CC BY
25
УДК 338.9
УСЛОВИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
Т. В. СУМСКАЯ, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник отдела территориальных систем E-mail: stv@ieie.nsc.ru Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН
В статье рассмотрено бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), как метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета. Этот метод обеспечивает распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям. Проанализированы преимущества модели БОР, достоинства организации бюджетного процесса на указанных принципах в рамках среднесрочного финансового планирования. Особое внимание уделено слабым сторонам модели БОР, а также ограничениям, которые содержит в себе данная модель.
Ключевые слова: бюджетирование, ориентированное на результат, среднесрочное финансовое планирование, результативность предоставления бюджетных услуг, рационализация бюджетных расходов.
Управление расходами местных бюджетов представляет собой важную часть бюджетной политики региона и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком составления, утверждения и исполнения бюджета в части расходов. Поэтому совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности муниципальных расходов [4].
Совершенствование бюджетной политики в России нацелено на создание условий для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с государственной социально-экономической политикой. Одним из направлений решения данной проблемы является ориентация на учет долгосрочных целей социально-экономического
развития страны, приоритетов в расходах федерального бюджета и возможностей их покрытия. Необходимо обеспечить предсказуемость условий формирования бюджетов всех уровней, переход на среднесрочное бюджетное планирование с утверждением структуры бюджетных расходов на три предстоящих года. Система оценки и контроля за социально-экономической результативностью бюджетных расходов с помощью соответствующих индикаторов должна позволять качественно и количественно оценивать как бюджеты всех уровней, так и конкретных бюджетополучателей.
Среди подходов, используемых в мировой практике для решения подобных проблем, особое место принадлежит бюджетированию, ориентированному на результаты (БОР), и комплексному среднесрочному планированию расходов в рамках жестких бюджетных ограничений. БОР — это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. БОР дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главное требование к которым — измеримость и сопоставимость [2].
Использование принципов БОР позволяет выстраивать бюджетный процесс с акцентом на управление результатами за счет повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты, является непрерывным процессом, в ходе которого перспективные проектировки на второй и третий год предыдущего среднесрочного бюджетного цикла становятся основой для проектировок первого и второго года текущего бюджетного цикла, т. е. происходит увязка годового бюджетного плана со среднесрочным планированием [2].
Преимущества модели БОР как системы действий по целенаправленному управлению финансовыми ресурсами с учетом требований среднесрочного планирования, ориентированного на результаты, определяются следующими возможностями [3, 4]:
1) раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств, что позволяет не только лучше учитывать их разную природу и место в бюджетном планировании, но и осуществлять преемственность решений в течение планируемого временного периода;
2) предоставление государством населению именно тех общественных благ и услуг, в которых общество действительно заинтересовано;
3) переход на бюджетирование по результатам позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от многих видов расходов, осуществляемых «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования необходимости этих расходов;
4) утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года, при этом выбор решений происходит с учетом приоритетов среднесрочной политики, а не сиюминутных последствий;
5) усиление ответственности государственных министерств за конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и направленность на достижение определенных качественных показателей;
6) повышение обоснованности решений о государственных расходах благодаря росту информационной обеспеченности применяемых правительством бюджетных решений.
Достоинства организации бюджетного процесса на принципах БОР в рамках среднесрочного финансового планирования хорошо высвечиваются с позиций новой бюджетной классификации и учета, создающих предпосылки для введения управленческого учета. В частности, это касается формирования перспективного финансового плана Российской Федерации на трехлетний период и прежде всего его нового формата и роли в бюджетном процессе [3] (см. таблицу).
Очевидно, что изменение условий формирования бюджета, при которых перспективный финансовый план утверждается Правительством РФ, а параметры первого года трехлетнего периода соответствуют проекту федерального бюджета при последующей необходимой корректировке показателей второго и третьего годов, способствуют лучшей организации бюджетного процесса.
В отечественной литературе большинством исследователей считается, что внедрение метода БОР является одной из наиболее существенных составляющих реформирования бюджетного процесса [1, 3]. Значение данного метода особенно усиливается в условиях современного финансово-экономического кризиса, когда становится чрезвычайно актуальной проблема получения максимума эконо-
Изменения в формате перспективного финансового плана Российской Федерации
Показатель Период действия перспективного финансового плана
До 2005 г. С 2005 г.
Перспектива планирования На 3 года На 3 года
Уровень согласования Не утверждается Утверждается Правительством РФ
Связь с бюджетом Слабая связь с бюджетом; Жесткая связь с бюджетом (идентичность параметров первого года)
Формат плана Формат не определен, этапы разработки не установлены 3 этапа (основные параметры, план, уточненный план), 3 таблицы
Планирование обязательств Действующие и принимаемые обязательства не выделены Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств
Функциональный и ведомственный разрез Укрупненный функциональный разрез без ведомственного разреза Функциональный разрез возможен, но не обязателен, ведомственный разрез обязателен
Порядок планирования Каждый год заново «Скользящая трехлетка»
мического и социального результата на прежний и даже сокращающийся объем бюджетных ассигнований, т. е. «достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля».
Наряду со всеми отмеченными возможностями БОР вносить вклад в совершенствование бюджетного процесса данный подход содержит в себе и целый ряд ограничений. Так, некоторые авторы [1, 5], в частности, отмечают, что метод бюджетирования, ориентированного на результат, не способен охватить решение всех задач по управлению расходами. Например, это касается таких сфер, в которых количественная оценка качества расходов не всегда может быть напрямую связана с результатами (функционирование судов, армии, уровень госпитализации, работа медицинских и образовательных учреждений и др.). Подобное отсутствие положительных результатов вполне объяснимо. БОР — это некий претендент на рынок, попытка вставить квазирыночные механизмы в общественный сектор. Иначе говоря, не рыночный сектор организовать, а госучреждения заставить работать на схожих с рыночной системой принципах. Отсюда следует вывод, что Россия пока не готова к введению БОР, поскольку в стране отсутствуют ответственное перед обществом правительство, политическая конкуренция, разделение властей, верховенство закона, свободные СМИ, умеренная степень коррупции и т. д.
Таким образом, БОР несет с собой немало проблем и годится по большей части для рутинных, несложных производительных функций управления, а многие практические задачи не поддаются адекватной оценке существующего метода. В условиях России внедрение БОР позволяет при максимальной централизации финансов отражать интересы вертикали власти, а минимальная ответственность снизу устраивает региональную бюрократию. Одним нужна власть, другим — безответственность. Тем самым достигается Парето-улучшение. БОР создает иллюзию хорошей бюрократии [5].
Кроме того, представляется необходимым выделить еще один, на взгляд автора, важный аспект использования модели БОР, связанный с тем, что внедрение БОР — многоэтапный процесс, который должен охватывать все уровни бюджетной системы, на каждом из которых использование БОР имеет свои особенности.
До настоящего времени основное внимание в продвижении системы БОР, в том числе и в плане методических разработок, уделялось
главным образом федеральному уровню, где эта работа проводится с 2004 г., но пока не получила завершения. Следует отметить, что в зарубежных странах система БОР в целостном виде пока также нигде не реализована. Можно говорить лишь о ее фрагментарном использовании применительно к определенным видам бюджетных расходов на каждом из уровней бюджетной системы. Как отмечали эксперты, это связано с тем, что неопределенными остаются виды результатов (общественный эффект или бюджетные услуги), на базе которых предполагается выстроить бюджетирование по результатам. На других уровнях бюджетной системы эта работа находится лишь в самой начальной стадии.
На субфедеральном уровне бюджетной системы первостепенное значение для внедрения БОР имеют два момента [1]:
• выработка подходов к определению показателей результативности предоставления бюджетных услуг населению на региональном и местном уровне, прежде всего по степени фактического достижения изначально определенных параметров этих услуг или достигаемых на их основе экономических и социальных результатов;
• разработка механизмов практического приложения полученных показателей результативности уже непосредственно в бюджетном планировании. Считается, что практическое использование модели БОР требует четкого выделения промежуточных результатов, определяемых, как правило, в абсолютных показателях (объем, качество бюджетных услуг), и конечных в данном финансовом году социальных результатов деятельности, определяемых как степень их достижения (вплоть до 100 %) поставленных задач.
При этом, очевидно, что намечаемые результаты бюджетного процесса не должны достигаться любой ценой, когда минимизация бюджетных расходов выступает как самоцель. Метод БОР при соизмерении затрат и результатов требует поиска и реализации обоснованных путей рационализации расходования бюджетных средств. В этой связи важное значение приобретает разработка и использование системы показателей для оценки степени достижения запланированных результатов исполнения бюджета и их качества.
В качестве интегрального ориентира достижения социально-экономической эффективности исполнения бюджета в данном финансовом году предлагается использовать рациональную
минимизацию бюджетных расходов без снижения количества и/или качества бюджетных услуг населению [1]. При этом важно подчеркнуть, что социально-экономическую эффективность исполнения бюджета с ориентацией на конечный результат чаще всего можно определить лишь как тенденцию. Это — рост или снижение некоего интегрального показателя, получаемого, например, путем балльной оценки степени достижения намеченных социальных результатов, а также кумулятивного влияния факторов, обеспечивающих рациональную минимизацию бюджетных расходов по сравнению с аналогичным прошлым периодом. Таким образом, социально-экономическая эффективность исполнения бюджета представляет собой степень достижения за финансовый год намеченных конечных социальных результатов оказания бюджетных услуг плюс рациональная минимизация бюджетных расходов. Примерами конечного социального результата могут быть, в частности, следующие показатели:
• увеличение доли трудоустроенных граждан от числившихся безработными;
• увеличение доли вылеченных больных без стойкой утраты трудоспособности;
• увеличение доли больных, выписанных из больничных учреждений, с положительным результатом лечения;
• снижение смертности детей в родильных домах;
• снижение смертности рожениц в родильных домах;
• уменьшение доли учащихся общеобразовательных школ, занимающихся во вторую смену;
• увеличение степени охвата детей соответствующих возрастов начальным образованием, средним образованием;
• увеличение степени подключения школ к сети Интернет;
• увеличение степени охвата детей соответствующих возрастов детскими дошкольными учреждениями;
• увеличение степени газификации жилищного фонда;
• увеличение доли населенных пунктов, обеспеченных дорогами с твердым покрытием;
• увеличение доли жителей, семей из очередников (относительно их численности), получающих жилую площадь и пр. Использование в рамках БОР перечисленных
показателей, имеющих смысл социальных норм, требует их адекватного количественного выражения, в том числе в стоимостном виде.
Денежное выражение социальных норм — это финансовые нормы, которые можно использовать для обсчета объема финансовых потребностей на соответствующие социальные расходы. Финансовые нормы устанавливаются на единицу или на соответствующее количество единиц бюджетных услуг. Проблема, однако, состоит в том, что в условиях рыночной экономики и присущей ей нестабильности цен, тарифов, а также при их значительной территориальной дифференциации отсутствуют возможности определять такие нормы централизованно на федеральном уровне. В этой связи практическое использование системы БОР требует децентрализации не только в плане определения целевых ориентиров для оценки результативности бюджетного процесса, но и в отношении развития системы региональных социальных и финансовых норм, дополняющих и конкретизирующих общегосударственные социальные стандарты применительно к условиям оказания различных видов бюджетных услуг в пределах соответствующих территорий [1].
В заключение отметим, что усиление централизации доходов бюджетной системы привело к оголению доходной базы территориальных и особенно местных бюджетов. В результате еще более усилилось недостаточное финансовое обеспечение многих расходных полномочий местных органов власти. Все это ставит под сомнение возможность использования в сложившихся условиях системы БОР, прежде всего на местном уровне. По-прежнему остаются крайне актуальными проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов за счет рационализации перераспределения доходных источников по вертикали бюджетной системы, а также увеличения финансовой помощи регионам из федерального бюджета.
Список литературы
1. Бухвальд Е., Игудин А. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном и местном уровнях // Федерализм. 2009. № 3. С. 93-108.
2. Лавров А. М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы // Финансы. 2004. № 3. С. 9-14.
3. Лавров А. М. Бюджетная реформа 2001-2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы. 2005. № 9. С. 3-12.
4. СергиенкоЯ. В., Андросова С. А. Особенности бюджетно-го процесса, ориентированного на показатели экономического роста региона // Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 17 (110). С. 46-48.
5. Синявская С. Бюджетная БОР-машина // Стратегия и конкурентоспособность. 2008. № 5 (29). С. 24-25.
