CC BY
4DOI: 10.24412/2076-1503-2023-10-121-124 NIION: 2018-0076-10/23-774 MOSURED: 77/27-023-2023-10-774
ЯХИНА Юлия Харисовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российский государственный университет правосудия», e-mail: yulechka72@yandex.ru
ГРИПП Эльвина Харисовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российский государственный университет правосудия», e-mail: ElvinaGr@yandex.ru
БЛАГОУСТРОЙСТВО ТЕРРИТОРИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ - ОДНО ИЗ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. В статье авторы исследуют проблемы правового регулирования правил благоустройства территорий муниципальных образований. Правовая действительность характеризуется пересечением предметов нормативного правового регулирования федерального законодательства и органов местного самоуправления в части благоустройства и смежных с ним общественных отношений. В свою очередь, такое положение порождает многочисленные проблемы правоприменительного характера. Авторы приходят к выводу, что стандартизация вопросов благоустройства территорий муниципальных образований на федеральном уровне - это вторжение в принцип самостоятельности органов местного самоуправления. Конкретные юридические споры, связанные с пределами компетенции органов местного самоуправления в области благоустройства, должны разрешаться в судебном порядке.
Ключевые слова: благоустройство; местное самоуправление; муниципальная власть; вопросы местного значения; муниципальное образование.
YAKHINA Yulia Harisovna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department state-legal disciplines North-West Branch of the Federal state budgetary educational institutions of higher education "Russian State University of Justice"
GRIPP Elvina Harisovna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Department of Public Law disciplines of the North-West Branch Federal state budget educational institution of higher education education "Russian State University of Justice"
IMPROVEMENT OF MUNICIPAL TERRITORIES IS ONE OF THE MAIN ACTIVITIES OF LOCAL GOVERNMENT BODIES
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
Annotation. In the article, the authors explore the problems of legal regulation of the rules for landscaping the territories of municipalities. Legal reality is characterized by the intersection of subjects of normative legal regulation of federal legislation and local government bodies in terms of improvement and related public relations. In turn, this situation gives rise to numerous law enforcement problems. The authors come to the conclusion that standardization of issues of improvement of municipal territories at the federal level is an invasion of the principle of independence of local governments. Specific legal disputes related to the limits of competence of local governments in the field of improvement must be resolved in court.
Key words: improvement; local government; municipal power; municipal district; municipality
Благоустройство территорий проживания населением муниципальных образований - важная составляющая повышения качества жизни российских граждан. Географические особенности Российской Федерации, в первую очередь, такие как высокая протяженность и большие площади территориальных образований, рельеф, застройки, экологические параметры и так далее, предопределяют необходимость с одной стороны комплексного подхода к благоустройству, а с другой - индивидуализацию благоустройства конкретных муниципальных образований с учетом их специфики, мнению местного населения.
Представляется, что именно в связи с необходимостью учета специфических характеристик конкретных благоустраиваемых территорий на протяжении длительного периода развития российского государства благоустройство было прерогативой органов местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3) до 2012 г. относил благоустройство к обязанностям органов местного самоуправления (п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16) [1]. Схожий подход имел место и в российской правовой действительности и до принятия Федерального закона № 131 [2,3].
Вместе с тем, тенденции государственного управления в области благоустройства изменились, а вместе с этим внесены коррективы и в действующее законодательство. Новый подход предполагает распределение полномочий (а, следовательно, и обязанностей по финансированию) в области благоустройства территорий между органами местного самоуправления и собственниками земельных участков (объектов недвижимости). Юридическое оформление обозначенного подхода произошло посредством принятия федеральных законов от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ и от 29 декабря 2017 г. № 463-ФЗ, внесшими изменения соответственно в Федеральный закон № 131-ФЗ и Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) [4].
Вследствие внесения упомянутых выше изменений ст. 55.25 ГрК РФ была дополнена
частью 9, согласно которой лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения, обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства. Следует согласиться с выводами специалистов о том, что правила благоустройства действуют на всей территории муниципального образования независимо от деления земель на категории по их целевому назначению [5, с. 54].
Используемая в ГрК РФ категория «лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения» в рамках правоприменения должна трактоваться широко. Под данную категорию попадают собственник недвижимости, арендатор, управляющая компания, иной владелец или пользователь (например, казенное или бюджетное учреждение, которому недвижимый объект передан на праве оперативного управления).
Правила благоустройства, принимаемые органами местного самоуправления (за исключением городов федерального значения, где соответствующий нормативный правовой акт принимается высшим органом исполнительной власти), несомненно, затрагивают права и законные интересы собственников и иных лиц, ответственных за эксплуатацию недвижимости. С одной стороны, возложение на таких лиц отдельных обязанностей в области благоустройства видится совершенно оправданным. С другой стороны к полномочиям органов местного самоуправления относится регулирование участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев объектов недвижимого имущества в содержании прилегающих территорий (п. 2, 3, 13 ч. 2 ст. 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ).
Фактически органы местного самоуправления имеют возможность устанавливать для граждан и организаций дополнительные права и обязанности, в том числе финансового характера. Законность такого положения вещей представляется, по меньшей мере, дискуссионной и нередко становится предметом судебных споров. Такие споры осложняются коллизией между отраслевым федеральным законодательством и нормами
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
о благоустройстве, принимаемыми органами местного самоуправления.
В частности, в Определении Верховного Суда РФ от 25 сентября 2019 г. № 2-АПА19-8 было указано, что требования к уборке контейнерных площадок твердых коммунальных отходов относятся к требованиям по благоустройству территории и являются нормами, регулирующими порядок благоустройства, а не нормами, регламентирующими обращения с коммунальными отходами. В другом Определении Верховного Суда РФ от 27 ноября 2019 г. № 56-АПА19-23 отмечается, что правила благоустройства не могут определять перечень способов осуществления сбора либо накопления твердых коммунальных отходов, так как правовое регулирование данных вопросов относится к компетенции Правительства РФ на основании Федерального закона «Об отходах производства и потребления».
Таким образом, полномочия органов местного самоуправления в области благоустройства всегда подразумевают риск «правотворческого вторжения» в предмет регулирования федерального законодательства. Правила благоустройства неразрывно связаны с градостроительной, экологической, санитарно-эпидемиологической, автодорожной политикой государства, правовое регулирование которых осуществляется, прежде всего, на федеральном уровне.
В качестве решения обозначенной проблемы А.А. Сергеев предлагает применить новый, как его именует автор, - универсальный подход к определению компетенции органов местного самоуправления в области благоустройства. В рамках предложенного подхода предлагается закрепить на уровне федерального законодательства норму, согласно которой муниципальные правила благоустройства, предполагающие финансовые затраты или какие-либо ограничения в деятельности, юридически обязательны для собственников и иных пользователей недвижимости при условии соблюдения двух условий:
- соответствующие требования установлены в качестве обязательных требований в технических регламентах, утвержденных федеральными органами исполнительной власти;
- такие требования предусмотрены в качестве добровольно применяемых требований в федеральных стандартах по благоустройству [5, с. 55].
Иными словами предлагается определить компетенцию органов местного самоуправления по принципу: «можно устанавливать лишь то, что предусмотрено нормативными правовыми актами федерального уровня». Только так, как отмечает А.А. Сергеев, можно прекратить споры по поводу
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
пределов компетенции органов местного самоуправления в области благоустройства.
Безусловно, высказанная позиция не лишена логики. Вместе с тем, представляется, что даже такой подход не способен хоть как то снизить количество возникающих юридических споров. Действительно, проблемы благоустройства настолько многообразны и индивидуальны с точки зрения особенностей муниципальных образований, что эффективно урегулировать их на федеральном уровне вряд ли представляется возможным. Федеральное регулирование вопросов благоустройства на местах (в том числе стандартизация, даже с учетом регионально-географических и иных факторов) не способно в полной мере учесть мнение и пожелания местного населения. И данный аргумент тем более значим, чем дальше находится та или иная территория от федерального центра.
В статье 12 Конституции РФ закрепляется принцип самостоятельности местного самоуправления, как формы народовластия. Как отмечают специалисты, подобное конституционное положение служит основой для эффективной организации народной жизни на местном уровне [6, с. 27]. В этом контексте здоровая конкуренция местного самоуправления с органами государственной власти - это абсолютно нормальная ситуация. Такое положение вещей обусловлено уникальностью и особенностями местных территорий.
Безусловно, предложенный подход предполагает рост нагрузки в деятельности судов. Не будет способствовать такой подход и единообразию судебной практики. Вместе с тем, только таким способом можно обеспечить реализацию принципа самостоятельности местного самоуправления. Если же органы местного самоуправления, реализуя полномочия по регулированию правил благоустройства, нарушают иные принципы конституционно-правового регулирования, то органы судебной системы вполне способны разрешить соответствующие ситуации. В качестве примера приведем Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2021 г. № 14-П, в котором закреплена следующие позиции:
- федеральное законодательство не предполагает возможности для органов местного самоуправления - вопреки их конституционному предназначению - самостоятельно вводить несоразмерные ограничения нестационарной торговли на придомовой территории, порождая тем самым препятствия для законной предпринимательской деятельности;
- торговая деятельность, будучи факультативным видом использования земельных участков, допустима лишь как дополнение к основным
видам благоустройства придомовой территории и не может подменять данные виды или препятствовать их осуществлению.
Подводя итог, отметим, что в основе реформирования местного самоуправления должен лежать принцип сочетания интересов органов государственной власти и местного самоуправления. На наш взгляд, стандартизировать вопросы благоустройства на федеральном уровне - это вторжение в принцип самостоятельности органов местного самоуправления. Конкретные же юридические споры, связанные с пределами компетенции органов местного самоуправления, должны разрешаться в судебном порядке, так как только индивидуальный подход к каждой ситуации способен определить справедливый баланс между предметами ведения государства и местного самоуправления. Только таким способом можно обеспечить реализацию принципа самостоятельности местного самоуправления и получить от этого максимальный результат в виде эффективного решения вопросов местного значения (в частности, благоустройства), в основе которого, прежде всего, будут лежать интересы местных жителей.
Список литературы:
[1] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
[2] Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. №35. Ст. 3506 (утратил силу).
[3] Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости
СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010 (утратил силу).
[4] Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.
[5] Сергеев А.А. О полномочиях органов местного самоуправления по регулированию благоустройства территории // Конституционное и муниципальное право. 2023. № 2. С. 53 - 59.
[6] Андреева О.А. Местное самоуправление в системе российской публичной власти: механизмы трансформации и легитимации // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 9. С. 26 - 29
Spisok literatury:
[1] Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2003. № 40. St. 3822.
[2] Federal'nyj zakon ot 28.08.1995 № 154-FZ «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1995. №35. St. 3506 (utratil silu).
[3] Zakon RSFSR ot 06.07.1991 № 1550-1 «O mestnom samoupravlenii v RSFSR» // Vedomosti SND i VS RSFSR. 1991. № 29. St. 1010 (utratil silu).
[4] Gradostroitel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 29.12.2004 № 190-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2005. № 1 (chast' 1). St. 16.
[5] Sergeev A.A. O polnomochiyah organov mestnogo samoupravleniya po regulirovaniyu bla-goustrojstva territorii // Konstitucionnoe i munici-pal'noe pravo. 2023. № 2. S. 53 - 59.
[6] Andreeva O.A. Mestnoe samoupravlenie v sisteme rossijskoj publichnoj vlasti: mekhanizmy transformacii i legitimacii // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2021. № 9. S. 26 - 29
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
