CC BY
20Вып. 4 ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ апрель 2002 г.
дут связаны с решением реальных проблем безопасности, то этот вопрос может быть решен достаточно просто.
Наладить полноценную работу «двадцатки» до принятия очередного решения о расширении НАТО вряд ли реально, но до превращения «двадцатки» в «двадцативосьмерку» необходимо разработать и принять основные документы по новому формату взаимоотношений России и НАТО.
♦ ♦ ♦
БАЛТИЙСКИЙ УЗЕЛ
Ю.Е. Федоров,
Заместитель директора
ПИР-Центра политических исследований
в России
Юго-восточная часть Балтийского региона, охватывающая вновь получившие независимость государства Балтии, Польшу, Белоруссию и прилегающие российские области, занимает особое место на стратегической карте Европы. В Калининградской зоне возникла новая линия соприкосновения вооруженных сил России и государства, входящего в НАТО. В случае принятия в Североатлантический альянс Латвии, Литвы и Эстонии эта линия существенно удлинится. Непрост вопрос о транспортных коммуникациях между Калининградским эксклавом и остальной Россией, причем наибольшие сложности связаны с транспортировкой грузов военного назначения. Авторитарный режим А.Лукашенко в Белоруссии вполне может стать источником нестабильности в регионе.
Но главные проблемы связаны с перспективой интеграции Латвии, Литвы и Эстонии в НАТО. Политические элиты этих государств и, в большинстве своем, общественное мнение, рассматривают вступление в Альянс как единственную гарантию национальной безопасности и как окончательное признание принадлежности стран Балтии к европейской цивилизации. В Москве, в свою очередь, видят в членстве этих государств в НАТО угрозу интересам России, подчас угрозу военную, до сих пор размышляют о военных «контрмерах». Не далее, как в марте 2002 г. орган российского Министерства обороны «Красная звезда» писала: «... Можно представить, какой шум поднимется вокруг только объявления Северозападного направления приоритетом в обеспечении национальной безопасности. Тем не менее, расширение НАТО за счет стран Балтии, приближение военной машины альянса к российским границам - вопрос для нашей страны принципиальный, и это должны со всей серьезностью осознавать все наши партнеры и оппоненты» 1.
1 Лященко А. Когда за винтовки берутся премьеры / / Красная звезда. - М., 2002. - 12 марта.
Вопрос о членстве государств Балтии в Североатлантическом союзе в действительности имеет не столько военный, сколько политический аспект. Но тезис о зловещей «военной машине блока НАТО», неумолимо приближающейся к российским границам, до сих пор присутствует в московских дискуссиях о перспективах европейской безопасности. Нетрудно представить себе, как он будет использован престарелыми «рыцарями холодной войны» и «новыми русскими ястребами», если государства Балтии будут приглашены в Альянс. Это вновь ставит вопрос о военном измерении безопасности в южной части Балтийского региона.
Модели балтийской безопасности
В 90-е годы в центре многочисленных дискуссий находились три модели безопасности в балтийской зоне. Первая ориентировалась на создание в Центральной и Восточной Европе своего рода «нейтрального пояса», разделяющего Россию и государства НАТО, частью которого должна была стать юго-восточная Балтика. Вторая предусматривала формирование в Балтийской зоне региональной системы безопасности при сохранении нейтралитета - или, точнее, внеблокового статуса -Латвии, Литвы и Эстонии. И, наконец, третья исходила из необходимости расширения НАТО на восток, в том числе, в конечном итоге, приглашения в Альянс всех трех стран Балтии.
Предотвращение вхождения в НАТО бывших союзников СССР по Варшавскому пакту и, тем более, Латвии, Литвы и Эстонии, занимало видное место среди принципиальных внешнеполитических целей Москвы на протяжении почти всего прошлого десятилетия. И поэтому Россия настойчиво отстаивала либо первый, либо второй подход к обеспечению безопасности в Балтийском регионе, фактически добиваясь военного нейтралитета находящихся там стран. Она была готова совместно с Западом предоставить гарантии безопасности государствам Центральной и Восточной Европы, в том числе балтийским. Такой подход имел рациональное зерно. Его воплощение в жизнь могло бы предотвратить прямое соприкосновение войск России и стран НАТО. Тем самым, теоретическая возможность крупного вооруженного конфликта в регионе существенно снизилась бы.
Но нельзя не заметить и его слабые места. Выдвижение требования о нейтралитете стран Балтии, как и других государств Центральной и Восточной Европы, означало, что, несмотря на прекращение холодной войны, в Москве не исключают перспективу нового военного противостояния в Европе. Это вызывает на Западе серьезные вопросы относительно российских намерений в будущем. Английский военный эксперт Д. Остин ясно сформулировал эту мысль: «Создание . зоны нейтральных или неприсоединившихся государств не имеет ценности для Запада или государств Балтии с точки зрения обеспечения безопасности, - писал он. - Такая демилитаризованная зона оставила бы государства Балтии весьма уяз-
Вып. 4
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
апрель 2002 г.
вимыми и позволила бы России получить преимущество, развертывая войска в географической близости к ним. ... Никто не может быть уверенным в том, что нынешний режим в России будет длительным и не произойдет возвращение к национализму и политике экспансии» 2.
Действительно, в случае нейтралитета стран Балтии гарантии безопасности им со стороны Запада в практическом плане были бы более слабыми, чем те, которые дает членство в Североатлантическом альянсе. Был бы также зафиксирован их некий особый военно-политический статус, их отличие в данном отношении от большинства европейских государств. Это вызывало бы ассоциации с прошлым. Вплоть до 1941 г. Прибалтика была ареной соперничества России и других крупных держав. Исторический опыт находящихся там стран включает в себя не только советскую оккупацию, но и фактическое признание этой оккупации со стороны западных демократий. И по сей день на Западе можно встретить точку зрения, согласно которой хорошие отношения с Москвой намного более важны, чем проблемы балтийских государств. Это порождает у Латвии, Литвы и Эстонии дополнительные мотивы для присоединения к НАТО.
Концепция «красной линии»
Впервые жесткая оппозиция членству Латвии, Литвы и Эстонии в Североатлантическом союзе была изложена в подготовленном под руководством Е.Примакова и увидевшем свет в ноябре 1993 г. докладе Службы внешней разведки о перспективах расширения НАТО. Там подчеркивалось, что российские геополитические интересы несовместимы с военным присутствием третьих стран в этом регионе 3. К концу 1990-х годов в окружении Е.Примакова, ставшего уже министром иностранных дел, была сформулирована стратегическая установка, которую иногда называют «концепцией красной линии». Суть ее в том, что в процессе расширения НАТО не должна заходить за некую «красную линию», совпадающую с границами бывшего Советского Союза. Сразу после своего назначения министром иностранных дел в сентябре 1998 г. И.Иванов изложил ее следующим образом: «Примаков говорил, что есть красная черта, которую нельзя переступить в процессе расширения НАТО. Эта черта проходит по границам СНГ и стран Балтии. Все, что говорилось, остается в силе. Если эту красную черту переступить, то сложится новая ситуация. И адекватно этой ситуации будут вырабатываться и приниматься решения со стороны России» 4.
2 Daniel F.C. Austin. NATO Expansion and the Baltic States. - Sandherst Military Academy. Conflict Studies Research Center. - 1999. - Feb. - P. 7
3 См. Независимая газета. - М., 1993. - 26 нояб.
4. Иванов. И: Постараемся не подвести страну / / Не-
зависимая газета. - М., 1998. - 30 сент.
В официальных российских документах не говорилось о том, что конкретно может предпринять Россия, если государства Балтии все-таки будут приглашены в Североатлантический альянс. Подчеркивалось лишь, что в этом случае отношения с НАТО будут пересмотрены. Эта формула могла означать все что угодно. Высокопоставленные военные и политические деятели порой бывали более откровенны. Так, в апреле 1999 г. тогдашний спикер Совета Федерации Е.Строев заявил, что вопрос о возвращении в Белоруссию российских ядерных ракет «всегда стоит в повестке дня и никогда не снимался» 5. В российских средствах массовой информации упоминались также возможность размещения тактического ядерного оружия в Калининградской области, наращивание группировок войск в прилегающих к Балтике районах, тесный военный союз с Белоруссией и тому подобное. Показательным был сценарий беспрецедентных по своим масштабам командно-штабных учений «Запад-99», состоявшихся в конце июня 1999 г. В их ходе коалиционная российско-белорусская группировка отрабатывала боевые действия на территории Белоруссии и Калининградской области 6.
Концепция «красной линии», судя по всему, была попыткой найти некий компромисс с Западом, воспроизводящий логику Ялты и Потсдама, после того, как расширение НАТО на восток оказалось неотвратимым. Фактически, Москва предложила сместить к востоку линию раздела сфер влияния и признать новые независимые государства и страны Балтии зоной исторического или даже «естественного» влияния России.
Такой подход вряд ли мог быть принят на Западе, даже теми кругами, которые в целом сочувственно относятся к российским геополитическим озабоченностям. Неясно, почему, собственно, надо признать бывшие республики Советского Союза зоной влияния России, если ни одно из новых независимых государств к этому не стремится. Непонятно, какие ресурсы имеются в России для того, чтобы обеспечить такое влияние на практике. Нет гарантий того, что в случае восстановления российской экономической и военной мощи линия раздела сфер влияния не будет передвинута на запад. Эта перспектива вызывает в США и Европе беспокойство, поскольку вновь превратит Балтийский регион в зону нестабильности и конфликтов. Интеграция же Латвии, Литвы и Эстонии в НАТО устраняет, как считают в Североатлантическом союзе, стратегическую неопределенность в регионе Южной Балтики, ликвидирует там своеобразную геополитическую «серую зону». В итоге, в ноябре 2002 г. в Праге, скорее всего, будет принято решение о приглашении в НАТО Латвии, Литвы и Эстонии.
5 Интерфакс. - 1999. - 29 апреля.
6 См. Полковников П. От Калининграда до границы с Китаем / / Независимое военное обозрение. - № 25. -1999. - 2-8 июля. - С. 5.
Вып. 4 ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ апрель 2002 г.
Россия и НАТО:
соотношение конвенциональных сил
Наибольшую тревогу в среде российских политических и военных элит вызывает перспектива того, что прием государств Балтии в НАТО упрочит ее решающее военное превосходство над Россией по обычным вооружениям и вооруженным силам, а крупные контингенты войск Альянса, как часто думают в Москве, будут размещены вблизи российских границ. Существенно увеличится, считают многие, зона на территории России, в пределах которой авиация НАТО может уничтожить важнейшие российские военные и гражданские объекты. Эти соображения являются, по сути дела, главными аргументами против членства стран Балтии в НАТО, выдвигаемыми в России. Они требуют внимательного анализа.
Стратегическая ситуация в Балтийской зоне является неотъемлемым элементом военно-политического ландшафта Европейского континента в целом. Лишь учитывая его специфику, можно оценить обоснованность озабоченности части российских военной и политической элит последствиями вступления государств Балтии в НАТО.
Государства-члены НАТО в совокупности действительно имеют на Европейском континенте преимущество над Россией по обычным вооружениям. Если ориентироваться на потолки, предусмотренные модифицированным в ноябре 1999 г. Договором по обычным вооруженным силам в Европе (ДОВСЕ), то соотношение сил составляет в пользу НАТО примерно 2 к 1 по авиации, и 3-3,5 к 1 по личному составу и тяжелым вооружениям сухопутных войск. Обычно к этим - или похожим -цифрам апеллируют алармистски и антизападно настроенные деятели в России.
Однако такие упрощенные калькуляции принципиально искажают действительное положение дел. Сопоставление находящихся в Европе вооруженных сил всех государств-членов НАТО и России имело бы реальный смысл только в том случае, если бы все находящиеся в Европе войска всех стран-участниц НАТО в случае конфликта могли бы быть переброшены к российским границам, чтобы участвовать в боевых действиях. Такой сценарий не может быть реализован, а основанные на нем расчеты служат лишь пропагандистским целям.
Более реальным является сопоставление вооруженных сил России и государств-членов НАТО, географически относительно близких к ней, - Польши, Венгрии, Чехии, Германии и Турции, а также американских войск, находящихся на немецкой и турецкой территориях. После подписания адаптированного Договора об обычных вооруженных силах в Европе, соотношение ограничиваемых им тяжелых вооружений сухопутных войск между Россией (европейская зона) и НАТО в географически близких к РФ регионах не позволяет говорить о сущест-
венном превосходстве Североатлантического союза.
Уровни ограничиваемых ДОВСЕ вооружений для России (европейская зона) и стран НАТО, находящихся в географической близости от России 7
Танки Россия НАТО S
Имелось на 1 января 2001 года 5330 8631 1,6
Национальные предельные уровни 6350 11133 1,7
Территориальные предельные уровни 6350 10581 1,6
Боевые бронированные машины (ББМ)
Имелось на 1 января 2001 года 9542 11152 1,2
Национальные предельные уровни 11280 14030 1,2
Территориальные предельные уровни 11280 14484 1,3
Артиллерия
Имелось на 1 января 2001 года 6171 8371 1,3
Национальные предельные уровни 6315 10108 1,6
Территориальные предельные уровни 6315 9707 1,5
Ударные вертолеты
Имелось на 1 января 2001 года 587 559 0,9
Национальные предельные уровни 855 1075 1,2
Боевые самолеты
Имелось на 1 января 2001 года 2636 1433 0,5
Национальные предельные уровни 3416 3169 0,9
а) Чехия, Польша, Венгрия, Германия, Турция, войска США в Европе.
Действительно, НАТО имеет право развернуть в географически близких к РФ районах в 1,2 -1,6 раза больше, чем Россия, тяжелых вооружений сухопутных войск, тогда как по авиации НАТО и Россия могут иметь примерное равенство. При таком соотношении сил крупные наступательные операции обречены на неудачу. Реальное же соотношение сил еще менее благоприятно для НАТО.
В процессе адаптации ДОВСЕ к нынешним стратегическим реальностям американская квота на Европейском континенте сократилась примерно на 2 200 танков, на 2 000 ББМ и 1 200 артиллерийских установок. Новые государства-члены НАТО - Польша, Чехия и Венгрия - обязались сократить в общей сумме 338 танков и 396 артиллерийских установок по сравнению с реальным уровнем конца 1990-х годов. Но главное - территориальные предельные и национальные предельные уровни для вооружений этих государств равны между собой. Более того, они взяли на себя обязательство не пересматривать территориальные предельные уровни в сторону повышения. Иными словами, иностранные войска и вооружения могут быть размещены на их территориях
7 «Protocol on national ceilings for conventional armaments and equipment limited by the Treaty on conventional armed forces in Europe; Protocol on territorial ceilings for conventional armaments and equipment limited by the Treaty on conventional armed forces in Europe; The Military Balance 2001-2002. - The International Institute for Strategic Studies. - Oxford University Press. - 2001. - P. 305.
Вып. 4 ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ апрель 2002 г.
лишь на основе временного превышения указанных уровней. В свою очередь, Россия обязалась не размещать на постоянной основе свои сухопутные войска и военно-воздушные силы на территории Белоруссии. Кроме того, Москва взяла на себя политическое обязательство «о сдержанности» в размещении вооруженных сил в Калининградской и Псковской областях, правда, без указания каких-либо количественных параметров. Эти меры существенно стабилизируют военно-политическую обстановку в Балтийской зоне и прилегающих регионах. Вместе с тем, российская дипломатия зарезервировала право на оперативное развертывание вооруженных сил в этих областях в случае изменения военно-политической обстановки.
В адаптированном Договоре об обычных вооруженных силах в Европе сохранены ограничения на вооружения во фланговой зоне, однако подтверждены решения от 31 мая 1996 г. об изменении ее географических границ, в том числе выведении из нее Псковской области. Кроме того, по новому варианту Договора все вооружения, имеющиеся во фланговой зоне, могут находиться в регулярных частях. Это также усиливает военные позиции России, в том числе применительно к балтийской зоне.
Вооружения российских регулярных войск во фланговой зоне
S
Й на ^ §
н на Ар
700 580 1 280
1 300 2 140 1 680
«Изначальный» ДОВСЕ Адаптированный ДОВСЕ
Таким образом, реальное соотношение сил в географически близких к России регионах не дает оснований для алармистских утверждений о подавляющем превосходстве НАТО в обычных вооружениях. Еще меньше оснований для беспокойства в связи с возможным членством в НАТО государств Балтии.
Военный баланс в Южной Балтике
Вхождение государств Балтии в НАТО не изменит сколько-нибудь заметно соотношение сил в южной части региона. Армии Латвии, Литвы и Эстонии минимальны по сравнению с войсками других находящихся здесь государств. Совокупная численность их регулярных вооруженных сил менее - 20 тыс. человек, они не располагают боевыми самолетами и ударными вертолетами, а имеющиеся у Латвии три танка - устаревшие Т-55 - пригодны только для обучения экипажей. Более того, принятие государств Балтии в Североатлантиче-
ский союз осложнит его положение в военном отношении. Необходимо будет планировать операции на театре, отделенном от основных сил Альянса и весьма уязвимом в случае гипотетического конфликта с Россией.
Вооруженные силы государств южной части балтийского региона, граничащих с Россией 8
Польша Государства Балтии Белорусси Россия а)
Численность 194 000 19 000 83 000 47 000
вооруженных сил
Танки 1 668 3 1 683 1 099
ББМ 1 438 145 2 496 1 380
Артиллерия 1 554 184 1 473 1 429
Ударные верто- 108 Нет 58 86
леты
Боевые самолеты 234 Нет 218 353
а) Ленинградский военный округ и Калининградская оперативно-стратегическая группа.
Для того чтобы НАТО обрела серьезное превосходство над Россией в юго-восточной Балтике, необходимо разместить в Польше (или в перспективе - в Польше и балтийских государствах) большое количество иностранных войск и вооружений - до тысячи танков и соответствующее количество боевых бронированных машин и артиллерийских установок, сотни ударных вертолетов и боевых самолетов. В российских академических и военных кругах нередко вызывает тревогу перспектива развертывания в странах Балтии в случае их вступления в НАТО крупных соединений ударной авиации. Это, естественно, может усилить боевой потенциал Североатлантического альянса. Однако акценты в российских аналитических разработках часто оказываются сознательно или неосознанно смещенными. Гипотетическая возможность размещения на территории государств Балтии крупных контингентов иностранных войск, в том числе авиации, рассматривается как практически неизбежная или, по крайней мере, весьма вероятная. Не учитывается, что направление в этот регион иностранных войск в таких масштабах возможно лишь в условиях принципиального обострения там военно-политической обстановки, сопоставимого с серьезнейшими кризисами периода холодной войны.
Контуры политического решения
Таким образом, соотношение военных сил в юго-восточной части Балтийского региона является во многом производной от развития там поли-
8 The Military Balance 2001-2002. - The International Institute for Strategic Studies. - Oxford University Press. -2001. - Pp. 88-89; 92-93; 116-117, 305.
Вып. 4 ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ апрель 2002 г.
тической ситуации. Если она стабильна, то нет оснований ожидать серьезных сдвигов в военной области. Однако проблема этим не исчерпывается. На протяжении нескольких лет Россия отвергала возможность участия государств Балтии в НАТО, угрожала «пересмотром» отношений с Альянсом. Эта стратегия завела российскую политику в тупик. Сегодня Москва должна либо де-факто согласиться с вхождением Латвии, Литвы и Эстонии в НАТО, либо пойти на «пересмотр» отношений с ней. Последнее, не говоря уже о «контрмерах» военного характера, чревато тяжелым кризисом в отношениях с Западом, который скажется на российских национальных интересах, как экономических, так и политических. По сути дела, под вопрос будет поставлена внешнеполитическая линия президента В. Путина, направленная на строительство конструктивных отношений с Западом. В этих условиях компромиссное политическое решение приобретает особую важность, причем не только для России, но и для развитых западных демократий. Оно существенно облегчило бы совместные действия России и Запада, в том числе НАТО, против терроризма, наркобизнеса, распространения оружия массового уничтожения и т.д.
Политическое решение, о котором идет речь, требует окончательного договорного урегулирования пограничных проблем на основе признания территориального статус-кво. Балтийские государства готовы к этому, и окончательное решение зависит сегодня только от России. Нельзя не видеть, что нежелание Государственной Думы ратифицировать уже подписанный договор о границе с Литвой и затягивание заключения аналогичных соглашений с Латвией и Эстонией негативно сказываются на имидже России в регионе.
Далее, нельзя не учитывать интересы РФ в отношении Калининградского эксклава. Он окажется отделенным от России полосой, входящей в зону ответственности Альянса. Следовательно, необходимы гарантии российских коммуникаций с ним, в том числе военных. Наряду с этим, было бы небесполезно положительно отнестись к предложениям по его включению в зону, свободную от ядерного оружия.
Важно было бы совместить принятие государств Балтии в НАТО с присоединением их к Договору по обычным вооруженным силам в Европе. Это могло бы снять российские озабоченности относительно развертывания там крупных контин-гентов иностранных войск, поскольку Договор предусматривает серьезные ограничения на вооружения, размещаемые на чужих территориях. Такой вариант иногда вызывает сомнения на Западе и в странах Балтии. Считается, что это ограничит возможности НАТО по обеспечению военной безопасности Латвии, Литвы и Эстонии. Но даже символические контингенты иностранных войск, развернутые в этих странах, станут надежной гарантией их безопасности в случае гипотетического обострения военной обстановки в регионе.
Способность - или неспособность - России, НАТО и государств Балтии найти взаимоприем-
лемое политическое решение имеющихся разногласий будет своего рода «лакмусовой бумажкой», позволяющей оценить перспективы европейской безопасности в более широком контексте. Если оно будет найдено, то появятся серьезные практические основания для утверждения об окончательном расставании с холодной войной. И, наоборот, неспособность учитывать взаимные интересы и озабоченности, даже если они кажутся необоснованными, повлечет за собой рост недоверия.
♦ ♦ ♦
О ПАРТНЕРСКИХ ОТНОШЕНИЯХ РОССИИ И НАТО
Е.Силин,
директор-координатор Ассоциации Евро-Атлантического Сотрудничества
Официальная позиция российского руководства сводится к тому, что партнерские отношения с НАТО нужны. Руководители Альянса также высказываются за партнерство с Россией. Ведутся переговоры относительно того, как это партнерство лучше обустроить, учитывая как кризисные сбои конца 1990-х годов, так и перемены в международной обстановке после 11 сентября 2001г.
Однако в российском общественном мнении, среди политиков и экспертов отношение к этому вопросу неоднозначно. Ассоциация Евро-Атлантического Сотрудничества (АЕАС), неправительственная организация, существующая в Москве с 1992 г., внимательно следит за позициями и действиями различных сторон, участвующих в этом процессе на разных уровнях, стремясь содействовать положительному решению проблемы с учетом национальных интересов России и с вниманием к аргументам западных партнеров.
У российских противников налаживания отношений с НАТО к стереотипам холодной войны сейчас добавляются обиды за "пренебрежение" Западом интересами России в постсоветский период. Нет слов, невнимание руководителей НАТО к позиции России по ряду вопросов имело место. Налицо и стремление США к односторонними действиями, ставящим подчас в тупик и их европейских союзников.
Однако, можно ли преодолеть препятствия на пути нормализации отношений России с Западным миром путем выражения общего скепсиса и обид, курсом на конфронтацию, коль скоро Российское государство приняло за основу своей поливекторной международной политики (на мой взгляд, обоснованно) принципы разумной достаточности и прагматизма? Оппоненты сразу же отвечают на это своим вопросом: а зачем нам нужна эта НАТО? Ведь НАТО со дня своего основания видит в нас - сначала в СССР, затем в России - потенциального противника, а сейчас делает все для нашего дальнейшего ослаб-
