CC BY
10
Бизнес в жилищно-коммунальном хозяйстве России и
Хабаровского края
А.Б. Хрипун
Жилищно-коммунальное хозяйство (далее - ЖКХ) страны находится в длительном и глубоком структурном кризисе. Его реформирование началось еще в 1992 году. Но долгое время оно сводилось лишь к повышению цен и тарифов на услуги. Только за последние годы в отрасли в дополнение к росту цен началась институциональная реформа, проявляющаяся, в первую очередь, в передаче полномочий от федерального центра к регионам и муниципалитетам, а также в привлечении частного капитала.
За весь период реформ так и не удалось решить главную проблему ЖКХ - найти деньги на замену находящихся в катастрофическом состоянии инфраструктурных сетей и обеспечить приемлемыми услугами население и предприятия страны. Оборудование в отрасли изношено до предела и не модернизируется. Потери воды и тепла по разным подсчетам составляют от 36 до 48% . Число аварий увеличилось в несколько раз по сравнению с началом 90-х годов.
Нынешним положением дел в жилищно-коммунальном хозяйстве недовольны все -общество, предприниматели, власть. И на этом фоне достаточно нелогичным выглядит интерес к объектам ЖКХ российского частного капитала.
Состояние инфраструктуры.
Коммунальная инфраструктура - важный отраслевой комплекс, входящий в жилищно-коммунальное хозяйство и обслуживающий материально-бытовые нужды предприятий и населения. Он включает в себя несколько десятков видов деятельности — элек-тро-, тепло-, газо-, водоснабжение, канализацию, оказание ритуальных услуг, благоустройство местности и территорий и т.д. Его предприятия - крупнейшие производители услуг в масштабе городов и других муниципальных образований; как правило, это монополии с устойчивым рынком сбыта про-
дукции и потоками коммунальных платежей.
В настоящее время в России действуют более 50 тыс. предприятий ЖКХ с числом занятых около 4 млн. человек. Здесь сосредоточено 24% основных фондов страны и создается примерно 4% ВВП. Ежегодный оборот рынка жилищно-коммунального хозяйства составляет 1,2 трлн. руб.
Уровень надежности и устойчивости функционирования систем ЖКХ и, в первую очередь, инженерного обеспечения и коммуникаций всегда был низким, а за годы реформы достиг угрожающей отметки. Положение практически во всех видах деятельности подошло к критическому уровню, особенно в Сибири, на Дальнем Востоке и Крайнем Севере (рис. 1,2). Об этом наглядно свидетельствуют многочисленные и крупномасштабные аварии зимы 2005 - 2006 гг. на тепло-, электро- и водоснабжающих сетях.
Россия - страна со сложным федеральным устройством. Это в значительной степени усложняет все процессы финансовой и институциональной децентрализации коммунального сектора. Командно-администра-
Хрипун Алексей Борисович - зам. начальника аварийной службы внутренних сетей МУП СРЖФ №8 ТТАО г. Хабаровска, аспирант Дальневосточной академии государственной службы (г. Хабаровск)
□ дома с износом от 35 до 65%
I дома с износом до 35%
□ ветхие и аварийные дома с износом более 65%
Рис. 1. Состояние жилищного фонда в Российской Федерации
му хозяйству России С. Круг-лика, к концу 2007 года услуги ЖКХ подорожают еще на 28,6% . Таким образом, в 2007 году отрасль в целом впервые станет рентабельной.
Для того чтобы компенсировать малообеспеченным семьям повышение стоимости услуг ЖКХ, государство выстроило специальную систему выплат им компенсаций. Эта система функционирует во всех регионах страны.
Таким образом, на руинах советской командно-административной системы управления и финансирования ЖКХ
тивная вертикаль управления ЖКХ из центра демонтирована. Но на ее месте до сих пор не создана адекватная по целям и задачам рыночная муниципальная система.
По реформе ЖКХ в 1990 - 2000-е годы принято огромное количество федеральных и региональных законов, указов Президента РФ и постановлений правительства. Де-юре децентрализация состоялась. Но де-фак-то это не привело к укреплению финансовой базы модернизации и расширения ЖКХ в городах и поселках страны. Источники финансирования деятельности местных органов власти остаются под контролем федерального правительства и Государственной думы, за исключением отдельных региональных налогов. Тарифное регулирование крайне запутано и противоречиво. Так, например, тарифы на электроэнергию устанавливаются региональными комиссиями, хотя общий уровень их индексации принимается федеральным правительством. Независимое регулирование практически отсутствует.
Одна из главных целей реформы ЖКХ состояла в переходе от «бюджетного дотирования к оплате жилищно-коммунальных услуг потребителями в полном объеме». И, пожалуй, единственным успехом реформ является то, что население на сегодняшний день производит оплату в 100% объеме.
По данным Росстроя, на декабрь 2005 г. в 35 субъектах РФ население оплачивало 100% , а в среднем по стране платежи перекрывали 94% стоимости услуг ЖКХ. По оценке руководителя Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунально-
ідома с износом от ЗОдо 65%
■дома с износом до 35%
□ветхие и аварийные дома с износом более 65%
Рис. 2. Состояние жилищного фонда по Хабаровскому краю
создана новая бюрократическая и, как следствие, малоэффективная система субсидирования населения из бюджетов разного уровня при оплате им коммунальных услуг. При советской власти десятки тысяч чиновников делили потоки материальных ресурсов ЖКХ. Сейчас же, принимая во внимание, что в России общее число муниципальных образований превышает 25 тысяч, другие десятки тысяч чиновников задействованы по всей стране в вертикальной системе движения финансовых потоков. Они контролируют немалые денежные потоки, переводят средства с бюджетов различных уровней на счета ФГУ-Пов, МУПов, частных компаний, делят льготников на категории, занимаются оформлением и выдачей субсидий и т.д. и т.п.
В результате на ЖКХ до сих пор расходу-
ются значительные объемы бюджетных средств. В 2006 году по статье «Субвенции федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан» на так называемых федеральных льготников выделено почти 60 млрд. руб. Кроме того, напрямую на ЖКХ по линии различных министерств и ведомств в 2006 году израсходовано 8,6 млрд. руб.
Значительные средства на дотирование предприятий-поставщиков жилищно-комму-нальных услуг выделяют региональные правительства. В среднем по стране дотации ЖКХ составляют около четверти расходов бюджетов субъектов Федерации и до половины - бюджетов муниципальных образований. По некоторым данным, только за январь 2006 г. дополнительные затраты регионов на обеспечение работы ЖКХ составили 2,5 млрд. руб. Москва, например, на нужды ЖКХ в последние годы расходует 27% бюджета. Так, в 2005 г. эти затраты составили 115,8 млрд. руб. при общем объеме бюджетных расходов 428,1 млрд. руб.
Из-за высоких темпов увеличения стоимости оплаты населением коммунальных услуг в стране непрерывно возрастает доля семей, имеющих соответствующие субсидии. В 2001 г. их получали 8,2% семей в стране, в конце 2002 г. - более 10% . По состоянию на декабрь 2005 г. уже 11,6% семей в стране получали жилищно-коммунальные субсидии. В ряде регионов доля таких семей превысила 25% : Эвенкийский АО - 32.8%, Бурятия - 32.1%, Камчатская область -26.8%, Алтайский край - 26.2%, Еврейская АО - 25.5%, Мурманская область -25.4%.
Тем самым, прямое финансирование жилищно-коммунального хозяйства из одних бюджетных статей заменяется косвенным финансированием из других источников, в частности из социальных фондов, осуществляющих субсидирование населения. И при этом еще не ясно, какая из двух форм поддержания ЖКХ более целесообразна с точки зрения затрат.
Пока в России никто не подсчитал, во что в категориях общественной эффективности обходится содержание на всей территории страны сложной системы дотаций на оплату услуг ЖКХ. Нельзя исключить, что выигрыш бюджета от экономии на прямых расходах перекрывается совокупными издерж-
ками, которые несут все экономические субъекты общества: население, предпринимательский сектор, государственные институты, в том числе и за счет содержания огромной армии чиновников, занятых субсидированием населения.
Корпоративное строительство и нормативно-правовая база.
В последние три года в коммунальном секторе экономики России идет активное корпоративное строительство. Причем осуществляется оно на всех уровнях - национальном, региональном, муниципальном. Создаются новые компании, идут слияния и поглощения, закупаются и распродаются активы, заключаются альянсы и стратегические партнерства.
Интерес частных инвесторов к данному сектору обусловлен тем, что правительство за 15 лет реформ отрасли, во-первых, довело отрасль практически до банкротства, во-вторых, добилось оплаты населением практически 100% оплаты стоимости жилищно-коммунальных услуг. Первое означает, что предприятия ЖКХ можно приобрести за бесценок или взять бесплатно - за долги. Второе гарантирует безубыточность предпринимательской деятельности.
Такое положение дел с оплатой коммунальных услуг создает объективные предпосылки к тому, что при наведении элементарного порядка в коммунальных системах бизнес способен в кратчайшие сроки обеспечить себе прибыль около 10%, хотя, по мнению ряда авторитетных экспертов, рентабельность обслуживания ЖКХ уже сейчас достигает порядка 20%.
На сегодняшний день на российском рынке коммунальных услуг присутствуют несколько крупных операторов - ОАО «Российские коммунальные системы» (учредители: РАО «ЕЭС России», Газпром, «Интеррос», «Кузбассразрезуголь», «Ренова», «ЕвразХол-динг», «Еврофинанс»), холдинг «Комплексные энергетические системы» (учредитель — ФПГ «Ренова»), «Росводоканал» (учредитель
- «Альфа-групп»), «Новогор» (учредитель -ФПГ «Интеррос») и «Евразийское водное партнерство» (учредитель - «Российские коммунальные системы»).
Большой бизнес стремится в мегаполисы, население и предприятия которых способны оплачивать коммунальные услуги. Средние и малые города, поселки, сельские районные центры ему не нужны. Поэтому осталь-
ным потенциальным частным инвесторам жилищно-коммунального сектора остается идти в те города и проекты, которые по различным, в основном политическим, причинам оказались либо закрытыми (Москва, Красноярск, Новгородская и другие области), либо неинтересными для крупных компаний.
Большая часть договоров с частными компаниями заключается администрациями городов и муниципальных образований сроком на один год. Однако в последнее время все чаще договоры подписываются на среднесрочный (до 15 лет) и долгосрочный (более 15 лет) периоды. Так, на среднесрочную перспективу частным компаниям переданы коммунальные активы в Сызрани (5 лет), Кирове (15 лет), на долгосрочную - в Перми (49 лет), Омске и Ростове-на-Дону (25 лет), Оренбурге и Тамбове (20 лет).
Средне- и долгосрочные договоры гораздо более выгодны для компаний, поскольку предоставляют им большую свободу в принятии инвестиционных, административно-хозяйственных и управленческих решений в стратегическом прогнозировании и планировании деятельности, в политике заимствований.
В то же время не используется одна из основных форм по передаче коммунальных активов частным компаниям - концессии, хотя в 2005 году был принят закон «о концессионных соглашениях», предусматривающий концессии в коммунальном хозяйстве. Закон носит рамочный характер и призван дать толчок развертыванию концессионной деятельности. Однако он не работает в жилищно-коммунальном хозяйстве. Для заключения концессии нужна специальная нормативно-правовая база, которая бы учитывала специфику отрасли. Поэтому необходимо разработать соответствующий закон по концессии в сфере коммунального хозяйства и нормативные документы, которые будут содержать регламент, нормы и правила передачи в концессию объектов ЖКХ.
Отраслевой законопроект по привлечению бизнеса в коммунальный сектор был внесен в Госдуму в 2004 году. В первом чтении в рамках пакета законопроектов по формированию рынка доступного жилья он был принят. Однако после принятия и вступления в силу Закона «О концессионных соглашениях» Дума приняла решение снять с рассмотрения Законопроект «Об инвестиционных
соглашениях в сфере коммунального обслуживания».
Закон об инвестиционных соглашениях был призван конкретизировать базовый закон о концессионных соглашениях, создать нормативно-правовую базу концессионных механизмов. Он имеет сейчас ключевое значение для коммунального хозяйства России, потому что большинство администраций регионов и муниципалитетов просто не знают, что прописывать в долгосрочных договорах при передаче коммунальных активов.
В Хабаровском крае лидером по привлечению частного капитала в сферу жилищно-коммунального хозяйства считается город Хабаровск. По некоторым данным на 01.01.2006 г. более 60% жилищного фонда обслуживают частные предприятия. Все предприятия заключают договоры на техническое обслуживание с администрацией города сроком на 1 год.
В большинстве случаев, с приходом бизнеса в коммунальную сферу, значительно повышается уровень технической оснащенности, активно производится обновление основных фондов предприятий, заметно повышается качество предоставляемых услуг населению. При этом необходимо отметить, что себестоимость технического обслуживания 1 кв.м жилой площади муниципальными унитарными предприятиями в 1,5 - 2 раза выше.
Цели конкурентной борьбы за активы.
Для чего же российский бизнес стремится в убыточный или, по крайне мере, низкоприбыльный сектор жилищно-коммунального хозяйства?
Есть несколько причин прихода, прежде всего, олигархического капитала в ЖКХ и развернувшейся борьбы за крупные активы.
1. Политическая причина.
Бизнес, владеющий системами жизнеобеспечения областных, краевых центров и крупных городов, получает мощный рычаг для достижения политических целей на региональном, окружном и даже страновом пространстве. По существу, финансово-промышленные группы России начали формировать многоканальную, охватывающую большую часть страны систему экономического и политического влияния на органы государственной и муниципальной власти.
2. Экономическая причина.
Процессы производства и потребления
электроэнергии, тепла, воды неразрывны.
Городские электросети являются продолжением магистральных и региональных энергетических систем. Теплосети технологично связаны с ТЭЦ. Присоединение к ним систем жилищно-коммунального хозяйства означает создание вертикально интегрированных компаний по всей технологической цепочке. Появляется монополия, деятельность которой будет не только сверхприбыльна, но и поставит под контроль региональную и муниципальную экономику.
Основные фонды коммунального хозяйства ориентировочно составляют 25% всего национального имущества Российской Федерации. Кроме того, сектор представляет собой огромный стабильный рынок. Сегодня в финансовых структурах олигархического типа скопилось немало свободных денежных средств, нуждающихся в размещении. Федеральная собственность практически вся приватизирована, осталась муниципальная, которая и становится ареной борьбы финансово-промышленных групп.
Учитывая огромные долги жилигцно-ком-мунального хозяйства, бизнес имеет возможность за бесценок приобрести коммунальные предприятия. Поэтому начинается серьезная борьба за активы, которые пока нельзя оформить в собственность, а лишь в аренду и управление. Но с принятием закона о концессиях уже на легитимной основе их можно взять во владение на неограниченный законом срок.
Повышение тарифов обеспечило выход отрасли на нулевой уровень рентабельности. Более того, аудиторские проверки показывают, что в большинстве случаев цены на услуги предприятий коммунальной сферы в среднем на 30% превышают экономически обоснованный уровень.
Полная оплата потребителями себестоимости означает, что частная компания, приходя в коммунальный бизнес, теперь уже особо не рискует. Государство обесценило реальные активы отрасли, а по существу обанкротило и готово бесплатно передать ЖКХ бизнесу; кроме того, вывело отрасль на самоокупаемость, заставив население полностью оплачивать неэффективную систему.
Дело бизнеса - сократить издержки и за счет этого при неизменных, или даже немного уменьшившихся тарифах извлечь прибыль. Но будет ли полученная прибыль использоваться для развития ЖКХ или уйдет, остается большим вопросом. Все внимание об-
щества и власти сконцентрировано не на режиме контроля над деятельностью частных компаний, а на том, кому достанется собственность жилищно-коммунального хозяйства.
В то же время мировой опыт показывает решающее значение регулирующих и контролирующих механизмов в деле реформирования ЖКХ. Для успешной либерализации и приватизации отрасли необходима устойчивая система регулирования. Прошедшие 15 лет реформ доказали важность создания такой системы до начала приватизации.
Приход бизнеса в жилищно-коммуналь-ное хозяйство - это одно из перспективных направлений развития отрасли. Но только при условии создания государством:
1) институциональной, в первую очередь правовой,среды;
2) системы регулирования деятельности частных компаний в интересах населения.
К сожалению, именно в этих направлениях реформирование отрасли ведется крайне медленно и непоследовательно.
Литература и источники:
1. Жилищный Кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. М188-ФЗ.
2. Закон Российской Федерации от 24.12.92 г. №42 «Об основах Федеральной жилищной политики» (в редакции Федерального закона от Л9-ФЗ).
3. Закон Российской Федерации от 15.06.96 г. №72-ФЗ «О товариществах собственников жилья».
4. Указ Президента РФ «О реформе жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» от 28.08.97 г. №425, раздел «Стимулирование создания товариществ собственников жилья».
5. Бессонов, С.Э. Опыт социального партнерства в жилищной сфере / С.Э. Бессонов / / ЖКХ. - 2000. - №11. -С. 85 - 94.
6. Вишневский, ЮЛ. Выполнение первого этапа программы реформирования ЖКХ Пятигорска / ЮЛ. Вишневский // ЖКХ. -2000. - №2. -С. 15- 20.
7. Жилищный альманах №2. Кондоминиум и власть. - М.: Ассоциация ТСЖ, ЖСК, ЖК, МЖК «Центр», ТСЖ ВСК «Новослободская 36/1», 1999. - 209 с.
8. Жилищный альманах №4. Жилищноарендная кооперация. Опыт новой экономической политики и возможность его приме-
нения в современной России. - М.: Ассоциация ТСЖ, ЖСК, ЖК, МЖК «Центр», Институт развития Москвы - центр «Муниципалитет», 1999. - 181 с.
9. Кравченко, А.В. ТСЖ - оптимальная форма управления жильем / А.В. Кравченко // ЖКХ. - 1999. - №6. -С. 15- 19.
10. Ломтев, ГА. Что делать для создания системы самоуправления в жилищной сфере / ГА. Ломтев // ЖКХ. - 2000. - №3. -С. 40 - 47.
11. Ломтев, ГА. Самоуправление в многоквартирных домах / ГА. Ломтев // ЖКХ
- 2000. - М 7.- С. 45 - 50.
12. Московское правительство и ассоциации ТСЖ. Два подхода к самоуправлению в жилищной сфере. - М.: Городская жилищная палата: ассоциации ТСЖ, ЖСК, ЖК, МЖК «Центр», «Юго-Запад», «Запад», «Юго-Восток», «Юг», «Северо-Запад», 2001.
- 282 с.
13. Трусевич, В.П. Вовлечение населения в управление жилищным фондом в Красноярском крае / В.П. Трусевич // ЖКХ. - 2000.
- М3. -С. 24 - 28.
14. Филимонов, СЛ. Правоотношения собственности в многоквартирном доме / С.Л. Филимонов II ЖКХ. - 2000. - №7.-С. 15-22.
15. Филимонов, СЛ. ТСЖ: практика правоотношений и изменения в законодательном регулировании / С.Л. Филимонов // ЖКХ. - 2001. - М5. -С. 14- 21.
16. Филимонов, СЛ. ТСЖ: проблемы и перспективы / СЛ. Филимонов // ЖКХ. -2000. - №11. -С. 72 - 79.
17. Чернышев, Л.Н. О ходе и перспективах реформирования жилищно-коммуналь-ной сферы / Л.Н. Чернышев // ЖКХ. - 2001.
- №4. -С. 38- 44.
18. Закон Российской Федерации №115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
