CC BY
132
А.В. Дюков
Дюков Андрей Владимирович — кандидат юридических наук, начальник Управления правовой информации Договорно-правового департамента МВД России
Автоматизированная информационная система «Мониторинг» как средство повышения эффективности правотворчества
1. Решению вопросов выявления правотворческих ошибок в Министерстве внутренних дел Российской Федерации всегда уделялось большое внимание. МВД России реализует важные и объемные по своему содержанию функции, выполнение которых основывается на нормативных предписаниях. В настоящее время деятельность органов внутренних дел регламентируют несколько тысяч законодательных и подзаконных актов Российской Федерации, включая свыше 10 тысяч ведомственных правовых актов. Это достаточно большой массив правовой информации, которую необходимо изучить и применять в практической деятельности сотрудникам органов внутренних дел.
Необходимо отметить, что проекты нормативных правовых актов не всегда отрабатываются должным образом, содержат неточные и расплывчатые предписания, имеют противоречия и двусмысленности и, как результат, смысловые и логико-лингвистические ошибки, которые приводят к неправильному пониманию того или иного акта, а также вызывают трудности с его применением. В связи с этим становится очевидной необходимость глубокого анализа нормативной правовой базы, регулирующей сферу внутренних дел.
Процедура проведения мониторинга правоприменения, а равно оценка и внедрение его результатов — огромный пласт работы, но осуществлять ее необходимо как минимум по двум причинам. Во-первых, важно упорядочить и гармонизировать сегмент нормативных предписаний, регулирующих сферу внутренних дел, для правовой системы России, вторая причина — исправление уже существующих недостатков в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел.
Хочу отметить, что МВД России еще до Указа Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»1 осуществляло работу по сбору и анализу предложений по совершенствованию нормативных правовых актов сферы внутренних дел.
Для выявления недостатков нормативных правовых актах, повышения эффективности правотворчества в 2005 году было принято организационное решение по созданию автоматизированной аналитической системы, которая автоматизировала бы процесс сбора, обобщения и анализа информации о практике применения правовых актов и предложений по их совершенствованию, и позволила бы обеспечить обратную связь вышестоящих органов с руководителями и сотрудниками территориальных органов внутренних дел.
2. В МВД России создана и с 2008 года функционирует автоматизированная аналитическая информационная система «Мониторинг» (далее — АИС «Мониторинг»).
Система позволяет решать две задачи. Первая — это сбор информации по совершенствованию нормативно-правовой базы, который осуществляется от низовых подразделений районного уровня к вышестоящим как по электронной почте, так и в режиме реального времени. Таким образом, за короткий период времени на федеральном уровне формируется централизованный банк данных, который содержит в себе сведения о наличии недостатков нормативно-правового регулирования и предложения по их устранению практически по всей совокупности нормативных правовых актов, используемых в деятельности МВД России.
В 2009—2010 годах субъектами правового мониторинга посредством АИС «Мониторинг» осуществлялась деятельность по сбору, обобщению и анализу информации о состоянии и практике применения в Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих сферу внутренних дел, с целью оценки эффективности их реализации и выработки предложений по совершенствованию.
Так, например, в результате проделанной работы в 2009 году проанализировано более 2500 нормативных правовых актов и сформулировано свыше 1300 предложений, направленных на совершенствование 11 кодексов, 39 законодательных актов, 8 указов Президента Российской Федерации, 41 постановления Правительства Российской Федерации, 79 ведомственных нормативных правовых актов. Также были сформированы 152 предложения, направленные на устранение правовых пробелов в различных областях общественных отношений, затрагивающих сферу внутренних дел.
1 Указ Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 21. — Ст. 2930.
Юридическая техника. 2012. № 6
В 2010 году по результатам анализа уже 3500 нормативных актов в федеральный банк данных поступило свыше 1400 предложений, направленных на совершенствование нормативной правовой базы (в том числе 13 кодексов, 42 законодательных актов, 4 указов Президента Российской Федерации, 27 постановлений Правительства Российской Федерации, 94 ведомственных нормативных правовых актов). Кроме того, было собрано 207 аналитических материалов и 230 выводов диссертационных исследований, содержащих в себе предложения по совершенствованию законодательства.
По итогам проделанной работы ежегодно готовятся доклады Министру внутренних дел Российской Федерации «О результатах правового мониторинга в системе МВД России», в которых подробно освещены предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих сферу внутренних дел.
3. Вторая задача — проведение анализа всего массива информации на предмет поиска одного интересующего нас недостатка нормативно-правового регулирования. Поиск может осуществляться одним специально обученным сотрудником, который имеет возможность одновременно анализировать как весь нормативно-правовой массив, так и конкретные нормы, регулирующие определенное направление деятельности.
Анализ осуществляется по заданным параметрам с использованием множества классификаторов и семантической настройки на предметную область. Для этого были созданы словари терминов, используемых в деятельности органов внутренних дел и употребляемых в нормативно-правовых документах, связи между различными терминами и понятиями, многоуровневые классификаторы, характеризующие различные аспекты деятельности, виды документов.
Система позволяет посредством двумерного поиска находить непосредственные недостатки в нормативных правовых актах, к которым относятся пробелы, коллизии, морально устаревшие нормы, факты неисполнения предписаний судов об отмене того или иного акта и другие.
Для этого разработаны специальные алгоритмы аналитической обработки нормативных правовых актов, например, при поиске ведомственных нормативных правовых актов, несоответствующих изменениям, внесенным в систему или структуру органов исполнительной власти (в связи с их ликвидацией, реорганизацией и проведением организационно-штатных мероприятий); норм федерального законодательства, обеспечивающих рамочное регулирование сферы внутренних дел, не конкретизированных соответствующими нормами законодательных актов субъектов Российской Федерации, подзаконных актов; отсутствия в действующей системе законодательства правовой нормы, регулирующей общественное отношение, подлежащее правовому регулированию (пробелы в праве); правовых норм, сформулированных в международных договорах и соглашениях, не подкрепленных соответствующими нормативными предписаниями национального законодательства на уровне федерального закона, указа Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых актов и ряд других.
4. С изданием Указа Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации1 мониторинг правоприменения получил нормативное закрепление и предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия, изменения или признания утратившими силу законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Распоряжением Правительства Российской Федерации2 утверждены планы мониторинга правоприменения на 2011 и 2012 годы, по которым МВД России должно осуществить мониторинг реформирования полиции, в пределах действия Федерального закона «О полиции», указов Президента Российской Федерации и ведомственных нормативных правовых актов. Кроме того, в соответствии с данными планами МВД России является соисполнителем по мониторингу регулирования оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействие их незаконному обороту; государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр; государственного регулирования производства и оборота спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; оборота взрывчатых материалов промышленного назначения; защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечение безопасности людей на водных объектах.
1 Постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 года № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 35. — Ст. 5081.
2 Распоряжение Правительства РФ от 19 августа 2011 года № 1471-р «Об утверждении планов мониторинга правоприменения в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 35. — Ст. 5102.
Дюков А.В. Автоматизированная информационная система «Мониторинг»...
По результатам мониторинга в Минюст России будут направлены предложения по совершенствованию данной отрасли законодательства, которые лягут в основу проекта доклада Президенту Российской Федерации.
Основным инструментарием в этой работе также будет являться АИС «Мониторинг».
5. Дальнейшее развитие АИС «Мониторинг» получила в 2010 году. Была завершена разработка еще одного дополнительного программного модуля этой системы, который позволяет автоматизировать процесс проведения правовой и антикоррупционной экспертизы (далее — ПМ «Правовая экспертиза»). Тем самым была решена задача по освобождению эксперта от рутины многочисленных поисков по правовой базе, предоставив автоматически размеченный текст документа с рекомендациями по исправлению.
Эксперт-юрист, работая с проектом нового правового акта, должен проверить соответствие текста правилам оформления разделов, названий, дат, наименований органов государственной власти, других реквизитов, полноту ссылок на другие документы и правильность адресации ссылок с учетом требований публикации и регистрации актов. Автоматизация рутинных массовых операций поиска при юридико-техническом анализе текста проекта упрощает работы по экспертизе, высвобождая время на смысловой анализ, и позволяет концентрировать внимание на содержании акта, а не на его форме.
В текстах актов автоматически выделяются заданные разработчиками наборы простых и комплексных сущностей и проводится анализ их взаимного расположения на соответствие принятым в организации правилам оформления документов. Проблемные места текста окрашиваются фоновым цветом и снабжаются автоматическими всплывающими комментариями о результатах анализа или контекстного поиска. Эксперт может менять настройки анализа для акцента на разные аспекты оформления. Реализована стадийность экспертизы, когда при неудовлетворительных результатах на ранних этапах экспертизы проект не может попасть на последующие стадии.
В ПМ «Правовая экспертиза» реализуются следующие функции:
— ввод и анализ проекта документа в систему;
— экспертиза проекта документа;
— построение типового заключения правовой экспертизы по проекту документа.
ПМ «Правовая экспертиза» обеспечивает:
— выполнение контрольных процедур правовой экспертизы:
— контроль соответствия структуры текста нормативного правового акта принятым образцам, например, деление на составные части: в приказе на пункты, подпункты и абзацы; в уставе, положении, инструкции, правилах и иных нормативных правовых актах — на главы, пункты, подпункты, абзацы;
— контроль реквизитов нормативного правового акта: заголовка, даты, порядкового номера и других реквизитов, предусмотренных инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти;
— контроль ошибок в порядке нумерации структурных частей акта;
— контроль отсутствия в тексте нормативного правового акта общих, абстрактных формулировок типа: «повысить внимание», «решительно улучшить» и тому подобных;
— контроль способа написания дат и конкретного указания сроков реализации актов с указанием числа месяца, месяца, квартала, года;
— контроль обязательности ссылок на источник официального опубликования актов законодательства Российской Федерации;
— контроль обязательности указания реквизитов государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, прошедших в установленном порядке государственную регистрацию.
Поиск коррупциогенных факторов осуществляется в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов1. В процессе проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов банк данных автоматизированной системы пополняется конкретными примерами коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.
Дальнейшее развитие ПМ «Правовая экспертиза» видится в адаптации ее для осуществления структурно-логического анализа текстов проектов нормативных правовых актов.
Создание и развитие вышеуказанных автоматизированных систем является перспективным направлением для развития электронного правотворчества в России.
1 Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 10. — Ст. 1084.
176
Юридическая техника. 2012. М 6
