CC BY
226
Реформа ЖКХ: проблемы и перспективы
В.В. Букреев
директор Центра управления собственностью и развития предпринимательства, кандидат экономических наук, доцент Э.Н. Рудык
профессор Академии труда и социальных отношений, доктор экономических наук, профессор
«...а когда проснулись -оказались на пороге коммунальной катастрофы»
В.В. Путин1
«Что такое эта ваша разруха?
Старуха с клюкой?
Ведьма, которая выбила все стекла, потушила все лампы?
Да ее вовсе и не существует. ...разруха не в клозетах, а в головах» М.А. Булгаков «Собачье сердце»
В 1649 году царь Алексей Михайлович подписал «Наказ о градском благочинии», который положил начало созданию жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) России. За это долгое время ЖКХ превратилось в комплекс, который включает объекты жилищного фонда, инженерные системы водоснабжения, отопления, канализации, вентиляции, освещения, объекты коммунальной энергетики, подготовки и подачи потребителям воды, тепла и многие другие виды объектов жизнеобеспечения населения.
Всего в ЖКХ насчитывается более 52 тысяч предприятий и организаций, на которых занято свыше 4 миллионов 200 тысяч человек. По числу занятых ЖКХ уступает только промышленности, сельскому хозяйству, образованию и здравоохранению. На долю ЖКХ приходится около 30 процентов основных фондов страны.
Свое 358-летие ЖКХ празднует, находясь с начала проведения «радикальных» экономических реформ 90-х годов XX века в кри-
тическом, если не в катастрофическом, состоянии как в экономическом, так и социально-политическом:
• физический износ основных фондов ЖКХ составляет около 60 процентов, в том числе котельных - 55 процентов, коммунальных сетей водоснабжения - 65, канализации и тепловых сетей - 63, электрических сетей - 58, водопроводных насосных станций - 65, канализационных насосных станций - 57, очистных сооружений водопровода и канализации - 54 и 56 процентов соответственно. В отдельных случаях износ доходит до 80 процентов, что, естественно, повышает степень аварийности систем жизнеобеспечения населения. Даже крупные города становятся зонами коммунального бедствия. Со сбоями в работе коммунальных систем постоянно сталкиваются жители всех регионов России, даже тех, которые принято считать благополучными, и это неудивительно. Ввод новых мощностей в отраслях инженерной инфраструктуры резко упал. В
1 Выступление Президента Российской Федерации Путина В.В. на совещании по вопросам жилищнокоммунального хозяйства «Жилищно-коммунальный комплекс Российской Федерации», проходившем 16 февраля 2001 года в городе Томске. М.: Госстрой России, 2001. С. 6.
частности, по водопроводу и канализации - в 5 раз, по тепловым сетям - в 7 раз по сравнению с 1990 годом2;
• с середины 1990-х годов сокращение на треть государственного финансирования предприятий ЖКХ и невыполнение перед ними своих обязательств бюджетами всех уровней, в результате чего уже на начало 2004 года более 60 процентов предприятий отрасли стали убыточными, а 35 тысяч -банкротами3;
• рост задолженности по оплате коммунальных услуг населением и бюджетными организациями, что связано с существенным ростом удельного веса платежей населения в оплате жилищно-коммунальных услуг при уменьшении адресной защиты малоимущих семей;
• высокая затратность предприятий ЖКХ и отсутствие экономических стимулов снижения их издержек и роста прибыли в условиях неразвитости конкурентной среды;
• кризисное состояние жилищного фонда, более 70 процентов которого находится в собственности граждан. В настоящее время жилищный фонд Российской Федерации составляет 2,85 миллиарда квадратных метров общей площади. Жилье это сильно различается по качеству. По официальным данным, как правило весьма лукавым4, при нормативной потребности в ремонте в 4-5 процентов в среднем ежегодно ремонтируется лишь 0,3 процента жилья, 11 процентов нуждаются в неотложном капитальном ремонте, а 9 процентов жилья требуют реконструкции. В неблагоустроенных квартирах проживают около 40 миллионов человек, а 5 миллионов - в ветхом и аварийном жилье
(объем такого жилья превысил 111 миллионов квадратных метров), что неудивительно: 2/3 зданий построены до 70-х годов прошлого века. В малых городах эта доля доходит до 50 процентов. Что касается жилья в сельской местности, то его следует квалифицировать как трущобы. Не приходится удивляться, что ЖКХ стала угрозой для социально-экономического развития страны и человека - пользователя его услуг.
В статье рассматриваются следующие основные вопросы:
• оценка современного состояния жилищно-коммунального хозяйства России;
• критический анализ правительственных планов «развития и модернизации» ЖКХ и его политических и социально-экономических последствий;
• представление основных альтернативных вариантов реформы ЖКХ с учетом мирового опыта и специфики России.
Правительственные планы реформирования жилищно-коммунального хозяйства
Что предлагает Правительство Российской Федерации по выводу ЖКХ из затянувшегося кризиса и модернизации этой отрасли?
Первое. Минимизировать исполнительнораспорядительные и контрольные функции по регулированию ЖКХ как на уровне федерации, так и ее субъектов, оставив за государством регулятивные функции: разработку законодательных и нормативных актов в сфере ЖКК, введение обязательных государственных стандартов предоставления жилищно-коммунальных услуг и их оп-
2 Ивантер В. Финансирование городского развития и жилья в России // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 5. С. 29.
К сожалению, - как отмечает автор публикации, - в России не сложилось целостного статистического определения инфраструктуры. Поэтому приходится довольствоваться данными по отдельным отраслям.
3 Кошман Н. Предоставлять услуги ЖКХ на современном уровне // ЖКХ. 2004. № 3. Часть I. С. 3.
4 «В качестве примера можно привести изменение Госкомстатом методики оценки жилищного фонда, который теперь включает гостиницы-приюты, дома для престарелых, помещения служебного пользования» (Румянцева Е. Некоторые индикаторы развития ЖКХ России // Проблемы теории и практики управления. 2003. № 4).
латы, установление предельных тарифов и т. п.5 Кроме того, предполагается оказать помощь местным органам власти, в первую очередь, в депрессивных регионах, в выплате льгот и адресных субсидий малоимущим категориям граждан (преимущественно на первом этапе проведения реформы ЖКХ).
Второе. Прекратить бюджетное дотирование ЖКХ. При этом все затраты на модернизацию этого комплекса, которые оцениваются в три триллиона рублей (без учета жилищного фонда), предполагается переложить на потребителей услуг ЖКХ в виде установления дополнительных надбавок к тарифам, регулируемых государством. Рост этих надбавок вместе с ростом самих тарифов на услуги ЖКХ уже в ближайшие годы усилит наблюдающуюся с 2000 года тенденцию устойчивого опережения цен на услуги ЖКХ по сравнению с темпами инфляции. В настоящее время - в 2,6 раза. Например, жилищно-коммунальные услуги в городе Воронеже в 2008 году по сравнению с предыдущим годом подорожают примерно на 20 процентов6.
Это неудивительно. В условиях отсутствия эффективного антимонопольного регулирования в ЖКХ процветает монополизм. Независимая экспертиза затрат ЖКХ, необходимость проведения которой признается Правительством Российской Федерации, отсутствует. Также отсутствует открытость (прозрачность) тарифной политики - необходимого условия установления доверия потребителей коммунальных услуг
и обеспечения баланса интересов их потребителей и производителей. Общий аудит предприятий и организаций ЖКХ, как правило, имеет формальный характер, а социальный аудит практически отсутствует7. Нет и действенного контроля со стороны институтов гражданского общества за расходованием целевых и дотационных бюджетных средств и взиманием средств с населения за жилищно-коммунальные услуги. В этих условиях планы Правительства Российской Федерации, направленные на сдерживание коммунальных тарифов на уровне общей инфляции, выглядят нереальными.
Третье. Коммерциализировать ЖКХ на принципах самоокупаемости, используя рычаги жесткого административного воздействия, и тем самым устранить «один из немногих нерыночных архаизмов в нашей рыночной экономике»8. В качестве примера реализации планов правительства можно привести создание на базе жилищноэксплуатационных служб (ЖЭС) открытых акционерных обществ со 100-процентным участием муниципалитета в уставном капитале, главной целью которых по определению является не удовлетворение потребностей клиентов и даже не достижение самоокупаемости, а извлечение прибыли, что, в свою очередь, способствует, особенно в условиях отсутствия конкуренции, постоянному росту тарифов на услуги ЖКХ. Например, в соответствии с решением Федеральной службы по тарифам Воронежской области к 2011 году областные оптовые цены
5 Первоначально предполагалось с 2006 года предоставить субъектам Российской Федерации право самостоятельно устанавливать такие тарифы. Однако Правительство Российской Федерации решило, что им еще рано передавать такие полномочия, оставив их за собой в лице Федеральной службы по тарифам. (Российская газета. 01.11.2005).
6 Габич А. Услуги ЖКХ для воронежцев скоро подорожают на 20 процентов // www.rg.ru
7 Букреев В., Рудык Э. Социальный аудит на предприятиях в России: вопросы становления // Управление собственностью. 2005. № 3.
Первоначально предполагалось с 2006 года предоставить субъектам Российской Федерации право самостоятельно устанавливать такие тарифы. Однако Правительство Российской Федерации решило, что им еще рано передавать такие полномочия, оставив их за собой в лице Федеральной службы по тарифам. (Российская газета. 01.11.2005).
8 Выступление Президента Российской Федерации Путина В.В. на совещании по вопросам жилищнокоммунального хозяйства «Жилищно-коммунальный комплекс Российской Федерации», проходившем 16 февраля 2001 года в городе Томске. М.: Госстрой России. 2001. С. 7.
на газ должны сравняться с экспортными, которые, как известно, также имеют тенденцию к росту, что, в свою очередь, не может негативно не сказаться на динамике тарифов на газ для населения, которые возрастут в городе Воронеже на 24,7 процента9.
Четвертое. Перейти с 1 января 2006 года на 100-процентную оплату «экономически обоснованных» жилищно-коммунальных услуг (до 1990 года государство дотировало более 75 процентов расходов ЖКХ, а потребители его услуг оплачивали 5-10 процентов затрат на услуги ЖКХ при том, что величина платежей граждан - 13 копеек за 1 метр полезной общей площади - не менялась с 1928 года)10, что расходится с позицией В.В. Путина. Еще в 2001 году в своем выступлении он высказал мнение, что этот переход должен затрагивать только граждан с высоким уровнем доходов11. Большая часть населения страны имеет низкие доходы, поэтому для этих граждан переход на 100-процентную оплату услуг ЖКХ непосилен. В частности, в 2008 году содержание двухкомнатной «хрущёбы» площадью 45 квадратных метров в городе Абакане - столице Хакас-сии, наиболее бедном регионе Российской Федерации, - будет стоить 2 232 рубля, что на 72 процента дороже оплаты такого жилья в 2007 году12.
В правительственных кругах бытует мнение о том, что после 100-процентной оплаты гражданами жилищно-коммунальных услуг дальнейший рост тарифов и, соответственно, платежей населения прекратится. Такое
мнение представляется весьма сомнительным. Уже не первый год в ряде регионов России население оплачивает 100 процентов жилищно-коммунальных услуг, а тарифы все продолжают расти. По прогнозу Института экономики города, тарифы на услуги ЖКХ будут расти ежегодно на 30 процентов при отсутствии какой-либо реальной возможности потребителей этих услуг влиять на их ка-чество13, в особенности с созданием так называемых информационно-расчетных центров. С их появлением поставщики услуг ЖКХ выставляют потребителю счет, например за воду или отопление, совершенно не интересуясь, дошли ли вода до крана или тепло до батареи. Деньги идут прямиком ресурсоснабжающей организации через транзитный счет в банке мимо дирекций по эксплуатации зданий (ДЭЗ), которые в идеале должны защищать интересы жителя перед поставщиками, но не могут этого сделать. Полный переход на 100-процентную оплату жилья и коммунальных услуг чреват возможным массовым выселением малоимущих граждан (официально треть российского населения имеет низкие доходы) в общежития по норме не менее 6 квадратных метров жилой площади на одного человека14 (в три раза больше, чем дается «рядовому» покойнику на кладбище).
Пятое. Предоставить адресные льготы (субсидии) на оплату жилья и коммунальных услуг малоимущим гражданам, у которых доля расходов на услуги ЖКХ превышают 22 процента от совокупного дохода семьи15. Следует учитывать, что эта доля
9 Габич А. Услуги ЖКХ для воронежцев скоро подорожают на 20 процентов // www.rg.ru
10 Шаг вперед и два назад: реформа ЖКХ в цифрах и фактах // Эксперт Урал. 2007. № 28 (291).
11 Выступление Президента Российской Федерации Путина В.В. на совещании по вопросам жилищнокоммунального хозяйства «Жилищно-коммунальный комплекс Российской Федерации», проходившем 16 февраля 2001 года в городе Томске. М.: Госстрой России. 2001. С. 8.
12 // www.vg-news.ru
13 Новые законы и нормативные акты // Российская газета. 2005. № 36. С. 39.
14 Статья 90 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ.
15 Постановление Правительства Российской Федерации от 29 августа 2005 года № 541 «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг».
Если следовать логике, а не официальной методике отнесения групп населения к категории малоимущих, то в эту категории должно быть отнесено большинство населения страны (в настоящее время более 14 процентов населения являются участниками программы жилищных субсидий при оплате жилья и коммунальных услуг).
относится не ко всей занимаемой жилой площади. Компенсация будет предоставляться лишь в пределах социальной нормы жилья (18 квадратных метров общей площади жилья на одного гражданина) и нормативов потребления коммунальных услуг16. Размеры региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, а также стоимости жилищно-коммунальных услуг устанавливаются субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Эти стандарты, как правило, существенно ниже фактически занимаемой жилой площади. В условиях перехода на 100-процентную оплату услуг ЖКХ рост тарифов на эти услуги существенно возрастет, например, в Костромской, Архангельской областях и городе Москве - на 40-56 процентов, в Адыгее - на 70 процентов17.
Шестое. Снизить издержки производителей жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ)18. Правительство Российской Федерации приняло ряд постановлений, согласно которым осуществлять изменение цен и тарифов на оплату жилья и коммунальных услуг возможно лишь при условии обязательной реализации мероприятий, направленных на снижение издержек при оказании жилищно-коммунальных услуг. Было введено понятие «экономически обоснованные расходы», а также определен исчерпывающий состав затрат по каждому виду услуг ЖКХ с целью ограничения (по крайней мере в теории) необоснованного включения непрофильных расходов в структуру тарифа для населения19.
Седьмое. Передать ЖКХ в частный сектор экономики. В 2002 году была создана первая частная компания: открытое акционерное общество (ОАО) «Российские ком-
мунальные системы». К 2005 году предполагалось завершить приватизацию предприятий ЖКХ. По официальным данным, на начало 2004 года от 16 до 25 процентов коммунальных предприятий в сфере водо-, тепло- и электроснабжения сменили форму собственности на частную или смешанную. Так, в теплоснабжении около 1 процента предприятий функционируют с участием иностранного капитала. 13 процентов тепловых сетей и источников тепла перешли в собственность частных компаний и более 25 процентов отпускаемого тепла приходится на частные предприятия различных организационно-правовых форм. Кроме того, Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (статьи 3 и 4) предоставил частным операторам права владения и пользования объектами коммунального хозяйства, находящимися в собственности муниципалитетов, для осуществления возложенных на них функций. В результате, по различным оценкам, на конец 2006 года в сфере ЖКХ работало от 77 до 92 процентов частных организаций.
Мировой опыт дает неоднозначный ответ на вопрос о необходимости приватизации предприятий ЖКХ.
В Эстонии избрали административный путь принудительной полной приватизации предприятий ЖКХ. Управление жилыми домами и их обслуживание за редким исключением уже осуществляются частными компаниями. Государство еще владеет некоторыми объектами ЖКХ (котельными, теплоэлектростанциями, тепловыми сетями и т. п.), но управляют ими уже частные лица20. Эстония первой на территории бывшего СССР проводит полный демонтаж государственной системы ЖКХ: лик-
16 Постановление Правительства Российской Федерации от 30 августа 2004 года № 444 «О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг».
17 Новые законы и нормативные акты // Российская газета. 2005. № 36. С. 39.
18 Резервы для этого имеются. Так, например, в Великобритании потребление воды в сутки на человека составляет 120 литров в России - 300 литров.
19 Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2004 года № 89 «Об утверждении Основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства».
20 // Эксперт Северо-запад. 2002. № 3.
видированы муниципальные домоуправления, в принудительном порядке создаются квартирные и жилищные товарищества на базе бывших жилищных кооперативов, а также сообщества владельцев квартир без права образования юридического лица. В настоящее время 98 процентов квартир -частные и только 2 процента - государственные.
В Малайзии в начале 90-х годов ХХ века, напротив, приватизированные компании в сфере ЖКХ одна за другой вернули себе государственный статус. Например, предприятия коммунального обслуживания страны, которые в 1993 году получили концессию на управление всеми предприятиями водоотведения, уже в марте 2000 года продали свой бизнес государству после того, как понесли убытки в размере десятков миллионов долларов США.
В Канаде процент предприятий коммунального обслуживания, находящихся в государственной собственности, - один из самых высоких в индустриальном мире. Около 90 процентов электроэнергетики страны, в том числе обсуживающей ЖКХ, принадлежат государству.
В Нидерландах преобладает мнение, что как государственный, так и частный сектор в сфере коммунального обслуживания имеют свои сильные и слабые стороны.
В Швеции решения о приватизации объектов ЖКХ принимаются только тогда, когда считается, что это отвечает интересам налогоплательщиков и соответствующей государственной компании21.
Восьмое. Привлечь частные инвестиции в ЖКХ следующим образом:
• посредством банковского кредита и облигационных займов;
• посредством заключения договоров подряда на выполнение услуг частными компаниями на конкурсной основе, что не только сделает возможным сокращение из-
держек при предоставлении коммунальных услуг, но и упростит управление объектами ЖКХ;
• посредством передачи в доверительное управление имущества муниципальных предприятий и организаций ЖКХ так называемым управляющим компаниям, которые работают за фиксированное вознаграждение. Деятельность таких компаний станет более прозрачной (по крайней мере на это надеется правительство), что также (во всяком случае в теории) должно привести к сокращению издержек;
• посредством долгосрочной аренды имущества объектов ЖКХ, при которой большая часть ответственности за оказание коммунальных услуг возлагается на компанию-оператора, а не на муниципальные органы;
• посредством концессии с инвестиционными условиями, такими как «реабилитация» объектов ЖКХ, их эксплуатация с возвратом имущества собственнику после окончания сроков концессионного соглашения, строительство новых объектов ЖКХ и т. п.22;
• посредством приватизации - полной или частичной передачи имущества предприятий ЖКХ на возмездной основе в собственность частным компаниям или физическим лицам. В этом случае местная власть освобождается от ряда обязательств в сфере коммунального хозяйства и может сосредоточить свои усилия на решении других социальных проблем. Следует заметить, что, как показывает мировая практика, приватизация эффективна в стабильных (хотя бы относительно) экономических и социальных условиях. В условиях современной России приватизация, как привило, приводит к отрицательному ре-зультату23.
Девятое. Сформировать конкурентный рынок услуг ЖКХ, в том числе путем
21 Чернышев Л. Приватизация предприятий коммунального обслуживания // ЖКХ. 2004. № 3. Часть 1. С. 84-85.
22 Статья 4 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
23 См., например: Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие) / Руководитель рабочей группы -председатель Счетной палаты Российской Федерации С. Степашин. М.: Оолита. 2004;
Букреев В., Рудык Э. Приватизация в России: кто виноват и что делать? // Москва. 2005. № 3.
привлечения организаций разных форм собственности для оказания жилищнокоммунальных услуг. Это предполагает проведение структурных преобразований в ЖКХ, призванных способствовать приходу в жилищно-коммунальную сферу малого и среднего бизнеса, чему зачастую противятся муниципальные власти, представители которых лоббируют интересы крупного капитала. В качестве положительного примера можно привести разделение в 2000 году муниципальных управлений ЖКХ Пермской области на две части: службу заказчика с возложением на нее административно-управленческих функций и службу подрядчика, выполняющую производственные функции. В области была также введена система муниципального заказа. Начал создаваться рынок подрядных организаций в сфере обслуживания и содержания жилищного фонда. Наибольшую результативность в области показал город Нытва: персонал службы заказчика сократился на 25 процентов, а расходы на приобретение материалов для текущего ремонта увеличились вдвое24. Такие примеры пока еще не характерны для формирующегося российского рынка услуг ЖКХ. В настоящее время, скорее, можно говорить о небезуспешных попытках крупного (олигархического) капитала захватить ключевые позиции в ЖКХ. Так, в частности, компания «Комплексные энергетические системы», принадлежащая В. Вексельбергу (равно как и яйца Фаберже), попросила санкцию Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) на покупку более 50 процентов акций «Российских коммунальных систем» (РКС), подконтрольных также небезызвестному А. Чубайсу. Реализация подобных замыс-
лов, скорее всего, может привести не только к тому, что потребитель услуг ЖКХ не сможет влиять на тарифы или сменить поставщика этих услуг. Допустив на рынок услуг ЖКХ предприятия-монополисты, действующая местная власть, по существу, превращается в их заложника со всеми вытекающими из этого социально-политическими последствиями. Ее просто могут сместить граждане, возмущенные постоянным ростом тарифов, дефицитом, а то и отсутствием тепла, воды, электричества и другими «прелестями» российской коммунальной жизни во многих регионах страны.
Десятое. Приватизировать и, в меньшей степени, муниципализировать жилье. Часть жилищного фонда, ранее стоявшего на балансе государственных или муниципальных предприятий, при их приватизации должна была перейти в муниципальную собственность и использоваться гражданами на условиях социального найма без права приватизации такого жилья. В настоящее время уже 71,5 процента жилищного фонда находится в собственности граждан и 21,5 процента - в собственности муниципальных образований. Доля государственного жилищного фонда сократилась до 7 процентов.
Одиннадцатое. Перейти на пообъектное управление жилищным фондом. Каждый дом должен иметь персонального управляющего (физическое лицо или управляющую компанию в форме акционерного общества)25, а жильцы такого дома смогут выбрать (непосредственно или через управляющего) обслуживающие организации. Особая роль в этом отводится товариществам собственников жилья (ТСЖ). В настоящее время в России создано около пяти тысяч ТСЖ. Собственни-
24 Борьба с монополизмом ЖКХ нередко приобретает своеобразные формы. Так, в Тюменской области весь городской жилищный фонд передан в городское казначейство, которое заключает договоры на обслуживание с управляющими компаниями любой формы собственности, чтобы «расширить рынок услуг в ЖКХ, развить конкуренцию и помочь жильцам найти профессиональную управляющую компанию любой формы собственности». Слова вроде бы правильные, однако существует реальная угроза создания монополии ЖКХ на более высоком (городском) муниципальном уровне.
25 С 1 марта 2006 года большая часть дирекций по эксплуатации зданий в обязательном порядке подлежит преобразованию в управляющие компании.
ки квартир в ТСЖ пока не спешат объединяться.
Двенадцатое. Предусмотреть публичность процедуры утверждения тарифов ЖКХ по результатам независимой экспер-тизы26.
Тринадцатое. Развивать жилищное строительство доступного и комфортного жилья. В частности, к 2010 году предполагается увеличить объем строительства такого жилья с 40 миллионов квадратных метров (2004 год) до 80 миллионов квадратных метров. Главным финансовым источником должна стать система ипотечного кредитования.
Четырнадцатое. С целью стимулирования реформирования ЖКХ создан специальный Фонд содействия его реформированию27. Государство предполагает до 2011 года инвестировать 240 миллиардов рублей, или около 8 процентов от средств, необходимых на проведение модернизации жилищно-коммунального хозяйства регионов страны. Для получения этих средств муниципалитетам (60 процентов на ремонт, 40 процентов на отселение) необходимо выполнить многочисленные условия. В частности, доведение доли коммерческих предприятий, работающих в сфере ЖКХ, к 1 января 2009 года до 25 процентов, а к 2011 году - до 80 процентов, доли многоквартирных домов, управляемых ТСЖ, - до 5 и 20 процентов соответственно. Конкретные сроки осуществления правительственного варианта реформы неоднократно переносились. У муниципалитетов отсутствовали достаточные средства на обеспечение населения качественными и доступными по цене жилищно-коммунальными услугами. Не имели и не имеют средств на содержание ЖКХ и неплатежеспособные граждане -как собственники жилья, так и его наниматели, а таких большинство. Преобладающая часть населения России в тех или иных формах оказывает сопротивление
правительственным планам реформирования ЖКХ. По-видимому, в лучшем случае реформа, запуск которой возложен на Министерство регионального развития Российской Федерации, может реально стартовать не раньше мая 2008 года, что неудивительно. В условиях диспаритета цен на потребительские товары, услуги и рабочей силы в стране, а также нахождения трети населения за чертой бедности (официальные данные) большая часть граждан России не сможет выдержать постоянно растущих тарифов на оплату жилищнокоммунальных услуг. Тем более в условиях предполагаемого одновременного радикального реформирования здравоохранения, образования и пенсионного обеспечения. Опрос, проведенный Всероссийским центром изучения общественного мнения, показал, что при переходе на 100-процентную оплату жилищно-коммунальных услуг каждой десятой семье придется или уже пришлось менять жилье на более скромное, поскольку платить за прежнее не по карману. Граждане уже задолжали коммунальным службам около 70 миллиардов рублей. Подорожание жилищно-коммунальных услуг существенно не скажется на материальном положении лишь 14 процентов российских семей. Протестные настроения большей части населения страны могут быть использованы оппозиционными политическими партиями и организациями или партиями, которые декларируют свою оппозиционность для достижения своих целей.
«Все дороги ведут в Рим, всеми можно пройти мимо» Ежи Лец
Альтернативные варианты реформы жилищно-коммунального хозяйства
Традиционный набор альтернативных предложений известен, а именно:
26 Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2004 года № 89 «Об утверждении Основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства».
27 Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства».
1) повысить цену рабочей силы (рыночная мера)28 с одновременным освобождением от подоходного налога граждан с низким уровнем дохода и введением прогрессивной шкалы подоходного дохода для остальных категорий, в первую очередь высокооплачиваемых (профессор Б. Ракитский, академики Российской академии наук Д. Львов, Н. Шмелев и другие);
2) установить квартирную надбавку (единую или дифференцированную) к заработной плате или пенсии соразмерно росту тарифов ЖКХ (профессоры Г. Попов, Б. Раки-тский и другие);
3) предоставлять бесплатные услуги ЖКХ в рамках социально-гарантированного минимума, а сверх этого минимума -платные (кандидат экономических наук О. Пчелинцев и другие);
4) направить часть средств так называемого Стабилизационного фонда на оздоровление ЖКХ (по расчетам академика Российской академии наук Д. Львова, в течение двух лет из-за инфляции неиспользуемые средства этого фонда обесценились на 8-9 миллиардов долларов США);
5) провести дореформенную санацию объектов ЖКХ за счет средств государственного бюджета или в процессе реформы ЖКХ - за счет государственных кредитов, которые должны быть погашены из средств «оздоровленных» предприятий ЖКХ, с последующей продажей их имущества на аукционах (так считает ряд оппонентов правительственного плана реформы ЖКХ, например доктор экономических наук, член-корреспондент Российской академии наук С. Глазьев и другие);
6) не допустить приватизацию ЖКХ до его демонополизации и развития конкуренции в управлении и обслуживании жилищно-коммунальной сферы, что даст возможность, а не только формальное право, собственникам жилья и предприятиям жилищно-коммунального назначения выбирать организацию, которая сможет обеспе-
чить необходимое качество работ и услуг по более низким ценам;
7) установить общественный контроль за функционированием ЖКХ (проведение институтами гражданского общества обязательного общего и социального аудита в сфере ЖКХ и т. д.) в качестве одного из важнейших условий обеспечения прозрачности реформы и деятельности ЖКХ;
8) провести общественные независимые экспертизы обоснованности тарифов ЖКХ;
9) установить действенный государственный контроль за тарифами производителей услуг ЖКХ, рост которых превышает инфляцию как текущую, так и прогнозируемую. В первую очередь речь идет о контроле за тарифами предприятий-монополистов (Газпром, РАО «ЕЭС», Водоканал и водоотведение и т. п.) путем прямого регулирования или фиксации тарифов для предприятий, работающих в этой сфере, а также тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения. Однако до сих пор Министерство регионального развития Российской Федерации не утвердило методику расчета тарифов на услуги ЖКХ. В результате даже в пределах одного субъекта Российской Федерации тарифы предприятий жилищно-коммунального хозяйства в разных муниципалитетах отличаются в десятки раз. В случае провала попыток установления действенного государственного контроля тарифов предприятий-монополистов, обслуживающих ЖКХ, остается крайнее средство - их национализация (деприватизация) или муниципализация с включением в сектор так называемой социальной экономики, главной целью хозяйствующих субъектов которой является не извлечение прибыли, а удовлетворение социальных потребностей общества и его граждан;
10) ввести экономические санкции в отношении предприятий ЖКХ в случае нарушения ими договорных обязательств перед потребителями их услуг;
11) повысить роль институтов гражданского общества (общин, земств, других орга-
28 По расчетам академика Российской академии наук Д. Львова, на 1 доллар США заработной платы российский работник производит товаров и услуг в 3-3,5 раза больше, чем американский. Такой степени эксплуатации труда капиталом, который имеет место в современной России, нет ни в одной сколько-нибудь цивилизованной стране мира.
нов самодеятельности населения) и органов местного самоуправления при проведении реформы ЖКХ.
Разработчики таких предложений, по крайней мере большая их часть, исходят из того, что сфера ЖКХ должна стать рыночной или, как это стало модным говорить, «социально-ориентированным» рыночным сектором экономики России.
Авторы статьи полагают, что при реформировании ЖКХ необходимо следующее:
1) отказаться от абсолютизации идеи частной собственности на жилье. Мировой опыт дает немало примеров успешной работы предприятий ЖКХ в сфере предоставления услуг гражданам, проживающим в муниципальном жилье;
2) одновременно отказаться от абсолютизации идеи приватизации муниципальных предприятий в сфере ЖКХ и передачи в частный сектор жилищно-коммунальных услуг. Предприятия ЖКХ, по существу, должны быть отнесены к категории стратегических, которые призваны обеспечивать здоровье, права и законные интересы населения. Они, как и стратегические предприятия других отраслей, должны быть выведены из процесса приватизации. Предприятия ЖКХ фактически обеспечивают содержание муниципальных «естественных» монополий, жизненно важных для обеспечения безопасности граждан: водоснабжения и водоотведения, электро-, газо- и теплоснабжения. За рубежом успешно работают муниципальные предприятия ЖКХ, предоставляющие услуги потребителям, которые проживают как в муниципальном, так и в частном жилье;
3) определить место рынка в реформе ЖКХ, равно как и в экономике страны в целом. Надежды ортодоксов современного экономического либерализма на то, что «невидимая рука» рынка «все решит», не оправдали себя и не могут оправдать в принципе, прежде всего по причине несовпадения либо по меньшей мере из-за возможности несовпадения интересов отдельного индивидуума, групп (коллективов) ин-
дивидуумов и общества в целом. Отсюда вытекает необходимость нахождения средств и инструментариев, обеспечивающих должный учет и защиту общественных интересов в деятельности предприятий.
В мире накоплен соответствующий опыт, прежде всего опыт создания и функционирования так называемых «социальных предприятий», не ставящих главной целью своей деятельности извлечение прибыли. В своей совокупности они образуют фундамент того, что в развитых странах получило название «социальная экономика». Значительный опыт накоплен в мире по обеспечению социальной ориентации социально значимых предприятий для страны, региона, территории, формально не являющихся социальными. Основными механизмами такого обеспечения являются предоставление льгот по уплате налогов, размещение государственных и муниципальных заказов социального назначения, предоставление льгот гражданам и юридическим лицам, оказывающим таким предприятиям материальную помощь и т. п. На это направляется порядка одной трети внутреннего валового продукта развитых стран29;
4) определить состав муниципального имущества ЖКХ функционально-целевого назначения для обеспечения муниципальных функций по вопросам местного значения (в том числе предоставление услуг ЖКХ) на основании Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления». При этом имущество ЖКХ, используемое для предоставления коммунальных услуг, должно находиться исключительно в муниципальной казне или в оперативном управлении муниципальных стратегических предприятий, а также некоммерческих организаций различных организационно-правовых форм с муниципальным участием в их имуществе или капитале. Это имущество (капитал), не может быть выведено из состава муниципального имущества функционально-целевого назначения, предназначенного для обеспечения жилищ-
29 Подробнее см. Рудык Э. Социальные предприятия, социальная экономика, социальное государство: подходы к проблеме // Москва. 2004. № 12.
но-коммунальных полномочий органов местного самоуправления (перечень такого имущества утверждается органами местного самоуправления);
5) использовать новые формы управления предприятиями ЖКХ, образованными трудовыми коллективами: аренда, в том числе в с правом выкупа арендованного имущества, доверительное управление, концессия и т. п. В случае приватизации имущества ЖКХ представляется целесообразным применение таких ее законных способов, как конкурс с экономическими и социальными условиями, продажа имущества ЖКХ посредством публичного предложения и без объявления цены для организаций, созданных работниками, и других способов;
6) реорганизовать предприятия ЖКХ посредством создания вертикально-интегрированных структур (ВИС), а также некоммерческих профессиональных саморегулируе-мых организаций работников (в том числе в форме автономных учреждений), предоставляющих конкретные услуги жилищнокоммунального назначения, что позволит обеспечить экономический и социальный эффекты за счет кооперации и координации их сервисной деятельности;
7) безвозмездно передать государственное имущество инфраструктуры ЖКХ (тепло-, водо-, канализационные и электросети и т. д.) на муниципальный уровень с целью обеспечения эффективного управления и приближения органов управления им к нуждам граждан на низовом уровне (правовая основа -Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления»);
8) демократизировать сферу ЖКХ, а именно:
а) управление предприятиями ЖКХ с учетом требований внешней среды. Демократизация должна обеспечить должный учет прав и интересов государства, местных органов власти, институтов гражданского общества при формировании, проведении экономической и социальной политики таких предприятий, а также контроль за ее исполнением посредством участия их представителей в высших органах управления
предприятиями на паритетной основе с представителями собственников капитала и работников таких предприятий;
б) хозяйственную власть внутри предприятий ЖКХ путем вовлечения (передачи, участия) его работников в принятие управленческих решений на основе трудовых прав и (или) прав собственности в качестве акционеров (пайщиков) своего предприятия в различных формах.
Такими формами могут быть:
• простое участие работников и их представительных органов в управлении предприятием и в распределении результатов его хозяйственной деятельности, при котором монополия на принятие управленческих решений остается у собственника капитала предприятия (представителя работодателя);
• совместное управление предприятием собственником капитала предприятия (представителем собственника - работодателем) и его работниками (представителями работников) как наемными, так и акционерами (пайщиками) предприятия;
• управление предприятием его работниками (работниками-акционерами, пайщиками) и их представительными органами в части принятия решений по стратегическим вопросам деятельности предприятия с возложением на избранную (нанятую) администрацию функций оперативного управления предприятием;
• контроль деятельности избранной (нанятой) администрации со стороны не только работников предприятия (их представителей), но и граждан (объединений граждан) территорий, на которых она осуществляет предоставление жилищно-коммунальных услуг30;
в) возложить функции службы сервиса в сфере ЖКХ не только на предприятия сферы коммунально-бытовых услуг, но и непосредственно на органы местного самоуправления, которые предполагается создать в результате проведения административной реформы на муниципальном уровне. В эти органы смогут непосредственно обращаться граждане по любым вопросам жилищно-коммунального обслуживания. При этом на му-
30 Подробнее см. Букреев В., Рудык Э. Труд и власть на предприятиях в России // Москва. 2004. № 6.
ниципальных выборах они могут не только дать оценку работе органов местного самоуправления, в том числе в области предоставления жилищно-коммунальных услуг, но и требовать возмещения возможного ущерба - материального и (или) морального;
9) предоставить право органам местного самоуправления, как это имеет место, в частности в ФРГ, регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества, включая сферу жилищно-коммунальных услуг (в рамках так называемой коммунальной конституции)31;
10) провести общероссийский (региональные, местные) референдум (референдумы) по проблемам реформирования ЖКХ, результаты которого должны иметь обязательный характер для соответствующих органов власти.
* * *
«Пессимист - это хорошо информированный оптимист» Народная мудрость
По мнению авторов статьи, успех реформы ЖКХ во многом зависит от выполнения следующих условий:
• ограничение рыночных отношений в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг населению;
• включение предприятий ЖКХ в сектор социальной экономики;
• увеличение доходной части государственного и муниципальных бюджетов;
• использование новых форм управления предприятиями ЖКХ, которые образованы их трудовыми коллективами;
• демократизация сферы ЖКХ, равно как и выбора путей, механизмов и технологий проведения самой жилищно-коммунальной реформы.
В не меньшей степени успех реформы ЖКХ зависит от следующих факторов:
• будет ли российское государство социальным или субсидиарным, оказывающим помощь и содействие только наиболее «уязвимым» слоям населения как потребителям жилищно-коммунальных услуг;
• будет ли государственная политика нацелена на защиту и реализацию интересов только крупных частных собственников или на защиту абсолютного большинства населения страны;
• будет ли обеспечен надлежащий уровень компетентности как разработчиков реформы ЖКХ, так и ее проводников.
31 Хорсткотте X. Стоит ли нам заново изобретать коммунальную политику? Участие граждан в принятии решений, муниципальная политика и современная администрация в Германии // BASIS-INFO: IN-PRESS. 2000. № 1. С. 1.
