональной экономике / ЭКО 2007, № 1.
13. Попова Е. К общегосударственной программе планово-индикативного развития / Экономист. 2007, № 3.
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»
15. Решетников М. О переходе к управлению, ориентированному на результат / Вопросы экономики 2006, № 3.
МАКОЕВ К.М., ЦГОЕВА В.К.
МЕСТО И РОЛЬ АПК В РАЗВИТИИ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО КАПИТАЛА
В составе производительных сил государства определяющее место принадлежит рабочей силе - от его качества, количества, эффективного использования и уровня воспроизводства зависит использование иных составляющих производительных сил и при стимулирующей роли производственных отношений - развитость экономики, включая создание производительного человеческого капитала на основе использования нанотехнологий.
Совершенно справедливо наукой, специалистами, бизнесом и государственной властью страны взят курс на инновационную деятельность, основанную на развитии человеческого
