CC BY
58
УДК 336.143.2
С. Е. Демидова
ВЫЗОВЫ, СТОЯЩИЕ ПЕРЕД БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМОЙ, В УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА
Рассматриваются подходы к формированию бюджета в условиях экономического кризиса. Выделяются проблемы, связанные с экспортно-сырьевой моделью пополнения доходов бюджета. Группируются вызовы, стоящие перед бюджетной системой.
Ключевые слова: экономический кризис, бюджет, доходы, расходы, дефицит, резервный фонд, государственный долг.
Экономический кризис, с которым столкнулась российская экономика, связан с одной стороны с изменениями во внешнеэкономических условиях, с другой — с исчерпанием источников экспортно-сырьевой модели пополнения доходов бюджета. Резкое падение мировых цен на энергоресурсы, доходы от продажи которых составляли более 50 % доходов федерального бюджета, стало ударом по главному финансовому фонду страны.
Тенденция роста доли нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета наблюдается в последние годы. В 2009 году нефтегазовые и ненефтегазовые доходы составляли 40,7 % и 59,3 % соответственно, в 2014 году — 52,5 % и 47,5 %. Данные по годам представлены в таблице 1 [4].
Таблица 1
Динамика нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета
Доходы федерального бюджета 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (план)
Нефтегазовые доходы, % 40,7 46,1 50,7 50,2 50,1 52,5 51,0
Нене фтегазовые доходы, % 59,3 53,9 49,3 49,8 49,9 47,5 49,0
В среднесрочных и долгосрочных сценариях и прогнозах социально-экономического развития страны риск падения цен на нефть — цены на нефть снизились в 2 раза по сравнению с уровнем прошлого года — не рассматривался. Кроме того, в 2014 году разработчики бюджета потеряли важнейший ориентир — бюджетное послание Президента РФ. Работа над бюджетом началась без определения ориентиров бюджетной политики на 2015-2017 годы. Бюджетное послание инкорпорировалось в Послание Федеральному Собранию, которое прозвучало в декабре 2014 года.
Основным документом, описывающим основные условия, характеристики и прогнозируемые параметры для составления проекта бюджета на 2015 год и плановый период стали «Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов». Надо отметить, что данный документ был опубликован на сайте Минфина 11 июля 2014 года, когда работа над бюджетом была в самом разгаре, а не в марте, как было предусмотрено для бюджетного послания.
Можно сделать вывод, что федеральный бюджет на трехлетний период формировался на основе нереальных предпосылок.
Счетная палата в своих аналитических материалах неоднократно отмечала, что зависимость российского бюджета от мировых цен на нефть, газ и другие товары российского экспорта находится на недопустимо высоком уровне.
По заявлению премьер-министр РФ Дмитрия Медведева в интервью бразильскому телеканалу «Globo», чтобы обеспечить нужный уровень диверсификации экономики страны уровень нефтегазовых доходов бюджета России не должен превышать одной четверти [5].
Создание финансовых «подушек безопасности» — широко используемый метод снижения зависимости от мировых цен на углеводороды. Такой «подушкой безопасности» в РФ является Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (суверенные фонды). Резервный фонд формируется за счет неиспользуемого на финансирование расходов федерального бюджета нефтегазового трансферта. Нормативная величина Резервного фонда утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, исходя из 7 % прогнозируемой величины валового внутреннего продукта. После наполнения Резервного фонда до указанного размера нефтегазовые доходы направляются в Фонд национального благосостояния. Динамика объема резервного фонда представлена в таблице 2 [6].
Таблица 2
Совокупный объем средств Резервного фонда
Дата в млрд рублей в процентах к ВВП
01.05.2015 3950,49 5,4 %
01.04.2015 4425,75 6,1 %
01.03.2015 4720,74 6,5 %
01.02.2015 5864,90 8,0 %
01.01.2015 4 945,49 6,8 %
01.01.2014 2 859,72 4,3 %
01.01.2013 1885,68 3,0 %
01.01.2012 811,52 1,4 %
01.01.2011 775,21 1,7 %
01.01.2010 1830,51 4,7 %
01.01.2009 4027,64 9,8 %
01.02.2008 3057,85 7,4 %
Мировой финансовый кризис (2008-2009 гг.) внес коррективы в систему учета нефтегазовых доходов. Федеральным законом от 30.09.2010 № 245-ФЗ были приняты поправки в Бюджетный кодекс, поступления в Резервный фонд были ограничены. С 1 января 2010 г. до 1 января 2015 г. средства Резервного фонда не используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета Федерации. Доходы от управления средствами фонда также используются на финансирование расходов федерального бюджета (до 1 февраля 2016 года).
По оценке министра финансов А. Г. Силуанова в 2015 году потери доходов бюджета составят около 3 трлн рублей в результате падения цен на нефть. Средств ре-
зервного фонда в размере до 500 млрд рублей будут направлены на замещение не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета в 2015 году доходов (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета) и источников финансирования дефицита федерального бюджет; в размере до 200 млрд рублей — не поступивших в ходе исполнения федерального бюджета в 2014 году доходов (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета).
Сложившаяся ситуация подтвердила мнение тех «консервативных» экспертов, которые считают, необходимо двигаться в сторону более низких цен на нефть, при которых бюджет будет балансироваться, что обеспечит пополнение Резервного фонда и долгосрочную сбалансированность бюджета. Например, в Норвегии, являющейся одной из крупнейших стран-экспортеров нефти, бюджет балансируется при цене 40 долл за баррель. [3, С. 5] Если бы в России была установлена такая цена отсечения, то случившееся падение цен на нефть не повлекло бы такие потери бюджета.
В соответствии с российским бюджетным правилом, цена на нефть, балансирующая бюджет, в 2013 году поднялась до 113 и 118 долларов за баррель, т. е. все доходы от углеводородов использовались. [3, С. 5]. Принятый закон о федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов (Федеральный закон от 01.12.2014 N 384-ФЗ) основывался на базовой цене на нефть 96 долл за баррель и прогнозируемой цене 100 долл за баррель.
Рассмотрим, как изменились основные характеристики федерального бюджета на 2015-2017 годы после принятия Федерального закона от 20.04.2015 N 93-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».
Первоначально бюджет был сверстан из расчета 93 долл за баррель, бюджет на 2015 год — исходя из 96 долл за баррель, при прогнозной цене Минэкономразвития в 100 долл за баррель. При этом цена на нефть в январе 2014 года составляла 106 долл за баррель, а в декабре этого же года уже провалилась до отметки 54 долл. за баррель.
После внесенных поправок дефицит федерального бюджета на 2015 год увеличен с 430 млрд рублей (0,5 % ВВП) до 2675 млрд рублей или 3,6 % ВВП. Прогнозное значение ВВП уменьшилось на 6 %, с 77498 млрд рублей до 73119 млрд рублей (см. табл. 3). Цена на нефть, балансирующая бюджет, снизилась до 75 долларов за баррель, а затем Центробанк РФ пересмотрел базовый сценарий стоимости нефти на ближайшие три года, новая цена оказалась 50-55 долл. за баррель.
Таблица 3
Сравнение основных показателей закона о федеральном бюджете
Показатель Характеристики федерального бюджета на 2015 год
Федеральный закон от 01.12.2014 384-ФЗ (млрд руб.) Федеральный закон от 20.04.2015 93-ФЗ (млрд руб.) изменение (%)
ВВП 77498,0 73119,0 94,3
Уровень инфляции 5,5 12,2 221,8
Доходы 15082,4 12539, 7 83,1
Расходы 15513,1 15215,0 98,1
Дефицит 430,7 2675,3 621,2
Резервный фонд 5424,9 5118,3 94,3
По экспертным оценкам, с учетом косвенных эффектов, рост (снижение) среднегодовой цены на нефть примерно на 10 долл за баррель ведет к увеличению (снижению) доходов федерального бюджета за год на 300-400 млрд рублей, т. е. к соответствующему изменению дефицита бюджета на 0,5 % ВВП [2, с. 20-21].
Несбалансированность бюджета по доходам и расходам — первый вызов бюджетной системе в нынешних условиях. Один из резервов пополнения доходной части бюджета — сокращение задолженности перед бюджетом по уплате налогов, сборов и других обязательных платежей, повышение эффективности расходов, отказ от неэффективных льгот и преференций [7].
Для повышения устойчивости федерального бюджета и снижение его зависимости от внешнеэкономических факторов в долгосрочной перспективе необходимо формирование проекта федерального бюджета основывать на реалистичных оценках и прогнозах социально-экономического развития Российской Федерации в средне- и долгосрочном периодах. Впервые в этом году будет подготовлен стратегический документ — бюджетный прогноз до 2030 года. В нем планируется отразить существующие и ожидаемые риски, динамику доходов, рекомендации и меры по преодолению вызовов, стоящих перед бюджетной системой. Документ будет представлен одновременно с проектом бюджета на 2016-2018 гг. [3, с. 6]. Это важный шаг исполнительной и законодательной власти к совершенствованию стратегии бюджетного планирования, а также возможность Министерству финансов РФ выразить свою позицию.
По мнению А. Лаврова, зам. министра финансов, которое он высказал на Васильевских чтениях, основные сложности с балансировкой бюджета придутся не на 2015 год, а на 2016-2018 годы. Критическое значение будет иметь то, удастся ли провести необходимые структурные реформы, направленные на обеспечение долгосрочной устойчивости пенсионной системы, реализацию принципа адресности социальной поддержки, увязку работы госучреждений с полученными результатами, оптимизацию бюджетной сети [9].
Второй вызов бюджетной системе — снижение поступлений от нефтегазовой отрасли. Поправками в закон о федеральном бюджете от 20.04.2015 N 93-ФЗ прогнозируемый объем дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета не оценен, в первоначальном варианте сумма составляла 344261357 тыс. рублей. Сложившаяся ситуация еще раз доказала факт, что экспортная пошлина не должна быть преобладающей в поступлениях доходов от продажи энергоресурсов. Вклад остальных экономических отраслей в формирование бюджета должен повышаться. Это снизит зависимость российской экономики и бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры.
Основным инструментом применения этого подхода выступают «бюджетные правила», обеспечивающие последовательное сокращение ненефтегазового дефицита, аккумулирование части нефтегазовых доходов в суверенных фондах также создает дополнительные возможности для исполнения социальных обязательств государства.
Третий вызов бюджетной системе — рост расходов бюджета (15215,0 — в 2014 году, 16271,8 — в 2016 году, 17088,7 — в 2017 году). В ближайшие годы сохранится давление социальных обязательств на бюджетные расходы, во-первых индексация пенсий на уровень инфляции (12,2 % в 2015 году), «майские» указы президента, рост оборонных расходов, повышение содержания и гарантий военнослужащим. Ориентиром для динамики расходов федерального бюджета должно стать их сни-
жение до 5 % в реальном выражении каждый год в 2016 и в 2017 годах. Одним из источников снижение расходов бюджета в 2016-2017 годах может быть сокращение трансферта Пенсионному фонду РФ.
Решение вопросов сбалансированности пенсионной системы — вызов бюджетной системе, который обусловлен отрицательной демографической динамикой и старением населения. В обзоре ОЭСР прогнозируется, что к 2050 году общая численность населения составит 107,8 млн человек, относительный показатель людей пожилого возраста в России вырастет вдвое с 22 % до 42 %. В то же время, государственные расходы на пенсию в России уже превысили средний показатель по странам ОЭСР [8].
Еще один вызов бюджетной системе — проблемы сбалансированности региональных бюджетов.
Финансовое положение региональных бюджетов за последние три года существенно ухудшилось. В экономический кризис российские регионы вступили с разба-лансированными бюджетами и огромными долгами. Долговая нагрузка 20-ти регионов оценивается экспертами как сверхвысокая — минимум вдвое выше средних 33,5 процента от доходов. При существующем распределении полномочий, региональные бюджеты гораздо сильнее (в относительном выражении) нагружены обязательствами по финансированию социальной сферы. В 2014 году консолидированные бюджеты субъектов РФ финансировали уже более половины госрасходов на социальные цели. К таким выводам пришли эксперты Центра анализа доходов и уровня жизни Института управления социальными процессами НИУ ВШЭ [10]. Как отмечают авторы исследования, причина разбалансированности региональных бюджетов заключается в опережающем росте социальных расходов.
По оперативным данным, которыми располагает Счетная палата, государственный долг регионов на 1 апреля 2015 г. увеличился по сравнению с началом года на 1,3 % и составил 2,12 трлн руб. или 25 % от запланированных доходов на 2015 год консолидированных бюджетов регионов РФ (8,5 трлн руб.).
Дефицитность большинства региональных бюджетов постоянно усиливает нагрузку на трансферты из федерального бюджета в форме дотаций, а также в форме бюджетных кредитов. Дефицит является фактором роста долга регионов, что ведет к росту расходов на его обслуживание и сокращает иные бюджетные расходы регионов. Уровень консолидированного государственного долга регионов представлен в таблице 4 [1, с. 12].
Таблица 4
Изменение объема консолидированного государственного долга регионов РФ
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 (сентябрь)
Всего, млрд руб. 600,0 1025,0 1266,0 1387,0 1597,0 2026,0 2005,1
Рост по сравнению с 2008 г., число раз 1,0 1,71 2,11 2,31 2,66 3,38 3,34
В % от объема собственных доходов 12,2 24,0 25,4 23,8 25,0 30,8 Свыше 30
В структуре долговых обязательств сохраняется тенденция увеличения доли бюджетных кредитов, привлеченных в бюджет региона от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации — 34,7 % на 1 апреля 2015 г., доля кредитов,
полученных регионами от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций составляет 39,6 % [7].
Начавшийся в 2014 году кризис усиливает необходимость поддержки бюджетов регионов из федеральной казны. Одной из форм может стать — разумное замещение бюджетными кредитами долговых обязательств региональных бюджетов коммерческим банка. До 1 января 2017 года еще действует норма, позволяющая превысить ограничения по предельному объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) на суммы бюджетных кредитов, привлекаемых в текущем финансовом году.
Регионам придется адаптироваться к новым экономическим реалиям, сокращая социальные расходы бюджета и снижая занятость в бюджетном секторе. Для повышения качества бюджетного планирования все регионам необходимо перейти на программный принцип формирования бюджета, начиная с 2016 года.
В рамках обеспечения финансовой поддержки регионов необходимо совершенствовать порядок предоставления межбюджетных трансфертов, в том числе на основе укрупнения (консолидации) субсидий в рамках государственных программ Российской Федерации. Количество субсидий продолжает увеличиваться, межбюджетных субсидий бюджетам субъектов РФ в 2015 году запланировано 16, увеличение к 2014 году на 5 субсидий. Общее количество субсидий в 2014 году составляло 80, в 2015 году — 81. Еще один инструмент — это новый механизм предоставления межбюджетных трансфертов под потребность (перечисление осуществляется на дату совершения платежа), он позволит более рационально и эффективно использовать целевые средства, минимизируя свободные остатки на счетах бюджетов субъектов РФ.
В сложившихся экономических условиях, основными задачами, стоящими исполнении и формировании бюджетов, являются обеспечение поступления запланированных объемов доходов, исполнение взятых обязательств, не принятие новых обязательств, минимизация дефицита. Основной задачей, стоящей перед региональными властями при формировании и исполнении бюджетов регионов, является — переход на программный принцип формирования бюджета, увеличение федеральной поддержки, перевод коммерческого долга в бюджетные кредиты.
Решение указанных задач невозможно без устойчивого экономического роста, отраслевой поддержки, обеспечения социальной стабильности, исполнения «майских» указов Президента РФ, а также создания резервов в бюджете.
Литература
1. Селезнев А. Стартовые условия и проблемы бюджетной трехлетки (2015-2017 гг.) // Экономист. 2015. № 2. С. 1-16.
2. Ершов М., Танасова А., Татузов В. О некоторых особенностях федерального бюджета на 2015-2017 гг. // Экономист. 2015. № 2. С. 17-25.
3. Интервью с заместителем министра финансов РФ М. С. Орешкиным // Финансы. 2015. № 4. С 3-7.
4. «Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов». [Электронный ресурс]: URL: // http://base.consultant.ru
5. РИА Новости. [Электронный ресурс]: URL: //http: //ria.ru/economy
6. Официальный сайт Министерства финансов РФ. [Электронный ресурс]: URL: //http:// www.minfin.ru
7. Официальный сайт Счетной палаты РФ. [Электронный ресурс]: URL: // http://www.ach. gov.ru
8. Роль накопительных пенсий в системах пенсионного обеспечения: Проблемы пенсионной системы Российской Федерации. ОЭСР, 2012.
9. Васильевские чтения. Бюджетная система в условиях кризиса. [Электронный ресурс]: URL: // http://www.fa.ru/news/Pages/2015-03-02-vasilievreadings.aspx
10. Социальные расходы в России: федеральный и региональные бюджеты / З Н. В. убаре-вич, Е. А. Горина. М.: НИУ ВША. 2015. 64 с.
11. Федеральный закон от 30.09.2010 № 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации». [Электронный ресурс]: URL: //http://base.consultant.ru
12. Бюджетный кодекс Российской Федерации. [Электронный ресурс]: URL: //http://base. consultant.ru
Об авторе
Демидова Светлана Евгеньевна — кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и финансов, финансово-экономический факультет, Псковский государственный университет, Россия.
E-mail: [email protected]
S. E. Demidova
CHELENGES BUDGET SYSTEM IN THE ECONOMIC CRISIS
The approaches to the formation of the budget during the economic crisis. Highlighted problems related to raw materials export model of the replenishment of budget revenues. Grouped challenges facing budget system.
Key words: economic crisis, budget, budget receipts, budget costs, deficit, reserve fund, public debt.
About the author
Demidova Svetlana Evgenevna, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Department of Economics and Finance, Financial and Economic Faculty, Pskov State University, Russia.
E-mail: [email protected]
