CC BY
9
Группа ученых Института экономики РАН подготовила экспертное заключение на проект Федерального бюджета на 2007-2008 годы и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2010 года1. Один из его выводов гласит: «Главный финансовый закон России прогнозирует в 2008-2010 гг. замедление темпов экономического роста». Почему это так -рассказывают руководитель коллектива экспертов В. К. Сенчагов и один из экспертов Ю. Ф. Годин.
Бюджет инерционного развития
В. К. СЕНЧАГОВ,
доктор экономических наук, заслуженный экономист РФ,
Ю. Ф. ГОДИН, доктор экономических наук, Институт экономики РАН, Москва
Макроэкономическая ситуация в России
Разработка проекта бюджета и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2008-2010 гг. осуществлялась в начале 2007 г. и опиралась на данные об экономическом развитии страны в 2006 г. В экономическом плане 2006 г. был весьма удачным. Прирост ВВП составил 6,7% против 6,4% в 2005 г., сельского хозяйства - 2,8% против 2,4%, инвестиций в основной капитал - 13,7% против 10,9%, товарооборот розничной торговли - 13% против 12,8%.
По подавляющему большинству индикаторов социально-экономического развития страны в 2006 г. также произошло ускорение темпов роста. Особенно значимо увеличился объем ввода в действие жилых домов (рисунок), падавший до 2001 г. Появилась некоторая надежда на выполнение поручения президента РФ В.В.Путина довести к 2010 г. ввод в действие нового жилого фонда до 80 млн м2.
1 Экспертное заключение на проект Федерального бюджета на 2007-2008 годы и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2010 года. Институт экономики РАН. Центр финансово-банковских исследований. М., 2007. - 218 с.
© ЭКО 2007 г.
18 ЭКО
2001 2002 2003 2004 2005 2006
Прирост объемов ввода в действие жилых домов в 2001-2006 гг., млн м2
Вместе с тем и в 2006 г. государство оказалось неспособным применить действенные меры снижения инфляции, которые не препятствовали бы направлению государственных средств на решение главных задач социально-экономического развития России. Весомым фактором роста инфляции был рост цен и тарифов на товары и услуги так называемых естественных монополий, в значительной мере находящихся в государственной собственности. Государство не смогло преодолеть эту пагубную тенденцию и, чтобы снизить вызываемую этим инфляцию, искусственно сдерживало рост бюджетных расходов.
Другим фактором инфляции стал большой приток в страну иностранной валюты, которая конвертировалась в рубли и сильно увеличила рублевую денежную массу. Большую часть этой конвертации осуществлял Центральный банк России, который наращивал свои золотовалютные резервы. В 2006 г. последние увеличились на 121,5 млрд дол. Кроме того, часть валюты конвертировалась в рубли на валютном рынке, минуя ЦБ РФ.
Прирост же расходов консолидированного бюджета составил всего 1,6 трлн руб., денежная масса выросла примерно на 3 трлн руб., а расходы федерального бюджета -всего на 0,77 трлн руб. Эти цифры дают основание утвер-
ждать, что основным фактором роста денежной массы явилось увеличение прироста валюты, конвертируемой в рубли.
Государство, утратив рычаги воздействия на главные факторы образования инфляции - рост издержек производства и регулируемых цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий и конвертации притоков в страну валюты - прибегло к самому легкому для себя, но самому плохому для экономики и социальной сферы способу - минимизации бюджетных расходов.
Конечно, проводившаяся во второй половине 1990-х годов политика минимизации бюджетных расходов (в то время говорили «секвестирование») значительно способствовала оздоровлению финансовой ситуации в стране. Но с тех пор экономика России стала совсем другой. Дефицит денежных средств для страны в целом был преодолен. Но так как в результате минимизации бюджетных расходов денежные ресурсы государства накапливались в Стабилизационном фонде, а не расходовались на нужды экономики и социальной сферы, для многих сфер деятельности он сохранился в достаточно острой форме.
В стране создавался искусственный дефицит денежных ресурсов. Именно этим следует объяснять то, что в 2006 г. при указанных выше весьма благоприятных общих индикаторах социально-экономического развития крайне медленно решались, а в ряде случаев не решались наиболее острые экономические и социальные проблемы.
Специалисты Института экономики РАН считают, что бессилие правительства РФ в решении этих проблем является гораздо более серьезной угрозой для экономического развития страны, нежели инфляция.
Проводившаяся правительством РФ борьба с инфляцией практически только путем стерилизации денежной массы за счет сдерживания расходов бюджета давно критиковалась Институтом экономики РАН. Расходы бюджета являются основным инструментом воздействия государства на решение важнейших задач социально-экономического развития России, и государство постоянно лишало себя возможности в должной мере использовать этот инструмент.
Несмотря на ускорение темпов экономического роста в 2006 г., крайне медленно шла диверсификация промышленного производства. Продолжала оставаться очень низкой инновационная активность. Неоправданно высокими были различия в уровне социально-экономического развития отдельных регионов. Большинство субъектов Федерации остались дотационными.
Достаточно высокие темпы роста реальных денежных доходов достигнуты главным образом за счет их увеличения у высокодоходных слоев населения. Не снижался, оставаясь на протяжении уже четырех лет на уровне 15 раз, разрыв между доходами 10% высокодоходных и 10% низкодоходных групп населения. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума снижалась, но крайне медленно. Доля среднего класса практически не росла.
Итоги социально-экономического развития страны в 2006 г. явно требовали серьезного переосмысления денежно-финансовой политики государства. Особенно это важно для разработки государственного бюджета на три года. Сохранение прежней инерционной денежно-финансовой политики на такой срок крайне опасно для социально-экономической стабильности России.
Новации трехлетнего бюджета
Основой надежности бюджета является достоверность прогноза социально-экономического развития страны, на базе которого и строится бюджет. Степень достоверности прогноза выражается в степени соответствия прогнозных параметров фактическим. Оценивая такое соответствие на примере 2006 г., отметим, что экономика тогда и по объему, и по структуре отличалась от прогнозируемой в 2005 г. Так, ожидалось, что объем валового внутреннего продукта (ВВП) будет 24380 млрд руб., а фактически он составил 26621,3 млрд руб., т.е. на 2,2 трлн руб., или на 9,2% больше. Прогнозировалось, что значительная часть этого ВВП будет создана в промышленности. Фактически же значительно больший вклад в создание ВВП внесли совсем другие сферы экономики. Очень сильные различия возникли
между прогнозными и фактическими данными о росте розничного товарооборота и платных услуг и т.д.
Дело даже не в том, что правительству РФ не удалось предвидеть размер того или иного показателя, а в том, что оно не смогло предвидеть принципиальный характер социально-экономического развития страны. Отсюда напрашивается резонный вывод, что, вследствие недостаточной компетентности высшей исполнительной экономической власти, позитивная роль трехлетнего бюджета резко снижается ввиду его малой достоверности.
Еще до середины текущего года важнейшие параметры бюджета на 2007 г. были существенно пересмотрены. Спрашивается, где гарантии того, что к концу года и моменту разработки проекта бюджета на 2009 г. нынешние оценки, как и оценки на 2008 г., и параметры на 2009-2010 гг., не будут снова существенно пересмотрены?
Для усиления достоверности трехлетнего прогнозирования и бюджетирования необходима разработка сбалансированной и детальной экономической и, в первую очередь, промышленной политики. По сути дела, ее важнейшие элементы изложены в Послании президента РФ Федеральному собранию от 26 апреля 2007 г. Такая политика должна быть детально проработана, охватывать все отрасли промышленности. Автономная же разработка документов, определяющих развитие отдельных отраслей, не решает задачу разработки промышленности в целом и создает опасность разбалансирования экономики. Необходимо создать четкую систему стратегического планирования с ясным определением степени и характера участия государства в реализации стратегических планов. Без этого трехлетние прогнозы будут всегда страдать нестабильностью и слабой целевой направленностью.
В России создалось довольно мощное общественное мнение о неоправданности проводимой в стране денежно-финансовой политики. Институт экономики РАН в своем «Экспертном заключении на проект федерального бюджета на 2007 год» подверг специальному анализу деформации бюджета и дал резко критическую оценку деятельности пра-
вительства РФ в связи с выводом значительной части денежных средств за пределы национальной финансовой системы.
Правительство РФ не могло явно проигнорировать негативное для себя общественное мнение и критику российских ученых. В результате управленцы России существенно изменили методологию разработки федерального бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г., т.е. на трехлетнюю перспективу.
Крупным методологическим новшеством разработчики этого бюджета считают формирование специального нефтегазового фонда. Его средства распределяются по трем направлениям: включаются в доходы бюджета, идут на создание Резервного фонда и на формирование Фонда будущих поколений (Фонда национального благосостояния).
Резервный фонд предназначен, как и существовавший до этого Стабилизационный фонд, для восполнения доходов бюджета, выпадающих в случае весьма сильного снижения мировых цен на энергоносители2. Его размер планируется увеличить с 8,8% (на конец 2007 г.) до 10% от ВВП.
У авторов «Экспертного заключения» есть все основания утверждать, что с применением новых методологических подходов к разработке бюджета никаких принципиальных содержательных изменений не вносится. Вместо уже получившего негативную общественную оценку Стабилизационного фонда образуются два новых фонда. С практической точки зрения это равносильно делению одного кошелька на два кармана. Денег это казне не прибавит, но может усложнить и утяжелить схему управления финансовыми ресурсами.
Продолжается старая, уже изжившая себя политика минимизации бюджетных расходов и изъятие из экономического оборота значительных денежных средств. Более того, этот процесс может даже интенсифицироваться по сравнению с проектными показателями, потому что принятые согласно сценарным условиям цены на энергоносители в ре-
2 Критическим порогом считается снижение цен, например, на нефть до 30 дол. за баррель.
альности скорее всего окажутся более высокими. Благодаря этому в распоряжении правительства РФ образуется скрытая заначка средств.
Следует отметить, что масштабы изъятия денежных средств из экономического оборота по годам трехлетия заметно меньше, чем в 2006 г. и в бюджете 2007 г. Но это уменьшение не является результатом принципиального пересмотра финансовой политики, а связано в значительной мере с ориентацией правительства РФ на возможное снижение принятых в расчет мировых цен на энергоносители. Если этого снижения не произойдет, что весьма вероятно, то изъятие будет намного большим по объему. В бюджет уже сейчас заложен огромный резерв, который при сохранении нынешнего или близкого к нему уровня мировых цен на нефть будет накапливаться во вновь созданных фондах.
Возникает вопрос: зачем Минфину РФ потребовалось это чисто внешнее завуалирование прежней финансовой политики? Видимо, во-первых, для большего обоснования дальнейшего ограничения расходов бюджета. Таким обоснованием теперь будет служить якобы дефицитность бюджета, разработанного без учета нефтегазовых доходов. Во-вторых, для того, чтобы иметь возможность бесконтрольно распоряжаться Фондом будущих поколений, средства которого президент России поручил расходовать на «повышение качества жизни людей и развитие экономики». Повышенное внимание со стороны верховной власти к этим средствам требует особого и постоянного контроля за их расходованием. Но, как ни парадоксально, именно они практически выводятся из-под контроля.
Разбиение доходов бюджета на два независимых потока — собственно доходы бюджета и доходы нефтегазового фонда, — по сути дела выводит значительную часть доходов государства из процесса рассмотрения бюджета и из-под соответствующего контроля.
Вызывает сомнение и то, что Резервный фонд явится надежной гарантией от снижения мировых цен на энергоносители. По расчетам Минфина РФ, его хватит на восполнение выпадающих денежных ресурсов только на три года.
Значит, до наступления подобного форсмажорного обстоятельства надо успеть диверсифицировать производство и экспорт. Это следовало бы начать уже давно.
Такое же сомнение возникает и в отношении Фонда будущих поколений. Ученые Института экономики РАН считают, что вместо денежного фонда лучше было бы оставить будущим поколениям диверсифицированную и модернизированную экономику, способную зарабатывать не только на нефти и природном газе, но и на отраслях перерабатывающей промышленности. Возможности для этого были и пока еще имеются. Четыре года огромные доходы бюджета не расходовались, а складывались в Стабилизационном фонде. За это время на эти средства можно было бы немало сделать для диверсификации производства и экспорта на модернизационной основе. На этот исключительно благоприятный исторический шанс Институт экономики РАН ежегодно указывал в своих предыдущих экспертных заключениях на проекты федерального бюджета. Однако рекомендации компетентных экспертов остались без внимания, и время для подобной трансформации в значительной мере уже упущено.
Следует особо подчеркнуть, что деформированность бюджета, выражающаяся в необходимости накапливать разного рода резервные фонды, является результатом деформи-рованности экономики. Ведь вследствие малого объема и низкой конкурентоспособности отечественного производства потребности страны в машинах, оборудовании и потребительских товарах в значительной мере приходится удовлетворять за счет импорта. Импорт требует крупных валютных средств, которые могут быть получены практически только за счет экспорта нефти и газа. Подобная критическая зависимость постоянно воспроизводит деформированную в сторону топливно-сырьевых отраслей структуру отечественного производства. Опасения по поводу неблагоприятного изменения внешнеэкономической ситуации, естественно, толкают российские власти к накоплению нефтегазовых доходов в так называемых резервных фондах.
Ученые Института экономики РАН считают, что для преодоления этой деформированности надо главное внимание уделить не накоплению резервных средств, а решению проблемы диверсификации производства на инновационной основе. Только такой путь может вывести нынешнюю Россию из критической зависимости от внешнеэкономических факторов. Для этого необходимо существенно пересмотреть структурную хозяйственную политику государства. Основой консолидации государственного и корпоративного капитала, а значит и гарантом тесного взаимодействия власти и бизнеса может стать Инвестиционный фонд.
Следует пересмотреть также и политику борьбы с инфляцией, которую в трехлетнем бюджете по-прежнему предполагается вести с помощью сдерживания роста доходов бюджета. В противном случае экономические власти страны рискуют окончательно потерять главный рычаг реализации государственной социально-экономической политики.
Таким образом, проект федерального бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г. характеризуется мнимыми крупными изменениями в методологии его разработки, за которыми явно проглядывается уже изжившая себя политика минимизации бюджетных расходов и нецелесообразного изъятия крупных денежных средств из внутреннего хозяйственного оборота.
Инерционные параметры
Главными задачами реальной экономики России сейчас ставятся преодоление деформированной, топливно-сырьевой структуры производства, ускоренный рост высокотехнологичных отраслей, резкое усиление инвестиционной активности хозяйствующих субъектов. Однако трехлетний бюджет и прогноз социально-экономического развития РФ продолжают прежнюю стабилизационную по форме, но инерционную по существу бюджетно-финансовую политику с формированием резервов для предотвращения повторного финансового дефолта.
Покажем это на примере ключевых параметров данного документа.
Прогнозируемые Министерством экономического развития и торговли РФ (МЭРТ) на 2008-2010 гг. темпы прироста ВВП (6,1; 6,0 и 6,2%) ниже достигнутых в 20052006 гг. и ожидаемых в 2007 г. При таких темпах валовой внутренний продукт вырастет за 10 лет (2001-2010 гг.) в 1,83 раза, и задача его удвоения не будет выполнена. На более высокие темпы нацеливают и задачи развития энергетики, судостроения, авиапрома, лесной и рыбной отраслей, нанотехнологий, всех видов транспорта, дорожного строительства и освоения природных ресурсов. Темпы прироста ВВП в 2007 г. можно принять близкими к 7%, а на ближайшую трехлетку - не ниже 6,5%.
В трехлетнем прогнозе предусмотрено некоторое улучшение межотраслевых пропорций в промышленности, направленное на диверсификацию производства. Изменение этих пропорций осуществляется в последние годы, однако пока не дало ощутимого эффекта. В 2006 г., например, при росте всего промышленного производства на 3,9% обрабатывающие отрасли росли на 0,5 процентных пункта (п.п.) быстрее, в том числе производство пищевых продуктов увеличилось на 5,4%, текстильное и швейное -на 7,3%, производство машин и оборудования -на 3,3%, транспортных средств - на 3,3%. А вот выпуск электрооборудования, электронной и оптической техники снизился на 5,5%. Не было и опережающего роста производства машин.
В прогнозе на 2008-2010 гг. намечено определенное улучшение межотраслевых пропорций, но оно недостаточно для обеспечения необходимой диверсификации отечественного производства. Прогнозируемый темп прироста обрабатывающих отраслей выше добывающих на 1,3 п.п. в 2008 г. В 2009 г. опережение составит 1,2 п.п., в 2010 г. - 1,3 п.п. Особенно настораживает крайне незначительное опережение роста производства машин и оборудования (в 2008 г. - 0,4 п.п., в 2009 г. - 1,2 п.п. и в 2010 г. - 1,8 п.п.). Прогноз предполагает, что несколько быстрее будет расти транспорт-ное машиностроение.
Весьма робкие структурные сдвиги, наблюдаемые и намечаемые в обрабатывающей промышленности, не соответствуют задаче ускорения диверсификации производства на инновационной основе. С приростом производства металлорежущих станков 1% в год вряд ли следует говорить о какой-то инновационной активности! Тем более, что обновление устаревших фондов возлагается на частный бизнес.
В проектировках доходов бюджета на 2008-2010 гг. предусматривается постепенное замедление темпов роста доходной части бюджета. По второму варианту прогнозов МЭРТ они упадут в реальном выражении - с учетом инфляции - со 107,5% в 2007 г. до 105,5% в 2010 г. и будут ниже прогнозируемых МЭРТ темпов роста ВВП, которые в этом варианте также снижаются со 106,5% до 106,2%.
В результате отношение доходов бюджета к ВВП упадет с 22,7% в 2007 г. до 18% в 2010 г. Причина кроется, прежде всего, в предполагаемом снижении поступлений от так называемых нефтегазовых доходов. Предусматривается уменьшение в реальном выражении и других видов доходов: от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, от оказания платных услуг и компенсации затрат, водного налога.
В структуре доходов бюджета прослеживается тенденция к снижению доли налогов от добычи полезных ископаемых. Так, доля НДПИ в 2010г. снижается на 4,4%, а таможенных пошлин от их экспорта - на 8%. Одновременно предполагается рост доли доходов от НДС по товарам, производимым на территории России, на 5,8% и незначительное увеличения доли неналоговых доходов (с 0,04% в 2007 до 0,19% в 2010 г.).
Проектировки реальных темпов роста доходов бюджета, согласно оценкам Института экономики РАН, находятся даже ниже минимально возможных уровней пессимистического сценария развития экономики (около 108-110%). Это свидетельствует о том, что при их расчетах применялся чрезмерно консервативный подход, который затем вынужденно использовался и при проектировках расходной части бюджета.
Мы считаем, что в условиях, когда перед страной стоят колоссальные инвестиционные задачи, изложенные в последнем апрельском Послании президента РФ, при формировании доходов и расходов бюджета необходимо гибко применять сценарный подход. В противном случае при реализации оптимистического сценария страна рискует не воспользоваться уникальным шансом осуществить инвестиционный рост и произвести существенные позитивные перемены в социально-экономической и инновационной сферах. Кроме того, даже при реализации пессимистического сценария России следует проводить политику импор-тозамещения. Для этого необходимо развивать налоговое кредитование (снижение ставок налогообложения в обмен на инвестиции) и увеличить участие государства в трансформации отечественной экономики.
В трехлетнем бюджете не соблюдается рациональное соотношение между доходами федерального бюджета и бюджетов других уровней. На 2008-2010 гг. оно складывается в пользу федерального бюджета (56%) против ранее установленной Бюджетным кодексом пропорции 50:50. Полное забвение этого норматива Бюджетного кодекса представляется неправомерным. Создана совершенно нерыночная ситуация, когда огромные собранные в регионах налоговые и неналоговые доходы концентрируются в федеральном бюджете, а затем частично - в виде межбюджетных трансфертов - возвращаются в бюджеты других уровней. Доля этих трансфертов (включая трансферты межбюджетным фондам) в федеральном бюджете 2008 г. равна 34,6%, в 2010 г. она составит 33,6% всех расходов. Это очень большая величина.
Понятно, что такие трансферты необходимы как метод перераспределения денежных средств от богатых регионов бедным. Но размеры такого перераспределения необходимо сводить к минимуму. Сейчас же масштабы их выходят за рамки разумного. Думается, необходимо кардинально пересмотреть перечень налогов (и их долей), перечисляемых в федеральный бюджет и оставляемых в регионах. Без этого рычага муниципальная реформа вряд ли может быть реализована в полной мере.
Любопытен и программный разрез федерального бюджета. Из него явствует, что доля участия федерального бюджета в финансировании федеральных целевых программ (ФЦП) к 2010г. снизится с 10 до 8%. Из 51 программы только 8 преимущественно относятся к реальному сектору экономики. Около 40% всех средств выделено ФЦП «Модернизация транспортной системы России на период 2002-2010 гг.».
Чиновники восторженно говорят о социальной направленности бюджета. На деле консолидированный бюджет вкупе с межбюджетными трансфертами обеспечивает социальные расходы на уровне 16,5-17,0%. Для сравнения: в развитых странах средний уровень затрат центрального правительства на выполнение социальных функций государства составляет примерно 20%3. В 2008 г. суммарные расходы федерального бюджета на здравоохранение, образование, культуру и проведение социальной политики будут почти в два раза меньше затрат на национальную оборону и правоохранительную деятельность.
Среди важнейших социальных проблем Российской Федерации наиболее острыми и первоочередными считают нормализацию демографической ситуации, преодоление бедности, формирование среднего класса, преодоление неоправданно высокого разрыва в доходах богатых и бедных, улучшение пенсионного обеспечения, решение жилищной проблемы и улучшение ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве, развитие образования и здравоохранения.
Нам представляется, что страна получила бы более ощутимый эффект, если бы верховная власть осуществила сознательный переход от решения важнейших социальных и экономических задач в виде так называемых национальных проектов к планомерному комплексному развитию критически важных для России жизненных сфер. Именно
3 О выполнении государствами развитых стран своих социальных обязательств в современном мире см.:Рогов С.М. О Роли государства в жизни общества (ЭКО. 2005. № 4. С. 56-57);Рогов С. М. Традиционные и современные функции государства (ЭКО. 2005. № 8. С. 26-39), Сильвестров С. Н. Пятидесятилетие Евросоюза: от Общего рынка - к социальной Европе (ЭКО. 2007. № 7. С. 37-55).
такое поручение органам исполнительной власти дал президент В.В. Путин по итогам заседания Совета по реализации нацпроектов и демографической политике 7 марта 2007 г. По нашему мнению, в прогнозе социально-экономического развития РФ и в проекте бюджета следовало бы особо выделить показатели, отражающие степень выполнения этого поручения.
Сейчас же затраты на такие социальные национальные проекты, как здравоохранение и образование, в трехлетнем бюджете четко не выделены отдельными статьями, а содержатся в общих расходах на развитие этих сфер4.
Следует особо отметить, что темпы роста всех показателей, характеризующих развитие системы образования, в трехлетнем периоде запланированы очень низкие. Численность учащихся за эти годы практически не вырастет. В условиях дефицита квалифицированных кадров рабочих профессий особенно настораживает тенденция снижения приема и выпуска учащихся учреждений среднего профессионального образования. Практически не изменится и слабая обеспеченность регионов дошкольными учреждениями и библиотеками.
Аналогичная картина наблюдается и в здравоохранении. Уровень обеспеченности больничными койками падает. Численность медицинского персонала крайне недостаточна. Многие показатели развития сферы здравоохранения в 2008-2010 гг. запланированы ниже, чем в 2006-2007 гг.
Складывается впечатление, что конкретные задания по имеющимся национальным проектам, год тому назад поставленные президентом России перед исполнительной властью, выполнены, а дальнейшее развитие выше названных социальных сфер постепенно входит в обычный, неторопливый ритм. Подобный инерционный подход к исполнению заданий главы государства, конечно, стратегически неверен. В этих сферах требуются поистине радикальные меры, чтобы Россия наконец-то ощутила позитивные перемены.
4 В Пояснительной записке к бюджету на 2007-2010 гг. указываются некоторые объемы финансирования по отдельным направлениям, имеющим прямое отношение к национальным проектам.
Особенно экспертов Института экономики РАН настораживает неясность конкретных результатов, к которым намерена прийти верховная власть в ходе реализации национальных проектов. Например, Счетная палата РФ уже обратила внимание на существенное сокращение ассигнований на социальные нужды сразу же после предвыборного 2007 г. Так, уже в 2008 г. по сравнению с 2007 г. расходы по нацпроектам сократятся на 5,6 млрд руб. (или на 2,4%), в 2009 г. - на 19,1 млрд руб (8,3%), а в 2010 г. - вообще на 67,7 млрд руб. (32,2%).
Крайне неясна ситуация вокруг пенсионной реформы, проведение которой требует весьма решительных действий Федерального центра. Однако в государственном бюджете и прогнозе социально-экономического развития РФ на трехлетнюю перспективу таких решительных мер не предусмотрено. Намеченное покрытие дефицита Пенсионного фонда из федерального бюджета представляет собой уход от решения проблемы, оставление этого непростого вопроса на будущих руководителей страны.
В Послании президента России Федеральному собранию от 26 апреля 2007 г. сказано, что средства Фонда национального благосостояния «должны работать на улучшение благосостояния как будущих, так и нынешних поколений», а «часть его средств должна направляться на капитализацию институтов развития, - прежде всего Банка развития, Инвестиционного фонда, Российской венчурной компании и др.». Чтобы указанный фонд смог выполнить эти важные функции, Институт экономики РАН считает необходимым:
- использовать для решения стратегических задач значительную часть средств этого фонда, а не только доходы от его размещения;
- ввести в практику бюджетного процесса одновременно с рассмотрением и утверждением бюджета Государственной думой ежегодно рассматривать и утверждать направления использования средств Фонда будущих поколений. Без этого нормативного правового ориентира указанное поручение президента России окажется, как нам представляется, проигнорированным.
Данные предложения Института экономики РАН будут особенно актуальны при весьма вероятной ситуации, когда мировые цены на энергоносители окажутся выше принятых в расчетах бюджета и существенно больше, чем это намечено. В этом случае Фонд будущих поколений получит дополнительное наполнение. Нельзя, чтобы крупные денежные средства этого фонда только «складировались» и не использовались на развитие экономики и повышение уровня жизни населения или расходовались без жесткого контроля.
В трехлетнем бюджете и прогнозе социально-экономического развития России туманно прописана тема преодоления бедности и гармонизации социальной структуры общества путем сокращения сложившегося разрыва в уровнях доходов населения. Ее обозначает лишь один показатель -крайне медленное снижение доли населения с доходами ниже величины прожиточного минимума: с 16,0% в 2006 г. до 10,7% в 2010 г. Выпал важнейший индикатор имущественного расслоения общества - разница в уровнях доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных. В 2006 г. этот разрыв составлял 15,3 раза, а, по оценке специалистов ООН, превышение данного показателя цифры 10 означает, что страна находится в зоне бедности. В ЕС действует еще более жесткий норматив - 7 раз.
Отсутствие прогноза изменения структуры населения по уровню доходов говорит о том, что для правительства РФ это не является важнейшей задачей предстоящего периода. У нас доля очень бедных людей с доходами ниже прожиточного минимума равна 16%, малоимущих - 50-60%, так называемого среднего класса - 15-20%. Такой деформированной структуры общества нет ни в одной стране мира. У нас же мизерная часть общества сосредоточила в своих руках главную часть доходов.
Мы считаем, что проблема социального расслоения российского общества должна быть детально отражена в прогнозе и находиться под пристальным вниманием руководства страны, так как имеет судьбоносный характер.
В целом авторы «Экспертного заключения» пришли к выводу, что предусматриваемое проектом федерального бюд-
ОБСУЖДАЕМ ПРОБЛЕМУ 2 ЭКО №11, 2007
жета на предстоящий трехлетний период социально-экономическое развитие России носит инерционный характер с затухающими темпами роста национального хозяйства и бюджетных расходов. Экономика продолжит эволюционировать в русле добычи и экспорта полезных ископаемых, механизмы бюджетной и денежно-кредитной политики будут по-прежнему ориентированы на воспроизводство структурно-отраслевой разбалансированнос-ти хозяйства.
Сохраняющаяся благоприятная мировая ценовая конъюнктура на основные товары российского экспорта и рост доходов бюджета и корпораций не используются в должной мере для преодоления диспропорций в отечественной экономике, а возрастающие финансовые ресурсы в значительных объемах по-прежнему не направляются на развитие высокотехнологичных отраслей и социального прогресса. Заложенная в федеральном бюджете на трехлетний период политика закрепляет «эффект запаздывания» финансирования экономики относительно способности бюджетного механизма активизировать ее развитие.
Такой тип прогноза и проекта бюджета противоречит объективным задачам, стоящим перед современным и перспективным социально-экономическим развитием страны, не укрепляет национальную экономическую безопасность.
Чтобы активизировать государственную деятельность по защите национальных интересов, необходимо разработать новую редакцию Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, воссоздать на новой научной, информационной и технологической основе систему стратегического планирования, адекватную условиям современного рыночного хозяйства. Без этого прогнозы социально-экономического развития страны и бюджеты будут постоянно проходить мимо решения острых проблем жизни общества.
