CC BY
50УДК 352 © А. В. Жиляев, А. Г. Быкова, 2021 DOI: 10.24412/1999-625X-2021-2-151-155
Будущее местного самоуправления в Российской Федерации: возвращение к советской системе построения власти в новой оболочке?
А. В. Жиляев, Омская академия МВД России И avzhilyaev@yandex.ru а. Г. Быкова, Сибирский юридический университет (г. Омск) И anastasyigen@yandex.ru
На основе результатов анализа новых положений Конституции Российской Федерации, регулирующих общественные отношения в сфере осуществления местного самоуправления, изменений муниципального законодательства и практики его реализации последних лет, сформулирован тезис о том, что федеральный законодатель фактически определил свою окончательную позицию в отношении вопроса о перспективах организации власти на местах в нашей стране. Вместе с тем содержание новелл позволяет критически отнестись к выбранному им пути развития данного института гражданского общества. Обосновывается факт отказа государства от обеспечения полноценной самостоятельности местного самоуправления и постепенного возвращения к советской системе построения власти (в части взаимоотношений государственной и местной властей), но уже в новой оболочке.
Ключевые слова: поправки к Конституции РФ; единая система публичной власти; местное самоуправление;
муниципальная реформа.
The Future of Local Government in the Russian Federation: Return to the Soviet System of Establishing Government in a new Form?
A. V. Zhilyaev, the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs El avzhilyaev@yandex.ru a. G. Bykova, Siberian Law University E anastasyigen@yandex.ru
The analysis of the results of the new provisions of the Constitution of the Russian Federation, which regulate social relations in the sphere of exercising local government, changes in the municipal legislation and practice of its implementation in the recent years enable the authors to formulate the statement that the federal legislator actually determined his final position concerning the issue of prospects of organization of local government in our country. Meanwhile, the content of the novels admits critical attitude to the chosen way of developing this institute of civil society. The paper substantiates the fact of the state's rejection of providing complete independence to the local governments and gradual return to some extent to the Soviet system of creating the government (in respect to relationships between the state and local authorities) but in a new form.
Keywords: amendments to the Constitution of the Russian Federation; unified system of public authority; local government;
municipal reform.
Одобренные в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. поправки в Конституцию РФ 1 зафиксировали итоги многолетней реформы местного самоуправления и задали вектор развития этого важнейшего института гражданского общества на долгосрочную перспективу. Можно конста-
тировать, что государство фактически определило окончательную позицию в отношении вопроса о перспективах организации власти на местах и будет целенаправленно формировать муниципальное законодательство и практику его реализации уже в соответствии с ее новыми требованиями. Однако
1 О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти : закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
оценка многих изменений Основного закона представляется неоднозначной. Поводом для подобного утверждения служит анализ содержания некоторых его положений.
Так, в части 1 ст. 131 Конституции РФ авторы поправок отказались от конкретизации отдельных видов муниципальных образований, заменив прежнюю норму о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, положениями общего характера. В ней теперь говорится, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Такое решение в первую очередь было опосредовано последними изменениями законодательства в части регулирования территориальных основ местного самоуправления, происшедшими в 2019 г. 2, и последующей практикой его реализации. Они касаются появления в Российской Федерации муниципальных округов, сам факт учреждения которых подвергался жесткой критике со стороны экспертного сообщества, начиная со стадии разработки законопроекта [1, с. 48-53] 3. Полагаем, что речь в данном случае идет не о простой замене формулировок комментируемых норм, проблема содержится гораздо глубже.
Одним из достижений новой российской демократии в начале 90-х гг. прошлого века было предоставление гражданам широкого круга прав и свобод, не последнее место среди которых занимало право на самоорганизацию населения небольших территорий для решения под свою ответственность повседневных вопросов местного значения. Краеугольным камнем, гарантирующим полномасштабную реализацию такого права, были положения ст. 12 Конституции РФ, согласно которым государство признавало местное самоуправление и предоставляло ему самостоятельность в пределах своих полномочий, а также отделяло органы местного самоуправления от органов государственной власти. Наиболее актуально использование ранее отсутствовавших возможностей было как раз в небольших городах, поселках и сельских населенных пунктах, где люди без участия федеральных или региональных струк-
тур могли бы удовлетворять свои текущие потребности. Именно по этой причине в прежней формулировке нормы Основного закона акцент делался на городских и сельских поселениях и только затем на остальных территориях. Это отражало истинную сущность местного самоуправления как власти, наиболее приближенной к населению. Однако с появлением в России муниципальных округов количество таких муниципальных образований стало катастрофически сокращаться. Статистика свидетельствует о том, что в связи с образованием в 2019 г. в Пермском и Приморском краях, Кемеровской и Тверской областях 33 муниципальных округов в названных субъектах Федерации были упразднены 38 городских и 308 сельских поселений (всего 346) 4. Например, только в соответствии с одним Законом Кемеровской области, которым вместо муниципальных районов было образовано 12 муниципальных округов, в этом регионе исчезло 117 упомянутых муниципалитетов 5. Более значимые перемены произошли в Пермском крае. За отчетный период количество сельских поселений уменьшилось там на 148 (с 213 до 65), а городские поселения были ликвидированы вообще. Общее сокращение составило 169 муниципальных образований. Если текущая тенденция не изменится, то уже через несколько лет городские и особенно сельские поселения станут в нашей стране экзотикой.
Вероятно, это полностью укладывается в общий замысел авторов новелл Конституции. Можно предположить, что конечной целью федерального законодателя является достижение максимального контроля государства за деятельностью муниципалитетов посредством концентрации власти в ограниченном количестве муниципальных образований и усиления влияния его органов на формирование и деятельность органов местного самоуправления. Косвенно это подтверждается включением в ст. 131 Конституции РФ новой части 1.1, в соответствии с которой органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.
Необходимо отметить, что в определенной степени данная поправка также отражает изменения муниципального законодательства последних лет, в первую очередь касающихся появления у властей
2 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Максимов А. Что не так с законопроектом о муниципальных округах. URL: http://www.prisp.ru/prispnews/2046-maksimov-reforma-municipalnyh-okrugov-2503 ; Шахов А. Муниципальный округ — новый этап реформы МСУ. URL: http:// www.prisp.ru/analitics/2084-shahov-maksimov-zakonmo-3003 (дата обращения: 10.02.2021).
4 Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 10.01.2021).
5 О преобразовании муниципальных образований : закон Кемеровской области от 5 августа 2019 г. № 68-ОЗ. URL: http:// publication.pravo.gov.ru/Document/View/ 4200201908130003 (дата обращения: 10.01.2021).
субъектов Федерации права влиять на процесс наделения полномочиями глав местных администраций некоторых муниципальных образований посредством участия в формировании конкурсных комиссий, а также учреждения института удаления главы муниципального образования в отставку. Однако новая норма Основного закона значительно расширяет правомочия государства. Во-первых, под понятие «органы государственной власти» теперь подпадают и федеральные структуры. Во-вторых, к числу глав местных администраций добавлены все остальные органы и должностные лица местного самоуправления. В-третьих, она теперь охватывает все без исключения виды муниципальных образований.
Если мы к этому добавим еще два новых положения из ч. 3 ст. 132 о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, и из ч. 2 ст. 80 о том, что «Президент РФ... обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти», то вырисовывается совершенно отчетливая картина.
Следует подчеркнуть, что, возможно, в последнем случае авторы имели в виду только сферу осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и с этой целью ввели в оборот новое понятие «единая система публичной власти». Однако приведенные выше факты, а также критические замечания некоторых исследователей позволяют усомниться в этом. Например, директор Центра политологических исследований Финансового университета при Правительстве РФ П. Б. Салин считает, что местное самоуправление выполняет функции, которые относятся к нему по закону, а также некоторые функции органов госвласти. Но сейчас госвласть делегирует обязанности по своим решениям органам местного самоуправления, давая под это деньги. Условно говоря, госвласть нанимает органы местного самоуправления для выполнения отдельных работ, но в остальном местное самоуправление остается независимым. Предлагается сделать так, что органы местного самоуправления перейдут «на зарплату», с ними госвласть заключит постоянный трудовой договор со всеми вытекающими последствиями. Так возникнет иерархия, и органы местного самоуправления больше не будут независимы, находясь в самом низу этой иерархии 6.
Такая точка зрения согласуется с мнением других авторов, которые считают, что ключевым трендом по-правок-2020 становится дальнейшая концентрация верховной власти [2, с. 7] и что в нашей стране начался процесс встраивания местного самоуправления в систему государственной власти [3, с. 24-30].
Добавим, даже с учетом того, что органы местного самоуправления некоторых муниципальных образований наделены правом осуществлять отдельные государственные полномочия, это не означает возможности автоматического ограничения их самостоятельности и интеграции в систему государственных органов (в том числе в систему публичной власти). К тому же подобные вопросы могут решать властные структуры лишь в трех из восьми видов муниципальных образований. А как быть с остальными, которые по воле авторов новелл Конституции РФ все равно должны быть встроены в единую вертикаль власти?
В связи с этим хотелось бы знать, каким образом законодатель видит место и роль органов местного самоуправления в названной системе власти и как он относится к имеющемуся противоречию положений двух последних упомянутых норм Конституции. В частности, речь должна идти о единой системе, предусматривающей жесткую вертикаль с подчинением нижестоящих органов вышестоящим, или о том, что органы публичной власти разных уровней «осуществляют взаимодействие», что не только полагает наличие самостоятельности каждого уровня, но и исключает их подчинение друг другу. При этом отметим, что даже с учетом определения понятия «единая система публичной власти» в Федеральном законе от 8 декабря 2020 г. «О Государственном Совете Российской Федерации» 7 мы все равно имеем абстрактную правовую категорию, позволяющую государству принимать в отношении муниципалитетов любое решение на свое усмотрение.
Следует добиться определенности в вопросе о том, как комментируемые изменения согласуются с принципами из ст. 12 Конституции РФ, в соответствии с которыми органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и местное самоуправление в пределах своих полномочий обладает самостоятельностью. По нашему мнению, налицо отход от базовых положений, составляющих основы конституционного строя России. Не случайно по этому поводу в экспертном сообществе можно встретить категорические высказывания о том, что на наших глазах сейчас происходит конституционный переворот 8, что возрастание
6 Дюрягина К. Местное деньгоуправление. URL: https://www.kommersant.ru/doc/4226048 (дата обращения: 10.01.2021).
7 О Государственном Совете Российской Федерации : федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 Галямина Ю. Местное самоуправление: яма на дороге. URL: https://www.novayagazeta.ru/articles/2020/01/21/83556-mestnoe-samoupravlenie-yama-na-doroge (дата обращения: 10.01.2021).
имитационности, декоративности норм первых двух глав Основного закона чревато дальнейшей ревизией и выхолащиванием духа Конституции [2, с. 11] и что формула «единая система публичной власти» является символической, так как одна глава Конституции РФ будет по смыслу противоречить другой, а на независимости местного самоуправления будет поставлен крест 9.
В обоснование выраженной нами точки зрения можно обратиться к мнению других авторов о природе муниципальной власти и ее связи с государственной властью, отраженному ими в юридической литературе. В частности, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова Н. Л. Пе-шин считает, что муниципальная власть — это особый публично-правовой феномен. Она не является простым продолжением государственной власти на местах. Местная власть отличается от государственной власти тем, что осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти. Но это публичная власть, решениям которой подчиняются как население муниципальных образований, так и любые иные субъекты, находящиеся на ее территории [4, с. 43, 44].
По этой причине необходимо критически отнестись к позиции председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина, который утверждает, что конструкция ст. 12 Конституции РФ дает повод к противопоставлению органов местного самоуправления органам государственной власти (в том числе представительным органам государственной власти), в то время как органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти в Российской Федерации 10.
Несмотря на то что муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти, тем не менее, не поглощается последней. Ее необходимо рассматривать как самодостаточную власть особого рода, обладающую обособленностью и собственным предназначением. Поэтому местное самоуправление не может быть нижним, средним или высшим уровнем власти (даже публичной), поскольку оно самостоятельно и отделено от государственной власти. Иными словами, муниципальная власть, являясь разновидностью публичной власти, тем не менее, не должна встраиваться ни в какие системы. Противопоставление же, которое, по
мнению В. Д. Зорькина, имеется в Конституции РФ, возможно лишь в случае выхода органов местного самоуправления при реализации своих полномочий за рамки допустимого. Если же они функционируют в соответствии с положениями Основного закона и действующего законодательства (самостоятельно и обособленно от государственной власти во всех смыслах), то это называется демократией и свидетельствует о наличии в нашей стране гражданского общества.
Дополнительным аргументом, подтверждающим такую точку зрения, является мнение ряда авторов о том, что обоснование поправок к Конституции РФ ссылкой на Европейскую Хартию местного самоуправления 11 некорректно, так как в ее тексте используется только термин «публичные дела» и не упоминается ни о какой единой властной системе. Наоборот, нормы Хартии всячески подчеркивают автономность самоуправления 12.
С учетом сказанного несложно спрогнозировать, как будет развиваться ситуация в ближайшие годы. Если за основу взять тезис о том, что главной целью муниципальной реформы было обеспечение самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, то приходится констатировать, что государство сделало шаг в противоположном направлении. Общий смысл конституционных новелл дает основание утверждать, что мы являемся очевидцами возвращения в определенной степени к советской системе построения власти (в части взаимоотношений государственной и местной властей), но уже в новой оболочке. Совершенно однозначно, что в долгосрочной перспективе такие действия повысят степень государственных начал в сфере организации местного самоуправления с пропорциональным ограничением самостоятельности населения. Способствовать этому будут процессы, происходящие в рамках очередного этапа трансформации территориальных основ местного самоуправления, которые к 1 января 2025 г. должны завершиться кардинальными изменениями в области функционирования муниципалитетов.
Таким образом, есть основание полагать, что жизнь населения в деревнях и селах только ухудшится, так как основной удар реформы нацелен на массовое сокращение сельских поселений. Люди утратят последние возможности самостоятельно решать дела своей общины и попадут в прямую за-
9 ОзероваМ. Появились поправки в Конституцию о местном самоуправлении. URL: https://www.mk.ru/politics/2020/02/25/ poyavilis-popravki-v-konstituciyu-o-mestnom-samoupravlenii.html (дата обращения: 10.01.2021).
10 Зорькин В. Д. Буква и дух Конституции // Рос. газета. 2018. 10 окт.
11 Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
12 Галямина Ю. Местное самоуправление: яма на дороге. URL: https://www.novayagazeta.ru/artides/2020/01/21/83556-mestnoe-samoupravlenie-yama-na-doroge (дата обращения: 10.01.2021).
висимость от органов местного самоуправления, которые будут находиться от них на значительном расстоянии. Как следствие, произойдут серьезные изменения и в других основах местного самоуправления. В частности, намного меньше станет проводиться местных референдумов и выборов. Люди будут ограничены в возможности обращения к своим депутатам. Будет отмирать такая форма непосредственной демократии, как сход граждан. Кроме того, могут возникнуть специфические проблемы
в республиках и автономиях или там, где присутствуют национальные анклавы либо определенные социально-демографические группы, например, казачество. В целом же это будет искажать изначальный смысл понятия «самоуправление (т. е. самостоятельное управление) населения» и противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Такая ли цель была поставлена при принятии Конституции РФ 12 декабря 1993 года? Полагаем, что нет.
список литературы
1. Жиляев А. В. Как сохранить местное самоуправление в Российской Федерации // Государственная служба и кадры. 2019. № 3.
2. Румянцев О. Г. Об изменениях в организации и функционировании властного механизма в результате конституционной реформы 2020 года в Российской Федерации // Гуманитарные науки. Вестник Финансового университета. 2020. № 10.
3. Пешин Н. Л. Конституционная реформа местного самоуправления: механизмы встраивания местного самоуправления в систему государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 8.
4. Пешин Н. Л. Муниципальная власть: продолжение государства или институт самоорганизации общества? // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2019. № 2.
