CC BY
35
УДК 332.14
DOI: 10.33764/2618-981Х-2019-3-1-239-248
БЮДЖЕТ КАК ВАЖНЕЙШАЯ ДВИЖУЩАЯ СИЛА РАЗВИТИЯ ГОРОДА (НА ПРИМЕРЕ Г. НОВОСИБИРСКА)
Татьяна Владимировна Сумская
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 630090, Россия, г. Новосибирск, пр. Академика Лаврентьева, 17, кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник, тел. (383)330-84-67, e-mail: [email protected]
Бюджетная политика является важнейшей формой прямого воздействия органов управления на происходящие на территории процессы, важным инструментом регулирования регионального развития. Эффективная бюджетная политика обеспечивает рост объемов финансовых поступлений, направляемых на цели социально-экономического развития территории. Целью исследования является разработка методического подхода для оценки состояния бюджета и межбюджетных потоков в рамках субфедеральной бюджетно-налоговой политики, и ее апробация на примере крупного города. Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи. 1. Рассмотреть основные бюджетные показатели города Новосибирска. 2. Предложить методику оценки состояния бюджетов и межбюджетных потоков, расчеты по которой провести за период 2011-2017 гг. 3. С помощью предложенной методики выполнить оценку структуры бюджета г. Новосибирска как с точки зрения его обеспеченности доходами, получаемыми непосредственно на территории, так и с позиций зависимости от средств, передаваемых из регионального бюджета. 4. Проанализировать возможности использования бюджетных ресурсов для выявления основных направлений расходования средств на территории г. Новосибирска. 5. Исследовать устойчивость бюджета г. Новосибирска посредством расчета бюджетных коэффициентов. Сделан вывод о том, что совершенствование межбюджетных отношений должно предусматривать меры по укреплению собственного налогового потенциала муниципалитетов, что невозможно без обеспечения стабильности закрепления налоговых доходов за местными бюджетами. Кроме того, необходимы меры, не допускающие прямой зависимости между фактическими и прогнозируемыми доходами и расходами бюджета и объемом получаемых дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Ключевые слова: доходы бюджета, безвозмездные перечисления, налоговые доходы, трансферты, город Новосибирск, бюджетные коэффициенты, расходы бюджета.
THE BUDGET AS THE MOST IMPORTANT DRIVING FORCE OF CITY DEVELOPMENT (THE NOVOSIBIRSK CITY AS AN EXAMPLE)
Tatiana V. Sumskaya
Institute for Economics and Industrial Engineering SB RAS, 17, Prospect Аkademik Lavrentiev St., Novosibirsk, 630090, Russia, Ph. D., Associate Professor, Senior Researcher, phone: (383)330-84-67, e-mail: [email protected]
Budget policy is the most important form of direct exposure of authorities on the ongoing processes in the territory, an important tool for regulation of regional development. Effective budget policy provides a growth of fiscal revenues allocated for the purposes of socio-economic development of territories.The goal of the study is the elaboration of the methodical approach to the evaluation of budget and intergovernmental fiscal flows within sub-federal fiscal policy and its approbation by the example of large city. To achieve this goal it took to solve the following tasks. 1. To
consider the key fiscal indicators for Novosibirsk City. 2. To offer the technique of assessing a city's budget and the intergovernmental fiscal flows and to perform the calculations using this technique for the period 2011-2017. 3. To analyze the balance between fiscal revenues and expenditures, the balance between local revenues and regional grants, and its dependence on the latter. 4. To analyze the possibility ofthe use of budgetresources to identifythe main areasof spendingin Novosibirsk City. 5. To investigatethe stabilityof the budget of Novosibirsk City through applying the budgetary coefficients technique. It is concludedthat the improvement ofinter-budgetary fiscal relationsshould include measuresto strengthen the owntaxcapacity of municipalities. It is impossible withoutensuring stability of securingtax revenuesforlocal budgets. In addition, themeasuresto prevent the directrelationship between theactual and predictablerevenues and expenditurebudgetand the amount ofreceivedgrants forleveling the budget supply are necessary.
Key words: budget revenues, grants, tax revenues, transfers, the City of Novosibirsk, budget coefficients, budget expenditures.
Введение
Финансовая самостоятельность местного самоуправления является важнейшим условием его эффективного функционирования. На уровне местных бюджетов в России сконцентрирован основной объем социально-значимых расходов. Целью исследования является разработка методического подхода для оценки состояния бюджета и межбюджетных потоков в рамках субфедеральной бюджетно-налоговой политики, и ее апробация на примере крупного города. Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи. Во-первых, рассмотреть основные бюджетные показатели города Новосибирска. Во-вторых, предложить методику оценки состояния бюджетов и межбюджетных потоков. В-третьих, с помощью предложенной методики выполнить оценку структуры бюджета г. Новосибирска как с точки зрения его обеспеченности доходами, получаемыми непосредственно на территории, так и с позиций зависимости от средств, передаваемых из регионального бюджета. В-четвертых, проанализировать возможности использования бюджетных ресурсов для выявления основных направлений расходования средств на территории г. Новосибирска. В-пятых, исследовать устойчивость бюджета г. Новосибирска посредством расчета бюджетных коэффициентов. В ходе исследования использованы системный подход, компаративный анализ, анализ структуры важнейших бюджетных показателей в динамике. При решении поставленных в исследовании задач задействованы экономико-математические, статистические и балансовые методы. Результаты исследования могут быть использованы при изучении возможностей совершенствования бюджетной политики в направлении стимулирования муниципальных образований к укреплению собственной доходной базы. Теоретическая и практическая значимость работы состоит в возможности использования предложенных подходов при оценке результативности субфедеральной бюджетной политики. В настоящее время в Российской Федерации остаются крайне актуальными проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов и повышения заинтересованности местных
властей в результатах деятельности функционирующих на их территориях предприятий и организаций [1, 2, 3, 4, 5].
Новосибирск - самое крупное муниципальное образование областного подчинения в России с развитой обрабатывающей промышленностью и транспортной инфраструктурой. В городе сконцентрированы значительные экономические, административные и интеллектуальные ресурсы. Экономика Новосибирска характеризуется более высоким потенциалом по сравнению с общероссийским показателем. Например, доля трудовых ресурсов в численности населения города составляет 69% (в среднем по России — 60%), удельный вес занятых в экономике 73% от численности трудовых ресурсов (в России - 70%). Отражением сложившегося экономического потенциала Новосибирска является его финансовое положение. Определяющее значение при характеристике финансового положения города имеет бюджет [6, 7]. Он выступает в качестве основного рычага воздействия органов городского самоуправления на социально-экономическое развитие города. Основные бюджетные показатели Новосибирска приведены в табл. 1.
Таблица 1
Основные бюджетные показатели г. Новосибирска
Показатель (руб. на д.н.) 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Налоговые доходы 7980 10044 10889 11137 9015 9604 9995
Неналоговые доходы 5849 4474 4617 4564 3948 3329 3389
Безвозмездные перечисления 8804 9280 10414 8537 8758 8747 9398
Всего доходов 22633 23798 25920 24237 21721 21680 22781
Всего расходов 24598 24392 27656 25110 23011 22179 24358
Методы и материалы
Необходимо отметить, что основные бюджетные показатели выявляют общую бюджетную обеспеченность города Новосибирска, но не позволяют проводить качественный анализ структуры доходов и расходов бюджета, тенденций изменения различных бюджетных показателей, особенностей выравнивания бюджетной обеспеченности [8, 9, 10, 11, 12]. Для решения указанных проблем была разработана методика оценки структуры и устойчивости бюджета, позволяющая осуществлять мониторинг городского бюджета, определять возможные направления совершенствования бюджетно-налоговых отношений в городе Новосибирске. Суть методики состоит в следующем. Прежде всего, проводится анализ структуры доходов бюджета и направлений использования бюджетных средств. Затем с помощью бюджетных коэффициентов, представленных в табл. 2, определяется уровень устойчивости городского бюджета.
Применение на практике бюджетных коэффициентов повышает степень объективности оценки состояния бюджета и способствует выявлению факторов, влияющих на него.
Таблица 2
Алгоритм расчета бюджетных коэффициентов
Название Формула Содержание
Коэффициент соотношения безвозмездных перечислений и полученных доходов Кбп = БП/Дп БП - безвозмездные перечисления; Дп - полученные (налоговые и неналоговые) доходы; Д - доходы бюджета; Ч - среднегодовая численность населения; З - дефицит бюджета; Р - расходы бюджета. Если З<0, то Кбз = 0.
Коэффициент бюджетной результативности территории* Кбр = Д/Ч
Коэффициент бюджетной задолженности* Кбз = З/Р
Коэффициент бюджетного покрытия* Кп = Д/Р
Коэффициент бюджетной обеспеченности населения Кбо = Р/Ч
* Кбр, Кбз, Кп рассчитываются по двум вариантам. I вариант: Д - полученные (налоговые и неналоговые) доходы городского бюджета, З - разница между расходами и полученными доходами бюджета; II вариант: Д - располагаемые (налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные перечисления из областного бюджета) доходы городского бюджета, З - разница между расходами и располагаемыми доходами
Для целей анализа направлений использования средств городского бюджета целесообразно рассмотреть структуру расходов по таким направлениям, ка-кобщегосударственные вопросы;национальная безопасность и правоохранительная деятельность ;национальная экономика;ЖКХ;охрана окружающей сре-ды;образование;культура, кинематография и СМИ;социальная политика.
В целом, изложенная методика анализа состояния бюджета и межбюджетных потоков позволяет оценить структуру доходов и расходов, выявить тенденции изменения различных бюджетных показателей, исследовать проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности и проанализировать устойчивость бюджета города Новосибирска [13]. Результаты анализа могут служить основой для определения возможных направлений совершенствования бюджетной политики и межбюджетных отношений с целью улучшения финансовой самостоятельности и инвестиционной привлекательности города Новосибирска, развития в русле современных инновационных тенденций.
Результаты
Основными доходными статьями бюджета являются налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления. Доли налоговых и неналоговых доходов в бюджете города Новосибирска за период 2011-2017 гг. приведены в табл. 3.
Таблица 3
Доли налоговых и неналоговых доходов в бюджете Новосибирска, %
Показатель 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Налоговые доходы, в т.ч.: 35,26 42,21 42,02 45,95 41,50 44,30 43,87
НДФЛ 23,47 30,14 30,90 33,99 28,33 30,68 30,62
Налог на совокупный доход 3,60 3,77 3,28 3,39 3,81 3,87 3,64
Налоги на имущество 8,19 8,29 7,83 8,35 9,17 9,48 9,25
Неналоговые доходы, в т. ч.: 25,84 18,80 17,81 18,83 18,18 15,35 14,88
Государственная пошлина 1,69 0,56 0,56 0,72 0,98 0,85 0,86
Доходы от использования имущества 8,39 9,23 8,64 10,72 10,48 8,01 7,55
Доходы от продажи активов 7,65 5,50 4,91 4,31 2,65 2,17 2,55
Как видно из табл. 3, в структуре налоговых доходов более половины составляют поступления от налога на доходы физических лиц, и в целом за рассмотренный период доля данного налога возрастает. Доля налогов на имущество и налога на совокупный доход сокращается. В структуре неналоговых доходов преобладают доходы от использования имущества и доходы от продажи материальных и нематериальных активов. В целом за период доля, как самих неналоговых доходов, так и отдельных их элементов уменьшается.
Одним из недостатков системы межбюджетных отношений на уровне субъектов Федерации является высокая степень централизации доходов бюджетной системы субфедерального уровня, перекос в пользу средств бюджетного регулирования в структуре муниципальных доходов [14, 15, 16]. Для выявления зависимости городского бюджета от безвозмездных перечислений из бюджета области рассчитана доля безвозмездных перечислений в общих бюджетных доходах г. Новосибирска (табл. 4).
Таблица 4
Структура бюджетных доходов г. Новосибирска, %
Показатель 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Доля налоговых и неналоговых доходов 61,10 61,01 59,82 64,78 59,68 59,65 58,75
Доля безвозмездных перечислений, в т. ч.: 38,90 38,99 40,18 35,22 40,32 40,35 41,25
Дотации - - - - - - -
Субсидии 14,09 15,92 22,42 7,05 10,72 6,05 11,17
Субвенции 22,77 21,54 17,39 25,27 29,51 34,18 29,72
Иные межбюджетные трансферты 2,37 1,61 0,14 2,76 0,08 0,22 0,21
Удельный весбезвозмездных перечислений в бюджете города Новосибирска увеличился с 38,9 до 41,25% с 2011 по 2017 г.В структуре безвозмездных перечислений большую часть составляют субвенции, причем их доля за рассмотренный период в целом возрастает.
Для оценки структуры бюджетных расходов представляет интерес расчет распределения долей расходов по основным направлениям (табл. 5).
Таблица 5
Структура расходов бюджета г. Новосибирска, %
Показатель (руб. на д.н.) 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Общегосударственные вопросы 6,08 6,22 5,98 6,89 6,92 6,97 7,07
Нац. безопасность и правоохра-нител. деятельность 2,21 0,50 0,50 0,63 0,61 0,62 0,62
Национальная экономика 3,39 14,80 19,54 16,95 11,52 9,65 14,12
ЖКХ 27,59 12,39 14,93 10,39 7,92 5,86 5,77
ООС 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,02
Образование 35,93 45,85 49,28 52,17 59,09 59,48 56,33
Культура, кинематография, СМИ 2,21 1,71 1,77 2,12 2,57 3,01 3,09
Социальная политика 3,80 5,11 4,88 6,28 6,46 8,56 7,18
С 2011 по 2017 гг. доля расходов на общегосударственные вопросы находилась на уровне6-7%. Удельный вес расходов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность не превышал 3%, сократившись в 2017 г. до 0,62%. На национальную экономику (в основном транспорт и дорожное хозяйство) в целом за рассмотренный период направлялось 10-20% расходов городского бюджета. Отметим резкое сокращение данных расходов в 2011 г., которое было обусловлено отсутствием в этом году расходов на дорожное хозяйство.
Расходы муниципальных бюджетов имеют ярко выраженную социальную направленность. Расходы города на ЖКХ в 2011 гг. составляли более 20%, в остальные годы рассматриваемого периода удельный вес данных расходов был меньший, сократившись к 2017 г. до 5,77%. Доля расходов на охрану окружающей среды за весь рассмотренный период была очень низкой.
В структуре расходов бюджета города Новосибирска удельный весь расходов на образование в целом за период 2011-2017 гг. возрастал, максимальная доля отмечается в 2016 г., она составляла59,48%. Доля расходов на культуру, кинематографию и средства массовой информации варьировалась от 1,71% до 3,09% в 2017 г. Удельный вес расходов на социальную политику менялся в течение рассмотренного периода от 3,8 до 8,56%.
Таким образом, городские власти ответственны за важнейшие направления социально-экономического развития Новосибирска. При этом они располагают очень ограниченными налоговыми доходами, которые находятся полностью в их ведении [17, 18, 19, 20]. Кроме того, доходы от местных налогов практически не зависят от эффективности экономической политики муниципального образования. Это может ослабить мотивацию у органов местного самоуправления развивать бизнес на своей территории.
Важным аспектом бюджетного анализа является анализ устойчивости бюджета, который может быть осуществлен с использованием бюджетных коэффициентов. Результаты расчетов бюджетных коэффициентов для г. Новосибирска представлены в табл. 6.
Таблица 6
Бюджетные коэффициенты, рассчитанные для города Новосибирска*
Кбп Кбр Кбз Кп Кбо
I II I II I II
2011 0,64 8,68 13830 4885 22633 34121 0,44 0,83 0,08 0,01 0,56 0,17 0,92 0,99 24598 34209
2012 0,64 7,79 14518 5302 23798 37601 0,40 0,83 0,02 0,003 0,60 0,17 0,98 0,997 24392 36255
2013 0,67 7,87 15265 6569 25517 45511 0,44 0,83 0,06 0,01 0,56 0,17 0,94 0,99 29226 45549
2014 0,54 6,91 15701 5558 24237 34619 0,37 0,83 0,03 0,02 0,63 0,16 0,97 0,98 25110 35385
2015 0,68 6,52 12963 6408 21721 41996 0,44 0,82 0,06 0,01 0,56 0,18 0,94 0,99 23012 41240
2016 0,68 6,54 12933 6470 21680 44404 0,42 0,83 0,02 0,00 0,58 0,17 0,98 1,00 22179 42955
2017 0,70 13384 22781 0,45 0,06 0,55 0,94 24358
За рассмотренный период значение коэффициента соотношения безвозмездных перечислений и полученных доходов находится в пределах 0,5-0,7, что говорит об определеннойзависимости бюджета г. Новосибирска от областного бюджета. В отношении коэффициента бюджетной результативности территорий отметим, что согласно первому варианту расчетов за период с 2011 по 2017 г. Новосибирск имел достаточно высокое значение данного показателя на фоне других муниципальных образований области. Однако отметим, что в 2015 и 2016 гг. происходит абсолютное сокращение значения указанного показателя по сравнению с предыдущим периодом. Согласно второму варианту расчетов, г. Новосибирск - один из основных доноров областного бюджета, находился по данному показателю в средней группе.
* Курсивом для сравнения указаны средние значения коэффициентов по городским округам и административным районам Новосибирской области.
Рассмотрим результаты расчетов Кбз и Кпсовместно.По первому варианту расчетов в 2011-2017 гг. коэффициент бюджетного покрытия в г. Новосибирске составлял от 0,55 до 0,63, т.е. от 55 до 63% расходов городского бюджета покрывались налоговыми и неналоговыми доходами, причем в последний года рассмотренного периодаотмечается наименьшее за период значение данного коэффициента. Необходимо отметить, что в среднем по муниципальным образованиям области данный коэффициент составлял менее 0,18 и менее.
Расходы местных органов власти определяются их располагаемыми доходами, которые состоят в основном из налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных перечислений. Т.к. область из своего бюджета покрывает значительную часть важнейших расходов территорий, на которые у местных органов власти не хватает собственных средств, то коэффициент бюджетной задолженности, рассчитанный по второму варианту за весь рассмотренный период имеет невысокие значения, соответственно, коэффициент бюджетного покрытия по многим городам и районам области близок к единице.Вообще значения коэффициента бюджетной задолженности, рассчитанные по второму варианту, в Новосибирске были одни из самых высоких (на фоне других муниципалитетов области), соответствующие им коэффициенты покрытия были, таким образом, ниже в городе Новосибирске, чем в среднем по области.
Во всех рассмотренных муниципалитетах области показатель располагаемых доходов на д.н. незначительно отличается от показателя душевых совокупных расходов. Поэтому в целом результаты расчетов коэффициента бюджетной обеспеченности населения совпадают с результатами расчетов коэффициента бюджетной результативности территорий по второму варианту.
Заключение
В целом по результатам проведенного исследования можно резюмировать, что одной из важнейших проблем создания эффективного местного самоуправления является его адекватное финансовое обеспечение. Решение данной проблемы требует укрепления доходной базы местных бюджетов. Однако в последние годы усилилась практика роста централизации доходов территориальных бюджетов, что сопровождается и увеличением доли безвозмездных перечислений в бюджетах муниципальных образований.Анализ структуры доходов бюджета города Новосибирска свидетельствует о снижении уровня самостоятельности, поскольку устойчиво растет доля безвозмездных перечислений. Важно отметить, что в 2013-2016 гг. происходит абсолютное сокращение доходов бюджета города Новосибирска.Структура расходов городского бюджета в целом отражает распределение приоритетов выполнения им своих основных функций, в соответствии с которыми основными статьями расходов являются расходы на образование, национальную экономику иЖКХ. Однако неустойчивость собственных доходных источников делает проблематичным финансовое обеспечение бюджетных полномочий городской власти.
Работа выполнена по плану НИР ИЭОПП СО РАН, проект XI.173.1.1, № АААА-А17-117022250125-4.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Klistorin, V.I. (2014). Federal relationships, regional policy, and the problem of deformation of Russia's economic space. Regional Research of Russia. Vol. 4, Is. 4, 253-259.
2. Kolomak, E.A. (2015). Evolution of Spatial Distribution of Economic Activity in Russia. Regional Research of Russia. Vol. 5, Is. 3, 236-242. doi: 10.1134/S2079970515030065.
3. Suspitsyn, S.A. (2017). Problems of coordinating macroeconomic and regional long-term solutions. RegionalResearchofRussia. Vol. 7, № 1, 62-70. doi: 10.1134/S2079970517010087.
4. Yershov, Yu.S. (2016). Features of regional economic development in Russia in 19992013. Regional Research of Russia. Vol. 6, Is. 4, 281-291. doi: 10.1134/S2079970517040116
5. Zhdan, G.V., Shchetinina I.V., Voronov Yu.P. (2017). Reindustrialization of the economies of rural territories (a case study of Novosibirsk oblast). Regional Research of Russia. Vol. 7, Is. 4, 342-351. doi: 10.1134/S2079970516040079.
6. Sumskaya, T.V. (2017). L'etatactuel de la legislation concernantl'autonomie locale dans la federation Russe. Management &Gouvernance. Entreprises - Territoires - Societes. № 17, Janvier-Juin, 41-50.
7. Kolomak, E.A. (2018). Spatial development of contemporary Russia. Urban and regional resilience: strategies for success: RSA Russia conference 2018. 22nd-23 rd Oct. 2018. Regional Studies Association. - St Petersburg, 2018. - P. 9-10.
8. Kaneva, M., Untura, G. (2016). Innovation indicators and regional growth in Russia [Electronic resource]. Economic Change and Restructuring. April. 27 p. Mode of access (19.04.16): doi: 10.1007/s10644-016-9184-z
9. Klistorin, V.I. Financial resources of local governments // Local production systems and regional economic development : [collection of papers] / ed. by A.S. Novoselov, V.E. Seliverstov ; Russian academy of sciences, Siberian branch, Institute of economics and industrial engineering, University of national and world economy, Ternopil national economic university, University of Lodz. - Novosibirsk-Sofia-Ternopil-Lodz : IEIE SB RAS, 2014. - P. 285-291.
10. Kolomak, E.A., Trubekhina, I.E. (2014). A study of agglomeration processes on the territory of Novosibirsk oblast. Regional Research of Russia. Vol. 4, Is. 4, 364-373.
11. Morozova, M.E., Shmat, V.V. (2017). Medium-term forecasting of Russian economy using cognitive model. Studies on Russian Economic Development. Vol. 28, No. 3, 253-258. doi: 10.1134/S1077000717030091.
12. Suslov, V.I., Bobylev, G.V., Valieva, O.V., Zhdan, G.V., Kravchenko, N.A., KuznetsovA.V. (2016). Determining the direction of improving regional innovation policy. Regional Research of Russia. Vol. 6, Is. 1, 80-86.
13. Sumskaya, T.V. (2009) Specific Features of Regional Budget Policy Using the Example of Novosibirsk Oblast. Studies on Russian Economic Development. Vol. 20, No. 4, 374-382.
14. Suspitsyn, S.A. (2015). Measurements in the space of regional indicators: Methodology, techniques, and results. RegionalResearchofRussia. Vol. 5, Is. 3, 223-235.
15. Kolomak, E.A., (2017) The post-Soviet evolution of the Russian urban system // Area development and policy. Vol. 2, Is. 1, 24-39: doi: 10.1080/23792949.2016.1278176
16. Sumskaya, T.V. (2017) The role of Decentralization in the Formation of the Budget System in a Federal State. Economic Alternatives. Is. 2, 293-306.
17. Klistorin V.I. (2013). The Accuracy and Reliability of Forecasts. Problems of Economic Transition. Vol. 56, No. 01, 35-40.
18. Kolomak E.A. (2017). The post-Soviet evolution of the Russian urban system. Area development and policy. Vol. 2, Is. 1, 24-39.
19. Malov V.J. (2016). What Concept оГ Political Economy is Adequate for Strategy of Regional Growth in Russia? Economic Alternatives. Is. 4, 401-408.
20. YershovYu.S. (2015). The Siberian Federal District in the modern Russian economy. Regional Research of Russia. Vol. 5, Is. 1, 58-65.
© Т. В. Сумская, 2019
