CC BY
19Право и общество
Law and Society
УДК 352 © А. В. Жиляев, 2019 DOI: 10.24411/1999-625X-2019-13007
Пятнадцать лет Закону о местном самоуправлении: достигнуты ли цели реформы
А. В. Жиляев, Омская академия МВД России. E-mail: avzhilyaev@yandex.ru
На основе анализа истории развития и текущего состояния общественных отношений в сфере осуществления местного самоуправления в Российской Федерации сформулирован тезис о том, что по истечении пятнадцати лет действия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изначальные цели муниципальной реформы по-прежнему не достигнуты. Поскольку основной причиной этого является отсутствие достаточной материальной базы, позволяющей муниципальным образованиям в полной мере реализовать свою самостоятельность, предложены пути дальнейшего совершенствования действующего законодательства в части закрепления в нем дополнительных гарантий прав местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление; муниципальная реформа; бюджет; субъекты Федерации; муниципальные образования; муниципальная власть; население; территориальная организация.
The 15th Anniversary of the Law on Municipal Government: have we Reached the Reform Objectives
А. V. Zhilyaev, the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs. E-mail: avzhilyaev@yandex.ru
Analyzing the history of development and current state of social relations in the sphere of municipal government in the Russian Federation the author proves a thesis that since the Federal Law "On General Principles of Organization of Municipal Government in the Russian Federation" came into force fifteen years ago the original purposes have not been achieved yet. As the main cause of it is lack of material basis which can help the municipalities implement their independence in corpore, the paper contains some suggestions in regard to the improvement of the current legislation, in particular, consolidation of additional guarantees of the municipal governments' rights.
Keywords: municipal government; municipal reform; budget; subjects of the Federation; municipalities; municipal authorities;
population; territorial organization.
В год празднования 25-летия Конституции Российской Федерации произошло другое не менее важное для россиян событие — 6 октября 2018 г. исполнилось пятнадцать лет Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1 (далее — Закон о местном самоуправлении, Закон). Однако данное событие осталось почти не замеченным широкой общественностью. На годовщину действия Закона обратили внимание лишь узкий круг специалистов и лица, имеющие непосредственное отношение к функционированию муниципальной власти в стране. Также в очередной раз не проводилось широкомасштабного празднования Дня местного самоуправления, отмечаемого в Российской Федерации 21 апреля, — праздника, который так и не стал всенародным. Полагаем, тому есть объективные причины.
Общественно-политическая ситуация, сложившаяся в 90-е годы прошлого века, повлекла за собой необходимость поэтапного развития муниципальной реформы. К сожалению, ряд обстоятельств не позволил в сжатые сроки в полном объеме реализовать новые принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции РФ. Даже сам Закон о местном самоуправлении был этапным. Он пришел на смену прежнему закону от 28 августа 1995 г. Более того, указанный Закон начал действовать в полной мере лишь с 1 января 2009 г. Однако даже по истечении пятнадцати лет его действия приходится констатировать, что данная реформа по-прежнему далека от своего завершения. Закон о местном самоуправлении не позволил создать в России окончательную модель организации власти на местах, которая обеспечивала бы удовлетворение всех потребностей населения и гарантировала бы ее поступательное развитие. Этому не способствовали даже многочисленные усовершенствования текста комментируемого акта. Отметим, что за период действия Закона различные изменения и дополнения вносились в него 157(!) раз. И хотя в основном они носили «точечный» характер, полагающий корректировку некоторых норм по отдельным вопросам (что можно расценивать как своеобразное «отлаживание механизма» в ответ на меняющуюся ситуацию), не привели к искомому результату и по-настоящему существенные новеллы, которые имели революционный характер, например, происшедшие в 2014 г. и рассматривавшиеся экспертным сообществом как очередной этап
реформы 2. Напомним, что в результате упомянутых изменений были значительно трансформированы территориальные основы местного самоуправления (в том числе появились два новых вида муниципальных образований — городской округ с внутригородским делением и внутригородской район), обновлены перечни вопросов местного значения отдельных видов муниципальных образований и предпринята попытка найти источники финансового обеспечения полномочий муниципальной власти.
Изначально главной целью реформы было обеспечение принципа самостоятельности местного самоуправления. Она вытекала из норм Конституции РФ, в которых говорится, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления. Достижение указанной цели предусматривало создание условий для всеобъемлющей реализации конституционных прав граждан в данной области общественных отношений и полномочий муниципальных органов власти по решению вопросов местного значения, а также обеспечение всесторонних государственных гарантий местного самоуправления. Вместе с тем в настоящее время эта цель не достигнута. Даже с учетом ощутимого прогресса в сфере формирования правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления приходится констатировать, что до сих пор в России не существует единой системы организации власти на местах, которая по-настоящему гарантировала бы самостоятельное развитие муниципальных образований.
Более того, складывающаяся практика настолько неоднозначна, что некоторые действия законодателя были расценены экспертным сообществом как отказ от конституционных принципов. Например, в отношении упоминавшихся выше изменений законодательства 2014 г. в юридической литературе был отмечен их двойственный характер, проявляющийся в том, что, с одной стороны, новеллы были направлены на приближение муниципальной власти к населению, оптимизацию функционального содержания различных уровней этой власти, а с другой — могли
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЭ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
привести к ослаблению сущностной основы местного самоуправления, ограничению его организационной самостоятельности, усилению в нем государственных начал [1, с. 51-59].
Каковы же причины такого положения дел?
Полагаем, что главной из них (с учетом всех сопутствующих факторов) является отсутствие у муниципальных образований полноценной материальной базы, которая позволяла бы им всем без исключения быть самодостаточными, в полной мере реализовывать свою самостоятельность и не зависеть от государства. Это влечет за собой отсутствие прогресса в развитии местного самоуправления в целом. При формальном благополучии в вопросах его территориальной организации (на текущий момент нет каких-либо принципиально неразрешимых споров между различными муниципальными образованиями) ситуацию усугубляет экономическая составляющая.
Низкая финансовая обеспеченность полномочий власти на местах привела к тому, что дотацион-ность бюджетов муниципальных образований стала в Российской Федерации универсальным явлением. Основную долю в формировании их доходной части в большинстве случаев представляют межбюджетные трансферты в форме дотаций, субвенций и субсидий. Повсеместно присутствует дефицит бюджетного баланса. Налоговые доходы в структуре собственных доходов муниципалитетов составляют крайне незначительный процент. Потенциал местной налоговой базы исчерпан и уже не может выступать стимулирующим ресурсом экономического развития территорий.
Относительно приемлемая ситуация складывается в крупных населенных пунктах, у которых определенная материальная основа осталась еще с советского периода. В остальных же случаях отсутствие собственных финансовых средств приводит к тому, что многие ключевые вопросы местного значения в поселениях финансируются в основном за счет бюджетов субъектов Федерации. Более того, большинству из них не хватает средств даже на исполнение иных обязательств, которые все чаще финансируются по остаточному принципу. О каком-либо развитии территорий речь не идет вообще. Результатом является повсеместное присутствие депрессивных муниципальных образований.
По мнению специалистов, это в значительной степени объясняется изъянами государственной политики в области местного самоуправления. В юридической литературе обосновывается точка зрения о том, что в Российской Федерации до сих пор не завершен процесс разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Часто вопросы местного значения меняются бессистемно. Полномочия му-
ниципалитетов рассредоточены по многочисленным источникам права разной отраслевой принадлежности. Многие новеллы налогового и бюджетного законодательства неэффективны. Отсутствует объективное обоснование материальных потребностей муниципальных образований на исполнение некоторых полномочий. В результате выстроенная таким образом финансовая политика приводит к деградации российской провинции и отсутствию авторитета местных властей. Как следствие, четко прослеживающаяся тенденция огосударствления деятельности местного самоуправления [2, с. 11-38; 3, с. 174-190; 4, с. 115-125].
Нежелание государственной власти обеспечить по-настоящему достаточную степень экономической самостоятельности муниципалитетов расценивается многими как «топтание на месте» и ее неспособность предложить действительно эффективный механизм функционирования местного самоуправления. О справедливости подобного утверждения в определенной степени свидетельствуют, например, незначительные результаты последнего этапа территориальной реформы.
С того момента, как у местных сообществ появилась возможность создать городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы, прошло уже более четырех лет. Однако по окончании переходного периода, в течение которого в регионах шла оживленная дискуссия о целесообразности перехода на новый способ организации муниципальной власти в городах, от данной модели отказалось большинство крупных городов Российской Федерации и все средние. Лишь в Махачкале, Самаре и Челябинске появились такие муниципальные образования. В результате практика показала отсутствие большого энтузиазма территорий в применении новых правил, предложенных федеральным законодателем. Причина этого, вероятно, кроется в том, что, по их мнению, от подобного рода трансформации у новых муниципальных образований не появилось бы ни одного дополнительного квадратного метра земли и ни одного дополнительного объекта собственности, приносящих дополнительные доходы в местные бюджеты. Более того, возникли бы дополнительные расходы, например, на выборы новых органов местного самоуправления.
Об экономических аспектах отсутствия прогресса в развитии власти на местах свидетельствует и удручающая динамика сокращения муниципальных образований в нашей стране. Так, начиная с 1 марта 2009 г., когда их было 24 067, и по состоянию на 1 января 2018 г. общее количество муниципальных образований сократилось на 2122. По годам статистика выглядит следующим образом: на 1 января 2010 г. — 23 907; на 1 января 2011 г. — 23 304; на 1 ян-
варя 2012 г. — 23 118; на 1 января 2013 г. — 23 001; на 1 января 2014 г. — 22 777; на 1 января 2015 г. — 22 923; на 1 января 2016 г. — 22 406; на 1 января 2017 г. — 22 327; на 1 января 2018 г. — 21 945 3. Единственный всплеск произошел в 2014 г., что было следствием появления в составе России двух новых субъектов Федерации (Республики Крым и города федерального значения Севастополя), а также упомянутых выше реформ в сфере территориальной организации местного самоуправления. Однако уже в течение следующего года подобный эффект был нивелирован и произошел очередной провал. При этом наибольшее сокращение было зафиксировано среди сельских поселений (на 1998).
Давая оценку приведенных данных, следует подчеркнуть, что главной причиной отказа отдельных муниципальных образований от самостоятельного существования является вынужденная необходимость объединения с соседями в целях сохранения какого-либо приемлемого уровня экономического развития, позволяющего решать основные вопросы местного значения. При этом о наличии достаточной степени самостоятельности не приходится говорить и в отношении укрупненных территорий. По сути, речь идет не о развитии, а о выживании.
В связи с рядом объективных обстоятельств, основным из которых является отсутствие необходимых ресурсов у самого государства и в первую очередь у субъектов Федерации, федеральные власти в определенной степени вынуждены «тормозить» муниципальную реформу. Также не способствует движению вперед в рассматриваемой сфере и деятельность некоторых стран, проводящих агрессивную политику, направленную на экономическую изоляцию Российской Федерации, и появление новых вызовов и угроз национальной безопасности государства. Однако даже в таких условиях преобразования должны продолжаться. Иначе нарушения конституционных прав россиян приобретут массовый характер.
Решение проблемы, на наш взгляд, видится в принципиальном изменении подхода государства к вопросу о финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Должен быть установлен разумный и эффективный баланс полномочий между федеральным и региональным уровнями его организации и муниципалитетами. Необходимо предпринять комплекс мер, направленных на создание дополнительных условий для формирования полноценных местных бюджетов и муниципальной собственности (в том числе на землю), стабильной нормативной базы экономической деятельности муниципальных образований. Это по-
влечет за собой пересмотр ключевых характеристик, составляющих другие основы функционирования власти на местах: правовые, территориальные и организационные.
Путями решения задачи должно стать перераспределение в пользу местных бюджетов поступлений от ряда федеральных и региональных налогов (полностью или частично). Предметом обсуждения в данном случае могут быть налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на имущество организаций и транспортный налог. Также целесообразно обсудить вопрос об установлении пропорциональной зависимости между эффективностью производства и налогами, составляющими доходную часть местных бюджетов. Экономические интересы производителя и муниципального образования должны стимулировать развитие друг друга.
Поскольку в обозримом будущем существенного рывка в развитии отечественной экономики не предвидится, считаем, что экспертами могут рассматриваться любые варианты решения проблемы, в том числе предусматривающие принципиальное изменение положения дел в области организации местного самоуправления, например, изъятие из перечня видов муниципальных образований муниципальных районов, городских округов и городских округов с внутригородским делением и понижение территориального уровня организации местной власти до поселений и внутригородских районов. Подобное решение вопроса приведет к созданию региональных государственных структур в районах, крупных и средних городах и обновлению существующих территориальных основ местного самоуправления. Сопутствующими изменениями будут принципиальное перераспределение предметов ведения и полномочий между государством и муниципалитетами, оптимизация вопросов местного значения различных видов муниципальных образований и полномочий местных органов власти по их решению, а также кардинальный пересмотр практики наделения последних отдельными государственными полномочиями вплоть до ее полного прекращения. Такие трансформации не противоречат положениям действующего законодательства, поскольку указанная модель все равно будет предусматривать осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации [5, с. 167-173; 6, с. 152-159].
Параллельно следует обеспечить согласованность и систематизированность отдельных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в затрагиваемой сфере, гарантировать их соблюдение на всех уровнях организации
3 Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 20.12.2018).
власти, укрепить механизм судебной защиты прав муниципалитетов, усовершенствовать систему подготовки квалифицированных кадров для муниципальных образований и др.
Подводя итог сказанному, подчеркнем, что масштабы будущей реформы потребуют комплексного осуществления правовых, организационных, финансовых, информационных и иных мероприятий.
Логичным завершением данного процесса должно стать внесение соответствующих поправок в Конституцию РФ: необходимо закрепить новые принципы организации местного самоуправления и гарантии реализации его самостоятельности, что впоследствии создаст предпосылки для их дальнейшего совершенствования и построения в России демократического государства.
Список литературы
1. Васильев В. И. Правовой статус местного самоуправления: перемены и ожидания // Журнал российского права. 2014. № 11.
2. Бутаков А. В. Местное самоуправление и Российская Федерация // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации : мат-лы VIII науч.-практ. конф. (Омск, 22 ноября 2012 г.). Омск, 2013.
3. Костюков А. Н. Местному самоуправлению нужна поддержка государства // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации : мат-лы VIII науч.-практ. конф. (Омск, 22 ноября 2012 г.). Омск, 2013.
4. Бялкина Т. М. Реформа территориальной организации МСУ: заявленные цели, современные итоги и дальнейшие перспективы // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации : мат-лы VIII науч.-практ. конф. (Омск, 22 ноября 2012 г.). Омск, 2013.
5. Казанник А. И. Экономическое районирование в системе территориального устройства Российской Федерации // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации : мат-лы VIII науч.-практ. конф. (Омск, 22 ноября 2012 г.). Омск, 2013.
6. Жиляев А. В. Перспективы территориальной организации местного самоуправления в контексте процесса укрупнения субъектов Российской Федерации // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации : мат-лы VIII науч.-практ. конф. (Омск, 22 ноября 2012 г.). Омск, 2013.
