CC BY
20
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Д-р экон. наук А. И. Гретченко
канд. экон. наук С. В. Манахов
БЮДЖЕТНАЯ СТРАТЕГИЯ НА ПЕРСПЕКТИВУ И КРИТЕРИИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
Анализируется стратегия формирования государственного бюджета на 2008-2010 гг. с учетом критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.
Превращение бюджета в инструмент стратегического планирования и повышение прозрачности бюджетного процесса предполагались принятием федерального закона от 26 апреля 2007 г. № бЗ-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» [3]. В соответствии с данным законом Россия переходит на средне -срочное программно-целевое планирование с помощью внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.
Что такое результат и каковы критерии результативности? Этот вопрос важен как для стратегического планирования, так и для повышения прозрачности финансовой системы России. Вместе с тем одним из главных недостатков новой редакции Бюджетного кодекса, ставящим под сомнение всю реформу на уровне федерального центра, является отсутствие институционально закрепленных механизмов участия законодательной власти в выработке показателей результативности бюджетных расходов, что отнюдь не добавляет бюджетному процессу прозрачности.
На наш взгляд, на уровне реализации федеральной бюджетной реформы власти столкнутся как минимум еще с двумя существенными проблемами, которые принятый Бюджетный кодекс так и не разрешил.
Во-первых, в новой редакции Бюджетного кодекса отсутствует четкая система контроля за общественными финансами со стороны Счетной палаты, так как важнейший государственный орган не получил функции стратегического аудита, когда сметы не просто бы проверялись постфактум, а имелась бы возможность давать рекомендации по поводу обоснованности тех или иных ведомственных программ исходя из поставленных государственных задач и критериев эффективности.
Во-вторых, человеческий фактор. На уровне Бюджетного кодекса так и не были достаточно проработаны нормы заключения с чиновниками контрактов, учитывающих результативность их работы. А это значит, что положительных стимулов (получения бонусов за достижение показателей) для реализации бюджетной реформы у них, по сути, нет.
Для того чтобы бюджетный процесс действительно основывался на положениях бюджетной стратегии на перспективу, необходимо бюджетные расходы рассматривать с позиции их эффективности и результативности. А это в свою очередь требует формирования соответствующей законодательной базы.
Отметим, что в бюджете на 2008-2010 гг., несмотря на то, что общий рост расходов бюджета связан преимущественно с выделением средств на реализацию ряда приоритетных направлений в социальной сфере, актуальным остается решение проблемы скорейшего устранения инфраструктурных ограничений экономического роста. В этой связи, на наш взгляд, вызывает опасение сокращение расходов на национальную экономику с 1,6% ВВП в 2007 г. до 1,2% ВВП к 2010 г. С одной стороны, в расходной части федерального бюджета были учтены стратегические ориентиры финансирования, с другой -такой существенный рост непроцентной составляющей расходов несет в себе определенные риски долгосрочной перспективы. Каковы эти риски?
Один из рисков - рост инфляции. Следует отметить, что экономика может принять лишь определенное количество денег, а инвестиции «сверх потребности» приведут к росту инфляции. В связи с этим перераспределение расходных статей бюджета требует научного обоснования. Для этого необходимо в перспективе снизить инфляцию до 3-4% в год. При этом надо соблюдать принцип адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики, проводить взвешенную политику в сфере использования конъюнктурных сверхдоходов от экспорта нефти.
Второй риск, по прогнозам отдельных экспертов, связан с тем, что в будущем страна может столкнуться с тяжелыми бюджетными проблемами, дефицитом платежного баланса и трудностью поддержания стабильного курса национальной валюты. Цены на нефть в настоящее время держатся на высоком уровне, но кто может поручиться, что ситуация радикально не изменится через пять лет.
Третьим риском является угроза банковского кризиса в течение следующих 3-4 лет. По мнению отдельных экономистов, денежные власти это понимают и предпринимают определенные шаги, но опасность кризиса все же есть. Риски банковского сектора даже при неблагоприятной мировой конъюнктуре сырьевых товаров высокие. Также велики риски, связанные с предоставлением больших кредитов государственными банками крупным госкомпаниям.
Кроме того, принятие значительных по объемам обязательств по финансированию мероприятий, реализуемых либо в рамках приоритетных национальных проектов, либо по каналам Инвестиционного фонда РФ, Российского банка развития и прочих институтов развития, осуществляется без должного анализа долгосрочных финансовых последствий их влияния на расходы федерального бюджета и бюджетную систему в целом. В результате остаются неучтенными возможные дополнительные расходы, которые могут возникнуть в ходе реализации этих проектов и программ. Поэтому при планировании новых расходных обязательств необходимо обеспечить всесторонний учет и соответственно отражение в бюджете всех возможных финансовых последствий от реализации отдельных мероприятий в рамках этих проектов.
Рассмотрим отличительные особенности бюджетной стратегии на перспективу, основными составляющими которой являются:
- планирование и утверждение бюджета на перспективный период в форме закона;
- изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета;
- выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда будущих поколений, а также определение по годам планового периода нераспределенной части расходов.
Следует отметить, что данные особенности бюджетной стратегии на перспективу вызваны сильной зависимостью экономики и бюджета от сырьевого сектора, которая создает, как отмечалось выше, серьезные макроэкономические риски. По данным Минфина России, поступления из нефтегазового сектора обеспечили в 2007 г. около 40% от доходов консолидированного бюджета и 50% от доходов федерального бюджета (без учета погашения налоговой задолженности). На протяжении последних лет благодаря благоприятной конъюнктуре на мировом рынке нефти в Стабилизационном фонде продолжалось накопление средств. Механизм Стабилизационного фонда служит серьезным страховым резервом для страны. Вместе с тем ему недостает более полного зачисления конъюнктурных доходов бюджета, в первую очередь вывозных пошлин на нефтепродукты и природный газ. Поэтому для обеспечения долгосрочной сбалансированности был создан Фонд будущих поколений. Заметим, что общая величина таких доходов в долгосрочной перспективе по своей природе ограничена.
При оценке принципов бюджетной политики важно учитывать предстоящее снижение поступлений в госказну из нефтегазового сектора в результате следующих тенденций:
1. В ближайшей перспективе объем добычи и экспорта нефти и газа будет существенно меньше роста ВВП (порядка 2% в год). Это приведет к сокращению доли нефтегазового сектора в ВВП: с 21% в 2006 г. до 14,9% в 2010 г. Указанная тенденция продолжится и в последующие годы.
2. Дальнейшее повышение курса рубля (хотя и более медленными темпами, чем в предыдущие годы).
3. Возможное снижение цен на нефть (до 50 долларов в 2010 г.).
В результате нефтегазовые доходы федерального бюджета существенно сократятся. Если по итогам 2007 г. нефтегазовые доходы бюджета оценивались в размере 8,2% ВВП, то в 2010 г. они могут сократиться до 5,9% ВВП. В связи с этим в соответствии с федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № бЗ-ФЗ с 1 января 2008 г. произошло разделение доходов на ненефтегазовые и нефтегазовые, а на базе Стабилизационного фонда были сформированы Резервный фонд (для замещения выпадающих доходов бюджета в случае снижения цен на нефть) и Фонд национального благосостояния. Часть нефтегазовых доходов пойдет на покрытие дефицита бюджета. Размер нефтегазового трансферта на покрытие дефицита в 2008 г. составит 5,48%, в 2009 г. - 5,5%, а в 2010 г. - 4,5% ВВП в год [4]. В 2011 г. по прогнозам Минэкономразвития России нефтегазовый трансферт сократится до 3,7% ВВП [2].
Основные параметры бюджета на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. представлены в таблице.
Основные параметры бюджета на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.*
2008 2009 (прогноз) 2010 (прогноз)
млрд. руб. в % к ВВП млрд. руб. в % к ВВП млрд. руб. в % к ВВП
Доходы - всего 8056,875 20,68 8706,14 19,54 9408,21 18,53
Ненефтегазовые доходы 4586,209 11,77 5597,64 12,56 6417,18 12,64
Нефтегазовые доходы 3470,666 8,91 3108,51 6,98 2991,04 5,89
Расходы - всего 6901,562 17,72 8282,76 18,59 9034,65 17,79
Условно-утвержденные расходы 1017,6 2,28 1349,18 2,66
Нефтегазовый трансферт 2135 5,48 2451,08 5,50 2285,15 4,50
Резервный фонд -нормативная величина 3895,2 10,00 4456,5 10,00 5078,1 10,00
Фонд национального благосостояния 389,52 1,00 445,65 1,00 507,81 1,00
ВВП (прогноз) 38 952,00 44 565,00 50 781,00
* Составлена по: [4].
Исходя из данных таблицы, федеральные бюджетные доходы в 2008 г. составят 8 трлн. 56 млрд. рублей (20,7% ВВП), в 2009 г. - 8 трлн. 706 млрд. рублей (19,5% ВВП), в 2010 г. - 9 трлн. 408 млрд. рублей (18,5% ВВП). При этом нефтегазовые поступления будут сокращены с 3 трлн. 470 млрд. рублей в 2008 г. до 3 трлн. 108 млрд. рублей в 2009 г. и 2 трлн. 991 млрд. рублей в 2010 г. В 2008, 2009 и 2010 гг. расходы федерального бюджета запланированы в объеме 6 трлн. 902 млрд. рублей, 8 трлн. 283 млрд. рублей и 9 трлн. 35 млрд. рублей соответственно. В своих прогнозах эксперты исходили из уровня цен на нефть в 53 долл/баррель при ее постепенном снижении к 2010 г. до 50 долл/баррель. Номинальный объем ВВП России в 2008 г. ожидается на уровне 38 трлн. 952 млрд. рублей, в 2009 г. - 44 трлн. 565 млрд. рублей, в 2010 г. - 50 трлн. 781 млрд. рублей.
Таким образом, в среднесрочном периоде прогнозируется снижение нефтегазовых доходов относительно объема планируемого ВВП на 3% и увеличение ненефтегазовых доходов относительно объема планируемого ВВП на 0,9%. Наибольший удельный вес в доходах федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов продолжают занимать налог на прибыль организаций, налог на добавленную стоимость и акцизы1. Уровень инфляции в 2008 г. не должен превысить 8,5%, в 2009 г. - 7%, в 2010 г. - 6%.
Введение механизма Резервного фонда и Фонда будущих поколений направлено на сглаживание эффекта колебаний внешней конъюнктуры. Резервный фонд предназначен для обеспечения выполнения бюджетных обязательств в течение трех лет при снижении цены на нефть.
Особая природа нефтегазовых доходов определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение долгосроч-
1 За апрель - декабрь 2007 г. ФНС собрала в федеральный бюджет 2,54 трлн. рублей. Практически весь объем в госказну (94%) обеспечили всего четыре налога: НДС (36%), налог на добычу полезных ископаемых (31%), налог на прибыль (16%) и ЕСН (11%).
ной макроэкономической стабильности. Ключевые задачи такого управления состоят в поддержании устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления на длительном временном горизонте, а также предотвращении колебаний таких макроэкономических показателей, как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках.
Согласно долгосрочному прогнозу к 2025 г. поступления в федеральный бюджет могут сократиться за счет вышеперечисленных тенденций до уровня менее 4% ВВП. Выпадающие доходы будут лишь в незначительной степени компенсироваться увеличением базы ненефтегазовых доходов и планируемым повышением собираемости налогов. Таким образом, ожидаемые доходы федерального бюджета при нынешнем налоговом законодательстве упадут к 2020 г. примерно на 4,5 процентных пункта ВВП, для чего потребуется комплекс мер, связанных с повышением налогового бремени, сокращением расходов и резким наращиванием государственного долга.
Использование концепции ненефтегазового баланса бюджета позволит обеспечить стабильный уровень государственных расходов вне зависимости от колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономическую устойчивость.
Расчеты показывают, что максимальный ежегодный размер трансферта составляет 3,7% ВВП1. Он, с одной стороны, позволяет поддерживать достаточно высокий и стабильный уровень расходов бюджета, а с другой - соответствует цели создания Фонда будущих поколений (обеспечивает стабильность бюджетной политики) и позволяет поддерживать Резервный фонд на случай резких перепадов цены, а при благоприятных сценариях - и накапливать средства.
Поддержание более высокого уровня трансферта (4,5 и 5% ВВП) на длительную перспективу может привести к тому, что уже в ближайшие десять лет произойдет значительное расходование ранее накопленных средств.
Резервный фонд предназначен для компенсации выпадающих доходов федерального бюджета при снижении мировых цен на энергоресурсы. Период компенсации определяется трехлетним периодом бюджетного планирования, а также необходимым временным лагом для адаптации бюджетной политики к изменяющимся внешнеэкономическим условиям.
Согласно данным Казначейства России, в Фонд национального благосостояния по состоянию на 1 февраля 2008 г. поступили средства в объеме 782,801 млрд. рублей [5]. Указанные средства будут использоваться через соответствующие институты развития для реализации стратегических проектов и программ, а также для софинансирования добровольных пенсионных накоплений. Кроме того, в дальнейшем по мере пополнения Фонда национального благосостояния его свободные средства могут служить источником покрытия дефицита пенсионной системы.
1 К 2011 г. Россия перейдет к постоянной величине нефтегазового трансферта в размере не выше 3,7% ВВП.
Повышение размера пенсии за три года составит не менее 65%. Заработная плата военнослужащих, учителей, врачей и работников других бюджетных категорий в течение этого периода будет увеличена приблизительно на 50%. В то же время следует отметить, что коэффициент замещения, т. е. соотношение между средней пенсией и средней зарплатой, останется на уровне 25% для людей, которые выйдут на пенсию в ближайшие 15 лет. Если не принять срочных мер, то размер средней пенсии в ближайшие годы может упасть до уровня 15-17% от средних зарплат.
По расчетам Пенсионного фонда РФ, коэффициент замещения в России стремительно снижается: по итогам 2007 г. он составил 27% - один из самых низких показателей в СНГ, в 2010 г. упадет до 15%, к 2020 г. - до 10%. Напомним: коэффициент замещения - стандарт, по которому в мире оценивают состояние пенсионного обеспечения. Он показывает, как меняется уровень жизни пенсионера с выходом на пенсию. Согласно рекомендациям Международной организации труда (МОТ), этот показатель должен составлять не менее 40%. Снижение его до 20% считается нарушением пенсионных прав граждан. В Италии и Испании указанный коэффициент составляет 90%, в Швеции и Германии - 65%, во Франции, Японии и США - 50%.
По нашим законам величина зарплаты не имеет большого значения. Даже если вы получали 1 млн. рублей, страховая часть пенсии рассчитывается по коэффициенту не более чем в 1,2 раза выше средней зарплаты по стране.
По мнению большинства экспертов, пенсионная реформа сегодня практически стоит на месте: лишь около 2,5% россиян определились с управляющими компаниями для своих пенсионных накоплений. У государства осталось не так много вариантов для решения пенсионной проблемы. Ясно одно: необходимо каким-то образом повышать пенсии, но как это сделать - пока неизвестно.
Если Пенсионный фонд формировать на базе Фонда будущих поколений (его предполагается с 2008 г. формировать как остаток средств нефтегазовых доходов после вычета нефтегазового трансферта и Резервного фонда), этих средств будет недостаточно, тем более что с падением добычи нефти и цен на нее этот фонд исчезнет вовсе. Один из наиболее вероятных вариантов - увеличение форсированными темпами базисной части пенсии за счет существующих сегодня бюджетных излишков. Но в этом случае идея страховой накопительной пенсии теряет смысл, поскольку будет царить собесовский уравнительный принцип «каждому понемногу и поровну», а работники и работодатели просто перестанут отчислять накопления.
Как свидетельствуют результаты анализа, в настоящее время практически все средства Пенсионного фонда идут в государственный Внешэкономбанк, фактически финансируя государственный долг. Отчасти в этом виноваты и сами граждане, которые, во-первых, сохранили советский пассивный менталитет, а во-вторых, не желают доверять кому-либо свои средства после кризиса 1998 г. Но в большей степени это все же вина государства, которое даже не пытается этот менталитет изменить.
Напомним, что в своем послании парламенту Владимир Путин предложил не только увеличить размер средней пенсии к 2010 г. на 65% (с учетом
апрельской индексации средний размер трудовой пенсии в России сейчас составляет 4115 рублей), но и стимулировать добровольные пенсионные отчисления по схеме: на каждую 1 тыс. рублей добровольного взноса гражданина государство добавляет еще 1 тыс. рублей. Соответствующий законопроект вступил в силу с 1 января 2008 г. Вместе с тем, на наш взгляд, даже при успешном запуске система добровольного накопления пенсий позволит поднять коэффициент замещения выше 25% только после 2020 г. Пенсионер, который выйдет на пенсию в ближайшие 15 лет, будет защищен государством в рамках распределительной пенсионной системы.
По мнению специалистов, Россия невольно пошла по пути Китая. Там пенсионная система традиционно слаба, и старики кормятся за счет детей. Сегодня российские пенсионеры стараются остаться на работе, пока им это позволяет здоровье.
По данным Пенсионного фонда, сейчас работать продолжают 9 млн. 378 тыс. пенсионеров, или примерно треть от общего числа людей, достигших пенсионного возраста. Видимо, в ближайшие годы эта цифра будет увеличиваться. Напомним, что, по расчетам специалистов, трудоспособное население начнет сокращаться уже в ближайшем будущем, а к 2025 г. с нынешних 90 млн. уменьшится до 70 млн. человек. Образовавшуюся брешь едва ли можно будет кем-либо заполнить.
Завершая обзор новой, рассчитанной на перспективу бюджетной стратегии России, хотелось бы отметить, что переход на трехлетний финансовый план - это, безусловно, позитивное событие, соответствующее требованиям времени и вызовам современного мирового рынка. Однако, несмотря на очевидный прогресс в бюджетной политике, в этой сфере предстоит еще немало сделать, прежде всего, на наш взгляд, необходимо детально проработать систему критериев оценки эффективности бюджетных расходов.
Список литературы
1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2008-2010 гг.» от 9 марта 2007 г.
2. МЭРТ: размер нефтегазового трансферта может быть увеличен // Га-зета.Яи. - 2008. - 18 марта.
3. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (в редакции федеральных законов от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ, от 2 ноября 2007 г. № 247-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. № 305-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ).
4. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 198 «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (в редакции федеральных законов от 23 ноября 2007 г. № 269-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ, от 3 марта 2008 г. № 19-ФЗ).
5. www.roskazna.rU/p/ngs.html
