CC BY
33
5.3. АВТОНОМИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
Богданова Александра Кирилловна, аспирант, департамент прикладной политологии Место учебы: НИУ ВШЭ СПб, Санкт-Петербургская школа социальных и гуманитарных наук
akvoid@mail.ru
Аннотация: цель данного исследования - выявление зависимости между уровнем ресурсов законодательной власти и ее автономией. Для ответа на этот вопрос проводится анализ соотношения объема деятельности (трудозатрат) депутатов региональных органов власти (на примере городов федерального значения) с предоставляемыми им ресурсами
Проблема автономии законодательной власти была широко изучена и проработана, однако вопросы привязки автономии региональных парламентов к уровню их ресурсообеспеченности изучались гораздо менее подробно. Поэтому данная проблема требует более детального анализа, в частности, влияние ресурсных факторов на осуществление политической деятельности депутатов региональных парламентов.
Исследование проводится при помощи методов экспертной оценки и экспертного интервью, опроса депутатов и их помощников, также изучение нормативно-правовых актов, сравнительный анализ данных и их интерпретация.
Исследование выявляет ряд проблем, требующих рассмотрения и решения. Это отсутствие нормативов работы для представителей законодательной власти, нечеткость формулировок обязанностей депутата в уставе, которая приводит к отсутствию нормативов. Также в качестве проблемы можно вынести отсутствие системного подхода в ресурсообеспечении законодательной власти, в силу проблем с измеримостью деятельности парламентариев и их кабинетов, а также уровня их персональной ответственности.
Данные проблемы требуют дальнейшего изучения, проведения комплексного исследования, а также создания и внедрения нового подхода к изучению деятельности представителей законодательной власти для обеспечения большей прозрачности и открытости.
Дальнейшее исследование позволит подробнее изучить особенности российской законодательной власти, а также - что главное - создать подход к решению данных проблем и предотвращению их дальнейшего появления.
Ключевые слова:: автономия законодательной власти, региональный парламент, организационные ресурсы, коллективное действие, занятость депутатов, персональная ответственность.
ORGANIZATIONAL MAINTENANCE OF REGIONAL LEGISLATIVE POWERS' AUTONOMY
Bogdanova Alexandra K., Postgraduate Student, Department of Political Science
Study place: HSE (National Research University Higher School of Economics) Campus in St. Petersburg, St. Petersburg School of Social Sciences and Humanities
akvoid@mail.ru
Abstract: The aim of the research is identifying the interrelationship between the level of legislative power resources and its autonomy. To answer this question we analyze the ratio between the amount of activity (labor) of deputies of regional authorities (cities of federal significance) with the resources provided to them
The problem of the legislatures' autonomy has been widely investigated in many areas, except the linkage of the autonomy of regional parliaments with the level of its resource availability. Therefore, this problem requires more detailed analysis, in particular, the impact of resource factor on political activities of regional legislatures.
The methods on this investigation include expert assessment and expert interviews, a survey of deputies and their assistants, as well as the study of legislation data, comparative analysis of received data and the interpretation of it.
Several problems needed to be addressed and resolved were found during the research. This are the lack of working standards for legislatives, unclear drafting of legislatures' duties, which leads to the lack of its standards. Also, the problem is the lack of a systematic approach in the resource supplement to the legislatures. This is caused by the problem of measurability of the parliamentarians activity, as well as the level of their personal responsibility.
These problems require further research, as well as the creation and implementation of a new approach to the investigation of the legislatures activities to ensure greater transparency and openness.
Further research will make it possible to study the special features of the Russian legislative branch, and most importantly, to create an approach to solving these problems and preventing their further appearance.
Keywords: autonomy of the legislatives, regional parliament, organizational resources, collective action, busyness of deputies, personal responsibility.
Введение. Актуальность
Вопрос условий, факторов и эффектов организационного обеспечения законодательной власти является важной научной и практической проблемой, так как
имеет прямое отношение к развитию автономии законодательных органов власти. Поскольку формально законодательная власть является независимой, а в реальности автономией не обладает, вопрос изучения
факторов влияния на российский региональный парламентаризм приобретает особую актуальность. Поэтому изучение такого фактора влияния как ресурсо-обеспечение парламентаризма представляется нам крайне важным и актуальным. Также это поможет как осмыслению особенностей регионального парламентаризма, так и анализу особенностей российского парламентаризма в целом.
Существующий объем научной литературы помогает создать основные теоретические подходы к изучению данной проблемы. Однако для решения поставленных задач требуется проведение отдельного исследования для получения эмпирического материала.
Проблема автономии законодательной власти была широко изучена и проработана, однако вопросы привязки автономии региональных парламентов к уровню их ресурсообеспеченности изучались гораздо менее подробно. Поэтому данная проблема нуждается в дальнейшем исследовании. В частности, требует более детального анализа политическая деятельность депутатов региональных парламентов, влияние ресурсных факторов на ее осуществление, а также логика законодательного процесса.
Также, лакуной в научном знании является проблема измеримости деятельности парламентариев: в настоящее время не существует единого подхода и единой системы измерения эффективности деятельности парламентариев, а также ее ресурсозатратности. В отличие от представителей исполнительной власти, деятельность которых подробно регламентируется законодательно.
Поскольку влияние ресурсообеспечения на деятельность региональных парламентов составляет важную, но малоизученную проблему, встает необходимость ее изучения и проведения эмпирического исследования.
Также, практическая актуальность проблемы состоит в том, что в 2014 году, вследствие экономического кризиса, возникла инициатива перевода деятельности депутатов Санкт-Петербурга на полупрофессиональную основу. Подобный шаг требует проведения анализа эффективности данной реформы и оценки ее целесообразности.
В данном исследовании мы попытались выяснить какое значение имеет объем организационного (включая кадровое) обеспечения деятельности депутатов региональных парламентов. А также, какие эффекты имеет соотношение ресурсообеспечения и затрат ресурсов региональных парламентов для автономии законодательной власти.
В качестве гипотезы мы предположили, что существует прямая зависимость между уровнем ресурсообеспечения законодательной власти и ее автономией: чем больше ресурсов получает законодательная власть, тем более она независима. Основные выводы, сделанные ранее, позволяют заметить, что перераспределение ресурсов между законодательной и исполнительной властями показывают степень независимости и автономии каждой из ветвей власти. Зачастую, автономия законодательной власти зависит от исполнительной власти. Поэтому видится совершенно необходимым изучение ресурсообеспеченности законодательной власти для определения уровня ее автономии, а также для определения необходимого уровня обеспеченности ее ресурсами для должного функционирования.
Теоретическая рамка
Данное исследование основывается на концепции
неоинституционализма. Согласно ей политические акторы являются рационально мыслящими эгоистами, действующими в рамках, прежде всего, формальных институтов, а формальные институты с легкостью изменяются в силу своей формальной закрепленности. Также в данной теории важную роль играет понятие неопределенности (Энтони Даунс1), которое основывается на невозможности учета всех факторов, и, следовательно, приводит к невозможности точного прогноза поведения акторов. Поэтому формальные институты являются общими «правилами игры», которые позволяют ограничить поведение акторов и сделать его предсказуемым. Это значит, что активность акторов, направленная на получение политических и экономических выгод, а также на создание новых формальных институтов, происходит в рамках самих формальных политических институтов. Поэтому можно сказать, что в данном исследовании можно рассматривать институты, в том числе, как результат действий политических акторов.
Определение понятий
Также необходимо определить понятия, о которых пойдет речь в дальнейшем исследовании, чтобы избежать разногласий в трактовке терминов. Прежде всего, необходимо определить ключевые термины -понятие полупрофессиональной и профессиональной деятельности депутатов.
Профессиональная деятельность депутата - это деятельность, которая носит оплачиваемый характер. Она проводится на постоянной основе, а также при ее осуществлении под запрет попадает любая другая профессиональная коммерческая деятельность, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Полупрофессиональная деятельность депутатов носит непостоянный характер, а также не оплачивается, поэтому подразумевает наличие другой постоянной работы. Поэтому запрета на другую оплачиваемую работу нет. Таким образом, депутат, работающий на полупрофессиональной основе, может занимать любой пост или вести предпринимательскую деятельность.
Теория коллективного действия
Деятельность депутатов мы рассматриваем в рамках теории коллективного действия. Манкур Олсон в работе «Логика коллективных действий» приходит к выводу, что деятельность небольшой группы заинтересованных лиц, обладающих своими интересами и действующими в рамках рационального выбора, более успешна, нежели деятельность больших групп. В небольших группах быстрее и проще происходит мобилизация и процесс принятия решений, поскольку неучастие в процессе кого-либо из членов группы очевидно для всех остальных участников группы, что является стимулом для участия. Таким образом, малая численность группы минимизирует «эффект безбилетника» - стимул для участника группы не принимать участие в создании блага, но при этом стремиться получать выгоды от того, что его производят другие - и стимулирует участников группы принимать активное участие в деятельности этой группы. Поэтому небольшая численность депутатов Законодательного Собрания (от 45 до 110 человек, как указано в федеральном законе) обеспечивает большую эффективность принятия групповых решений и снижает издержки.
В то же время, наличие сильных акторов или коали-
1 Downes A. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper, 1957.
ций в заинтересованной группе превращает процесс принятия решений в контролируемый, координируемый процесс. Доминирующий актор - губернатор, правительство или доминирующая партия - заинтересован в упорядоченной деятельности группы - это минимизирует его издержки при сохранении выгод, поэтому он стремится к закреплению своих позиций при сохранении лояльности группы. В обмен на лояльность доминирующий актор предоставляет депутатам возможность влияния на принимаемые решения.
Некоторую независимость депутатам предоставляют их ресурсы - ресурсы позволяют проявлять независимость от доминирующего актора и дают возможность самостоятельно влиять на процесс принятия решений. Однако в силу асимметрии в распределении ресурсов и полномочий между акторами - например, законодательной и исполнительной властью - депутатам оказывается выгоднее быть лояльными и получать больше ресурсов и полномочий, поскольку в противном случае они оказываются в меньшинстве и теряют возможность оказывать влияние на процесс принятия решений.
Модели коллективного действия
Основные варианты коллективных действий депутатов - это различные модели коллективного поведения. Модели коллективных действий различны по уровню автономии законодательной власти и могут приводить к различному результату. Основными критериями автономии парламента являются уровень подчиненности исполнительной власти, профессионализм парламентариев и способность к принятию коллективных решений. Существуют четыре модели торга и взаимодействия законодательной и исполнительной власти:
1. Модель внешней координации
В этой модели лояльность и пассивность парламента обусловлена фактическим отсутствием политической автономии, то есть отсутствием возможности влияния. Несмотря на наличие в парламенте организационной структуры и достаточно высокого уровня профессионализма депутатов, у парламента нет реальной возможности использовать свои ресурсы для укрепления политических позиций и влияния на законодательную власть. Этот метод взаимодействия властей похож на концепцию государства как получателя ренты - «стационарного бандита».
2. Модель распределительных коалиций
В больших группах потенциал совершения коллективных действий трудно реализовать. Поэтому коллективные действия происходят в результате инициативы отдельных активных членов группы, которые добиваются полезного результата для всей группы. Распределительные коалиции - это группы, которые ориентированы на распределение частных выгод в определенном направлении.
В этой модели парламент воздерживается от принятия существенных решений, но взамен получает некоторую свободу действий и определенные уступки экономического характера. Например, это резервные фонды депутатов и аналогичные им схемы вознаграждения членов ассамблеи. Таким образом, участвующим в коалиции депутатам предоставляется возможность обменять свой голос на право распределения некоторой суммы бюджетных средств.
Именно эта модель больше всего подходит для описания деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, поэтому в дальнейшем мы прибегнем именно к ней.
3. Модель административных согласований
В данной модели процесс «продажи» голосов и квотированная возможность корректировать расходы не работает. Однако низкий уровень профессионализма и отсутствие большинства препятствует полноценной работе законодательного органа. Поэтому проблема коллективного действия решается при участии губернатора. Таким образом, появляется относительно компромиссная схема взаимодействия властей.
4. «Активистская» модель
Идеальная модель функционирования законодательной и исполнительной власти. При данной модели законодательный орган располагает высокой степенью политической автономии и не зависит при принятии своих решений от давления или шантажа со стороны исполнительной власти. В таком парламенте депутаты работают на профессиональной основе, ее аппарат состоит из квалифицированных сотрудников, а для работы над законопроектами привлекаются авторитетные эксперты из исследовательских учреждений и аналитических центров. Также в парламенте присутствуют несколько прочных и дисциплинированных партийных фракций, которые вступают в коалицию для решения вопросов, достигают компромисса и в разумные сроки принимают эффективные для большинства решения.
Инициатива реформ 2014 года: с точки зрения теории
В 2014 году появился ряд инициатив по реформированию законодательной власти Санкт-Петербурга2. Основных пунктов данных реформ было два: изменение численности парламентариев и перевод депутатов на полупрофессиональную основу деятельности .
Согласно теории коллективного действия, сокращение численности группы приводит к двум последствиям: увеличивается бдительность всех членов группы друг за другом, что ведет к снижению «эффекта безбилетника», а также возрастает лояльность группы, поскольку доминирующий актор обладает ресурсами, которых сама группа лишена. В силу этого процесс принятия решений становится еще более предсказуемым и координируемым.
Ресурсы предоставляют законодательной власти определенную независимость в принятии решений. Ведь чем больше ресурсов - тем менее лояльными по отношению к доминирующему актору могут позволить себе быть депутаты, поскольку обладание собственными ресурсами является большей выгодой для каждого депутата по отдельности. Таким образом, процесс принятия решений стимулируется возникающим политическим торгом.
Однако при отсутствии потребности в согласовании решений и поиску консенсуса, процедура торга и координации при принятии решений теряет свою актуальность и рутинизируется.
Инициатива 2014: нормативная основа
Деятельность депутатов законодательной ветви власти осуществляется в рамках соответствующего законодательства. В настоящее время, согласно закону Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» «депутаты осуществляют свои полномочия в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга на постоянной основе. Депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не имеет права заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной
2 Фонтанка. Ру: [сайт]. Депутатов ЗакСа освободят от зарплаты
3 ЗАКС РУ: [сайт]. Москва гонит ЗакС на красные флажки иК1_: https://www.zaks.rU/new/archive/view/140449)
творческой деятельности. Депутату Законодательного Собрания Санкт-Петербурга ежемесячно со дня официальной публикации Санкт-Петербургской избирательной комиссией общих результатов выборов и до окончания срока полномочий выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада и установленных к нему надбавок»4.
Депутатов, работающих на постоянной основе, обычно называют «освобожденными», то есть ушедшими с прежнего места работы. На них распространяются все стандартные для госслужащих ограничения — запрет на коммерческую деятельность (кроме научной, творческой и образовательной), обязательное предоставление декларации о расходах и доходах и так далее. В то время как не освобожденные депутаты работают на прежнем месте работы и не обязаны отчитываться о своих доходах перед избирателями.
Кроме того, согласно ФЗ №184 «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» «число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (далее - установленное число депутатов) и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Установленное число депутатов должно составлять:
а) не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тысяч человек;
б) не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тысяч до 1 миллиона человек;
в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 миллиона до 2 миллионов человек;
г) не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 миллионов человек»5.
То есть, в случае Санкт-Петербурга, количество депутатов должно быть не менее 45 человек, и при наличии инициативы по сокращению численности депутатов до 40 человек6, потребуется изменение федерального закона.
Инициатива 2014: Москва
Для наглядности приведем пример Московской городской думы, которая служит образцом для предполагаемых реформ. «Полупрофессиональный» характер работы депутатов Мосгордумы, начиная с думы 6-го созыва (2014 года), стал важным нововведением 7 Согласно измененному закону города Москвы «депутат Думы осуществляет депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе или без отрыва от основной деятельности. Председатель Думы, заместители Председателя Думы, а также по решению Думы руководители постоянных структурных подразделений Думы осуществляют свою деятельность в Думе
4 Закон Санкт-Петербурга от 08.02.1995 № 13-3 (ред. от 09.11.2011) «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга»
5Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
6 Фонтанка.Ру: [сайт]. Депутатов ЗакСа освободят от зарплаты
7 (Коммерсант.ш: [сайт]. Мосгордума перестанет быть профес-
сиональной
на профессиональной постоянной основе»8.
В настоящий момент на постоянной основе в Мосгордуме работают лишь Председатель Думы, его заместители и председатели некоторых комитетов. Остальные депутаты собираются на однодневные заседания не реже одного раза в месяц. Согласно принятым поправкам, зарплату получают только председатель парламента, его заместитель или заместители, а также руководители структурных подразделений (то есть 22 человека из 45). Они также имеют право на служебный автомобиль, связь и оргтехнику. Кроме того, им выделяют личные кабинеты и разрешают нанять на работу четырех помощников, которые также будут работать за денежные вознаграждения. Что касается остальных депутатов, то они остались без материальной компенсации за свою деятельность, и даже пользоваться служебным автомобилем могут только по предварительной заявке9.
Документ о переводе деятельности депутатов Санкт-Петербурга следующего созыва на полупрофессиональную основу по предварительным данным должен был быть внесен в парламент Санкт-Петербурга в конце 2015 года.
Исходя из вышеизложенного, инициативы по реформе состава и структуры Законодательного Собрания направлены на сохранение бюджетных средств путем сокращения ресурсообеспечения парламентариев. Необходимо также упомянуть о том, что в настоящее время Законодательное Собрание Санкт-Петербурга является одним из двух (также Парламент Чеченской Республики) существующих в Российской Федерации парламентов регионального значения, полностью состоящим из депутатов, работающих на профессиональной основе10.
Документ о переводе деятельности депутатов Санкт-Петербурга следующего созыва на полупрофессиональную основу по предварительным данным должен был быть внесен в парламент Санкт-Петербурга в конце 2015 года.
Занятость депутатов
Согласно Уставу Санкт-Петербурга, формами депутатской деятельности депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга являются:
а) участие в заседаниях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;
б) участие в работе органов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;
в) подготовка проектов решений Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и поправок к ним;
г) выполнение поручений Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;
д) участие в депутатских слушаниях, проводимых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга;
е) направление депутатского запроса, обращения;
ж) прием избирателей, работа с письмами, обращениями и жалобами граждан;
з) участие в работе депутатских объединений, фракций и групп в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга.
Депутатская деятельность может осуществляться
8 Закон г. Москвы от 13.07.1994 № 14-60 (ред. от 27.01.2016) «О статусе депутата Московской городской Думы»
9 Фонтанка.Ру: [сайт]. Депутатов ЗакСа освободят от зарплаты http://www.fontanka.ru/2014/10/09/149/
10 Коммерсант.ш: [сайт]. Регионы отказались от профессиональных парламентов http://www.kommersant.ru/doc/2499230
также в иных формах, допускаемых действующим законодательством 1.
Для выявления реальной занятости был проведен опрос нескольких депутатов и их помощников. Для опроса были выбраны депутаты с различным уровнем публичной и законодательной активности по исследованию Глазуновой С.12. Было выбрано и опрошено три депутата из групп с высокими показателями активности, средними показателями и низкими показателями. Опрос проводился по перечню законодательно заданных видов работ и включал в себя оценку затрат ресурсов (временных) на каждый из видов работ.
Необходимо обратить особое внимание на разницу в показателях между наиболее и наименее активными депутатами. Было выявлено сильное расхождение в трудоемкости депутатов, которое зависит от их активности. Это в свою очередь повлияло на среднее значение времени (невысокое), которое затрачивается на
выполнение своих политических обязанностей. Однако если при подобном исследовании за образец и норму брать показатели только активных депутатов, показатель времени, затраченного на выполнение своего функционала, увеличивается почти в 2 раза. Это позволяет нам сделать вывод о том, что уровень политической ответственности депутатов влияет на их трудоемкость, и как следствие - на их рабочую загрузку.
Таким образом, предложенный подход может рассматриваться как метод для количественного измерения степени политической ответственности депутатов. С одной стороны, примененный подход и его результат позволяет нам говорить о том, что при полном выполнении своих обязанностей, депутату может не хватать предоставленного рабочего времени, что служит основанием для появления и передачи части функционала помощникам. А с другой стороны, выявляется часть депутатов, которые в силу своей слабой активности, не выполняют свой политический функционал в полной мере.
Также подобный анализ может быть обобщен и применен на практике для оценки профессиональной деятельности политических фракций, которые представлены в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга.
Содержание деятельности депутатов.
Для выявления функционала депутатов был взят Устав Санкт-Петербурга, где прописаны формы деятельности депутата Законодательного Собрания. Имея набор функций, мы можем выяснить, какое количество времени уделяется каждой. Согласно опросам депутатов и их помощников, еженедельно депутат тратит порядка 32-ух часов на выполнение прописанных в законе обязанностей.
Также необходимо уделить внимание работе депутата с обращениями граждан, поскольку эта работа является неотъемлемой частью профессиональной нагрузки депутата. Для этого общее число обращений граждан в Законодательное Собрание за период времени нужно разделить на 50 (количество депутатов) и мы получим среднее значение обращений на депутата и сможем определить среднюю персональную нагрузку. С 1 января по 16 декабря 2015 года в Собрание поступило 15 486 обращений от граждан13.То есть в среднем за год на каждого депутата приходится примерно по 310 обращений от граждан.
Также необходимо подробнее рассмотреть время, потраченное депутатом на работу в составе комиссий, участие в пленарных заседаниях. Зная количество заседаний и среднее время их длительности, мы определяем средний уровень нагрузки депутата по этому виду работ.
Для оценки загруженности депутата с учетом всех видов его активности была составлена сводная таблица персональной загруженности депутатов.
Основные виды работ депутатов:
Виды работ Высокая Средняя Низкая
активность активность активность
а)участие в заседаниях Законодательного 4 часа еже- 4 часа еже- 4 часа еже-
Собрания Санкт-Петербурга; недельно недельно недельно
б) участие в работе органов Законодатель- 4 часа еже- 2 часа еже- 1 час ежене-
ного Собрания Санкт-Петербурга; недельно недельно дельно
в) подготовка проектов решений Законода- 5 часов еженедельно 4 часа еженедельно 2 часа еженедельно
тельного Собрания Санкт-Петербурга и
поправок к ним;
г) выполнение поручений Законодательного 2 часа еже- 2 часа еже- 1 час ежене-
Собрания Санкт-Петербурга; недельно недельно дельно
д) участие в депутат-
ских слушаниях, прово- 5 часов еженедельно 2 часа еженедельно 2 часа еженедельно
димых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга;
е) направление депутатского запроса, обращения; 4 часа еженедельно 3 часа еженедельно 1 час еженедельно
ж) прием избирателей,
работа с письмами, 5 часов 4 часа еже- 4 часа еже-
обращениями и жало- еженедельно недельно недельно
бами граждан;
з)участие в работе депутатских объедине-
ний, фракций и групп в 3 часа еже- 2 часа еже- 2 часа еже-
Законодательном Собрании Санкт-Петербурга. недельно недельно недельно
Еженедельный объем работ (в сумме) 32 23 17
11 Закон Санкт-Петербурга от 08.02.1995 № 13-3 (ред. от 09.11.2011) «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга»
12 Глазунова С.М., Соотношение публичной и законодательной активности депутатов Законодательного Собрания Санкт-
Петербурга //Публичная политика-2014. Сб. статей / под ред. М.Б. Горного и А.Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2015. - 176 с.
13 Предварительные итоги деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга пятого созыва в 2015 году (по состоянию на 16.12.2015)
Сводная таблица занятости депутатов
ФИО депутата Кол-во депутатских запросов Участие в работе комиссий Участие в работе комитетов Участие в заседаниях Работа с обращениями граждан (средний показатель)
Анденко Сергей Анатольевич 15 12 0 17 310
Анохин Андрей Юрьевич 16 11 0 17 310
Антипов Сергей Николаевич 2 5 1 17 310
Бакулин Владислав Юрьевич 15 2 0 17 310
Васильев Андрей Валентинович 8 4 1 17 310
Вишневский Борис Лазаревич 79 10 0 17 310
Волчек Геннадий Борисович 4 7 0 17 310
Воронцов Алексей Васильевич 51 9 0 17 310
Высоцкий Игорь Владимирович 7 13 0 17 310
Галкина Ольга Владимировна 40 10 0 17 310
Гатчин Юрий Арменакович 51 6 0 17 310
Горшечников Андрей Алексеевич 17 12 0 17 310
Дмитриев Владимир Яковлевич 58 4 5 17 310
Дроздов Анатолий Владимирович 1 6 5 17 310
Евстигнеева Анна Олеговна 0 2 0 17 310
Егорова Любовь Ивановна 5 5 5 17 310
Захаренкова Татьяна Яковлевна 22 2 5 17 310
Иванова Ирина Владимировна 50 6 1 17 310
Киселева Елена Юрьевна 23 5 1 17 310
Кобринский Александр Аркадьевич 30 6 5 17 310
Ковалев Алексей Анатольевич 66 9 0 17 310
Комолова Ирина Игоревна 38 5 5 17 310
Коровин Игорь Владимирович 51 7 0 17 310
Кривенченко Анатолий Николаевич 45 2 0 17 310
Кущак Александр Иванович 12 6 1 17 310
Ларионов Вадим Борисович 4 7 0 17 310
Ложечко Виктор Петрович 16 4 0 17 310
Макаров Алексей Алексеевич 51 5 1 17 310
Макаров Вячеслав Серафимович 5 0 0 17 310
Мартыненко Виталий Евгеньевич 4 5 1 17 310
Марченко Евгений Евгеньевич 0 8 0 17 310
Медведев Евгений Константинович 2 6 5 17 310
Мельникова Анастасия Рюриковна 11 12 0 17 310
Милонов Виталий Валентинович 16 2 5 17 310
Нестерова Светлана Николаевна 4 8 5 17 310
Никешин Сергей Николаевич 47 9 0 17 310
Нотяг Вячеслав Онуфриевич 36 4 1 17 310
Палин Алексей Юрьевич 25 10 1 17 310
Рахова Елена Алексеевна 1 4 0 17 310
Резник Максим Львович 74 14 0 17 310
Седейкиене Любовь Федоровна 45 2 1 17 310
Смирнов Константин Олегович 37 2 1 17 310
Соловьев Сергей Анатольевич 6 2 5 17 310
Солтан Павел Михайлович 10 5 0 17 310
Трохманенко Сергей Владимирович 36 6 5 17 310
Черных Андрей Николаевич 0 6 0 17 310
Шатуновский Сергей Владимирович 9 12 0 17 310
Шишкина Марина Анатольевна 54 6 0 17 310
Явлинский Григорий Алексеевич 18 6 1 17 310
Яковлев Максим Эдуардович 5 2 1 17 310
Данная таблица наглядно показывает персональную нагрузку депутатов, учитывая их личное участие в работе Законодательного Собрания. В таблице представлены формы депутатской деятельности, а также указано, как именно распределены ресурсы депутата между ними. Таким образом, можно понять какой форме деятельности уделяется больше ресурсов, а также сравнить депутатов между собой и выявить наиболее ответственных и активных - их показатели существенно выше, чем у остальных, особенно в части депутатских запросов.
Депутатов с наиболее высокими показателями оказалось четверо - несмотря на то, что в группу наиболее активных депутатов, которые помимо прочего активно сотрудничают со СМИ, входит порядка девяти человек. Это позволяет предположить, что часть активных депутатов, в том числе те, которые регулярно упоминаются в СМИ, используют ресурс СМИ для поддержания своей популярности и узнаваемости, то есть пиара. Такая деятельность не направлена на работу с гражданами, и является скорее извлечением личной выгоды, нежели защитой интересов граждан.
Сравнение: Москва-Санкт-Петербург
Также для сравнения загруженности депутатов была рассмотрена практика Московской городской Думы. Критериями для сравнения были выбраны количество и длительность заседаний, а также количество вопросов в повестке дня.
Имеет значение не только количество заседаний, но и количество вопросов, которые рассматриваются на нем. На одном заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в среднем рассматривается около 15-20-ти вопросов. В месяц проводится около 3 заседаний. Если сравнить с количеством заседаний Московской городской Думы - в среднем в Москве проводится одно заседание в месяц, т.е. по состоянию на 29.05.2016 года их было 6. В среднем депутаты рассматривают 10 вопросов за 3 часа с 10 до 13 часов в месяц14
14 Повестка дня заседания Московской городской Думы http://duma.mos.ru/ru/57/page/povestka-dnya-zasedaniya-dumyi
Полученные данные были выведены в таблицу по количеству, частоте и времени заседаний и количеству
Выводы по нагрузке депутатов
Прежде всего, нагрузка депутатов неравномерна. Часть депутатов нагружена сильнее, чем остальные, вследствие большей активности этой группы депутатов и их большей персональной ответственности. Также, имея подробное описание нагрузки депутата, можно выявить объем работ и вывести норматив работ для депутата. Как можно заметить из интервью депутатов, их расписания и повестка дня похожи, что позволяет вывести общие виды нагрузки и определить ресурсы, необходимые для решения рабочих вопросов.
Режим работы депутатов также оказался неравномерным: наиболее активная часть депутатов выделяет для выполнения своих профессиональных обязанностей намного больше заложенного в рабочий бюджет времени: рабочий день депутата начинается с девяти утра и продолжается до восьми - десяти часов вечера, и рабочих дней в неделе требуется не пять, а все семь. Таким образом, можно посчитать количество часов, которые требуются активному и ответственному депутату для выполнения своих полномочий в течение недели.
Сводная таблица рабочих часов депутатов в неделю
Получается, что на фоне депутатов, рабочие часы которых в среднем не превышают 32 часа в неделю, самые активные депутаты работают почти вдвое больше по времени. При этом уровень предоставляемых депутатам ресурсов почти одинаков: депутаты работают с одним и тем же бюджетом времени, количеством помощников и иных ресурсов.
Таким образом, исследование подтвердило наличие большого разброса по количеству рабочих часов депутатов среди депутатов из различных групп активности.
Также данные исследования показали, что, несмотря на то, что бюджет времени и ресурсов у депутатов практически одинаков (за исключением глав фракций, главы Законодательного Собрания и его заместите-
Персональная активность депутатов
Чтобы выявить реальную занятость и загруженность депутатов, необходимо выяснить, чем конкретно они загружены в течение рабочей недели и даже рабочего дня. Для этого были опрошены депутаты Законодательного Собрания и их помощники. Они рассказали о еженедельном и ежедневном расписании депутатов.
По итогам опроса, можно составить таблицу персональной занятости депутатов.
лей), их реальная нагрузка и объем работ отличается в разы. Наиболее активные депутаты сталкиваются с проблемой нехватки рабочего бюджета времени, так как им приходится уделять исполнению профессиональных обязанностей больше времени, чем заложено в бюджете. Это подтверждает факт работы по выходным и задержки по будням допоздна.
Ресурсообеспечение законодательной власти
Проанализировав законодательно заданный круг полномочий депутатов, можно отметить, что указанные в Уставе Санкт-Петербурга определения форм депутатской деятельности дают широкие возможности для их трактовки в силу общих формулировок, и, соответственно, большая часть активности депутатов может быть причислена к одной или нескольким формам деятельности, описанным в Уставе. Выявление реального функционала депутатов подтвердило это предположение.
Как мы уже отмечали ранее, формы депутатской деятельности, прописанные в Уставе Санкт-Петербурга, отличаются простотой и краткостью формулировок, которая позволяет расширять их значение и трактовать в широком смысле. Поэтому многие формы деятельности депутатов могут подходить по определению к одной или нескольким прописанным в Уставе. В то же время, деятельность представителей исполнительной власти прописана более детально, и узость формулировок не позволяет вольных трактовок. Исходя из того, что это одно из наиболее значимых различий между представителями исполнительной и законодательной власти, можно предположить, что причина различий в ресурсо-обеспечении депутатов и чиновников кроется именно в нем. А именно: поскольку выделение ресурсов имеет целесообразную основу и предполагает точность формулировок в расходной части бюджета, получить необходимый объем ресурсов при размытом представлении об их назначении намного сложнее, так как сложнее доказать их необходимость. Это сказывается на уровне ресурсообеспечения законодательной власти по сравнению с исполнительной. На наш взгляд, эта причина, вкупе с экономическим кризисом, нашла свое отражение в инициативе по сокращению ресурсообеспечения депутатов, которая до сих пор находит свое применение в виде законопроектов, например в Законодательном
принимаемых законопроектов.
Санкт-Петербург Москва
Количество заседаний (2016) 15 6
Частота заседаний (2015) 33 18
Количество вопросов на заседании (среднее) 18-19 11
Длительность заседания (часов) 3 3
Общее время работы 45 18
пн вт ср чт пт сб вс
Резник Заседание совета фракции, комиссий Работа в школе подготовка к Большому заседанию Большое заседание Работа в школе вопросы комиссии Прием граждан совещания Личные мероприятия, митинги Личные мероприятия, митинги
Вишневский Заседание совета фракции, планерка комиссии, заседания рабочих групп Заседание правительства города, прием избирателей, совещания, поездки Большое заседание Заседания комиссий Встречи, поездки Встречи, митинги Встречи, митинги
Шишкина Заседание комиссии по образованию, культуре и науке, заседание фракции Заседание комиссии по экологии и природопользованию Большое заседание Прием избирателей, работа преподавателем Встречи, Работа со СМИ, заседания профильных комиссий Встречи, работа с избирателями Встречи, мероприятия
Депутат 1 Депутат 2 Депутат 3
пн 9 13 9
вт 6 11 6
ср 9 9 9
чт 6 9 6
пт 9 9 9
сб 7 7 7
вс 7 7 7
Итого (часов) 47 59 47
Собрании Ленинградской области .
Влияние персональной ответственности на автономию законодательной власти.
Исходя из результатов проведенного исследования, напрашивается ряд выводов касательно автономии законодательной власти и депутатской деятельности в частности.
Вывод, что при равном ресурсном обеспечении депутаты загружены неравномерно (различия в загруженности депутатов вызваны не различиями в уровне ресурсообеспеченности), показывает, что увеличение рабочей нагрузки вызвано другой причиной - высоким уровнем персональной активности. Причем направленной не на пиар, поскольку депутаты, которые регулярно появляются в СМИ и отчетах пресс-службы, не являются наиболее загруженными при подсчете количественных данных по всем формам депутатской активности. Отсюда можно сделать вывод о том, что основным фактором, влияющим на уровень загруженности депутата, является уровень персональной активности, который зависит от уровня личной ответственности депутата.
Таким образом, логично предположить, что уровень личной ответственности напрямую влияет на персональную загруженность депутата, а уровень персональной загруженности влияет на уровень автономии парламента в целом.
Личная
ответственность
_t Персональная
l/ загруженность
Автономия
законодательной власти
В таком случае, верна будет и обратная цепочка: чем ниже уровень автономии законодательной власти, тем меньше стимул к активной деятельности и тем меньше уровень персональной ответственности депутатов. В чем можно убедиться на практике, сравнив данные наиболее и наименее активных депутатов, а также количество депутатов, входящих в различные по активности группы.
Автономия Персональная Личная ответственность
законодательной 1 ^ активность 1 ^ Я
власти
Судя по полученной закономерности, чем ниже уровень автономии законодательной власти, тем меньше активность депутатов и тем меньше степень персональной ответственности депутатов. Эта закономерность объясняется теорией коллективного действия по Олсону. Это происходит в ситуации, когда депутатам недостает либо политической автономии, либо профессионализма, или же в ассамблее существует конфликт, не позволяющий эффективно принимать решения и достичь консенсуса16 Поскольку в настоящее время в депутатской деятельности большую роль играет лояльность исполнительной власти, а не персональная ответственность, быть в группе активного меньшинства невыгодно из-за высоких личных издержек.
Таким образом, автономия законодательной власти напрямую зависит от:
- уровня персональной ответственности депутатов
- уровня ресурсообеспечения со стороны исполнительной власти.
Следуя этой логике можно предположить, что увеличение уровня ресурсообеспечения законодательной
15 ДП: [сайт]. Областных депутатов оставят без зарплаты http://www.dp.rU/a/2016/04/28/Oblastnim_deputatam_sokra/
Олсон М. Логика коллективных действий //Общественные блага и теория групп. - 1995.
власти может привести к увеличению выгоды от коллективных действий, то есть к росту активности депутатов, и, как следствие, к росту персональной ответственности депутатов.
Заключение
Исследование выявило ряд проблем, требующих рассмотрения и решения. Это и отсутствие нормативов работы для представителей законодательной власти, и нечеткость формулировок обязанностей депутата в уставе, которая привела к отсутствию нормативов. Также в качестве проблемы можно вынести отсутствие системного подхода в ресурсообеспечении законодательной власти, в силу проблем с измеримостью деятельности парламентариев и их кабинетов, а также уровня их персональной ответственности.
Данные проблемы требуют дальнейшего изучения, проведения комплексного исследования, а также создания и внедрения нового подхода к изучению деятельности представителей законодательной власти для обеспечения большей прозрачности и открытости. Дальнейшее исследование позволит подробнее изучить новый созыв Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, точнее выявить и обозначить проблемы, выявленные ранее, а также - что главное - создать подход к решению данных проблем и предотвращению их дальнейшего появления.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 84,05%.
Список литературы:
1. Закон г. Москвы от 13.07.1994 № 14-60 (ред. от 29.04.2015) «О статусе депутата Московской городской Думы» код доступа:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base =MLAW&n=168180&fld=134&from=162207-0&rnd=208987.5184148340276742&
2. Закон г. Москвы от 25.06.2014 № 37 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы» код доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=MLAW;n=155518
3. Закон Санкт-Петербурга от 08.02.1995 № 13-3 (ред. от 09.11.2011) «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=SPB;n=117188
4. Постановление Московской городской Думы от 16.11.2005 № 320 (ред. от 16.07.2014) «О Регламенте Московской городской Думы» код доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=M LAW;n=156141
5. Федеральный закон № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Код доступа: http://base.consultant.ru/cons /cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=194980&fld=134&fro m=177727-0&rnd=208987.8038741693911604&
6. Предварительные итоги деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга пятого созыва в 2015 году (по состоянию на 16.12.2015) http://assembly.cdnvideo.ru
7. Гельман В. Я. «Столкновение с айсбергом»: формирование концептов в изучении российской политики //Полис: Политические исследования. - 2001. - №. 6. - С. 6-17.
8. Гельман В. Я. «Transition» по-русски: концепции переходного периода и политическая трансформация в России //Общественные науки и современность. - 1997. -№. 4. - С. 1-2.
59. Глазунова С.М., Соотношение публичной и законодательной активности депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга //Публичная политика-2014. Сб.
статей / под ред. М.Б. Горного и А.Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2015. - 176 с.
10. Знаменский Д. Ю. Ответственность и эффективность деятельности органов и должностных лиц публичной власти в Российской Федерации (политологический аспект): Дисс.... канд. полит. наук: Специальность: 23.00. 02. - 2007.
11. Норт Д., Уоллис Д., Вайнгаст Б. Насилие и социальные порядки //Концептуальные рамки для интерпретации письменной истории человечества. М.: Изд-во Института Гайдара. - 2011.
12. Макаренко В. П. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат: к методологии исследования //Социологические исследования. - 1996. - №. 11. - С. 120-128.
13. Туровский Р. Ф. Институциональный дизайн российской региональной власти: кажущаяся простота? //Общественные науки и современность. - 2011. - №. 5. -С. 82-92.
14. Шириков А. Анатомия бездействия: политические институты и бюджетные конфликты в регионах России //СПб: издательство Европейского университета в СанктПетербурге. - 2010.
15. Ядов В. А. Стратегия и методы качественного анализа данных //Социология. - 1991. - Т. 4. - С. 14-31. http://bib.convdocs.org/docs/29/28556/conv_1/file1.pdf
16. De Rooij E. A., Green D. P., Gerber A. S. Field experiments on political behavior and collective action //Annual Review of Political Science. - 2009. - Т. 12. - С. 389-395.
17. Downes A. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper, 1957.
18. King G., Keohane R. O., Verba S. The importance of research design //Rethinking Social Inquiry: Diverse Tools, Shared Standards. - 2004. - С. 181-92.
19. Lijphart A. Comparative politics and the comparative method //The american political science review. - 1971. - С. 682-693.
20. North D. C. Institutions, ideology, and economic performance //The revolution in development economics. - 1998. -Т. 2. - С. 95. URL: http://www.google.ru/
21. Olson M. The logic of collective action. - Harvard University Press, 2009. - Т. 124.
22. Ostrom E. A behavioral approach to the rational choice theory of collective action: Presidential address, American Political Science Association, 1997 //American political science review. - 1998. - Т. 92. - №. 01. - С. 1-22. http://www.jstor.org/discover/10.2307/2585925?uid=3738936 &uid=2&uid=4&sid=21103817795921
23. Tsebelis G. Nested games: Rational choice in comparative politics. - Univ of California Press, 1990. - Т. 18.
24. ЗАКС РУ: [сайт]. Москва гонит ЗакС на красные флажки
URL: https://www.zaks.ru/new/archive/view/140449
25. ЭхоСПб: [сайт]. Депутатов петербургского парламента сократят на 20% и лишат зарплаты
http://echospb.ru/articles/270875/
26. Коммерсант.ru: [сайт]. Мосгордума перестанет быть профессиональной http://www.kommersant.ru/Doc/2499013
27. Коммерсант.ru: [сайт]. Регионы отказались от профессиональных парламентов http://www.kommersant.ru /doc/2499230
28. Фонтанка.Ру: [сайт]. Депутатов ЗакСа освободят от зарплаты http://www.fontanka.ru/2014/10/09/149/
29. Московская Городская Дума: [сайт]. Повестка дня http://duma.mos.ru/ru/57/page/povestka-dnya-zasedaniya-dumyi
30. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга: [сайт]. http://assembly.cdnvideo.ru
31. ДП: [сайт]. Областных депутатов оставят без зарплаты http://www.dp.ru/a/2016/04/28/0blastnim_deputatam_sokra/
32. Фонтанка.ру: [сайт]. ЗакС на внеочередном заседании утвердил нарезку округов
http://www.fontanka.ru/2016/03/16/097/
33. Фонтанка.ру: [сайт]. Губернатор подписал закон о выборах в ЗакС http://www.fontanka.ru/2016/02/17/117/
