CC BY
8DOI 10.47643/1815-1337_2022_1_28
АРКТИКА XXI ВЕКА: ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И РЕСУРСОВ, ПРОИЗВОДИМЫХ АНТРОПОГЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ THE ARCTIC OF THE XXI CENTURY: LEGAL ISSUES OF USE NATURAL RESOURCES AND RESOURCES, PRODUCED BY ANTHROPOGENIC ACTIVITIES
БАТТАХОВ Петр Петрович,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора предпринимательского и корпоративного права Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10. E-mail: [email protected];
BATTAKHOV Petr Petrovich,
Ph.D., senior research fellow in the business and corporate law sector of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. 10 Znamenka str., Moscow, 119019, Russia. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В работе раскрывается понятие правового регулирования при производстве природных ресурсов России и их экологическая зашита. Рассмотрен общий массив российского законодательства по вопросам использования природных ресурсов. Исследованы правовые пробелы в законодательстве при добыче полезных ископаемых и экологической охраны в Арктической зоне Российской Федерации. Предложено внести ряд изменений в законодательство России и исходя из этого в федеральном законе от 21 февраля 1992 г. №2395-1 «О недрах» необходимо в обязательном порядке в течение десяти лет произвести рекультивационные работы после добычи полезных ископаемых и иных восстановительных работ по другим видам пользования недрами.
Abstract: The paper discoses the concept of legal regulation in the production of Russian natural resources and their environmental protection. The general body of Russian legislation on the use of natural resources was considered. Legal gaps in legislation in mining and environmental protection in the Arctic zone of the Russian Federation have been investigated. It is proposed to make a number of amendments to the legislation of Russia and, based on this, in federal law No. 2395-I of February 21, 1992 "On subsoil," it is necessary to carry out reclamation work for ten years after mining and other restoration work on other types of subsoil use.
Ключевые слова: производство, природные ресурсы, пробелы, Арктическая зона, экологическая зашита, добыча полезных ископаемых, законодательства, охрана окружающей среды.
Keywords: production, natural resources, gaps, Arctic zone, environmental protection, mining, legislation, environmental protection.
Дата направления статьи в редакцию: 27.12.2021
Дата публикации: 31.01.2022
Сегодня освоение Арктики является весьма важным для России вопросом. Причин, по которым государство столь активно интересуется регионом, несколько. Прежде всего, Арктика привлекает как область проведения современных научных исследований. Этому в значительной мере способствуют климатические изменения и следующие за ними изменения ландшафта региона из-за ускоренного таяния льдов. Вторая причина - Арктика для многих государств интересна как экономическая зона. Учитывая возрастающий интерес других стран, первостепенной задачей России является сохранение прав контроля региона, а именно -контроль сухопутного и водного сообщения, права владения недрами и природными ресурсами. В любых переговорах, касающихся Арктического региона, Россия будет отстаивать свои права и контролировать соблюдение договоренностей. Близкие к Арктике государства заинтересованы в развитии экономики региона. Они также обеспокоены существенными климатическими изменениями зоны и безопасностью в регионе. Российская часть Арктики достаточно хорошо освоена. Здесь развивается промышленность, ведется строгий контроль экологического состояния. Арктика - регион, расположенный на Северном полюсе. Площадь ее суши составляет около 22 тыс. км2. Сегодня Арктическая зона интересна в качестве источника многих природных ресурсов. Россия добывает в Арктике: нефть (80%), уголь, природный газ (93%), золото и драгоценные камни (33%), медь (90%), никель, платину, олово, марганец, кобальт. В настоящее время все земли Арктической зоны уже освоены. Неоткрытой территории, не принадлежащей какому-либо государству [1], в Арктике нет.
Арктика как необъятный край дает много интересных вопросов. В двадцать первом веке Арктическая зона становится ключевым субъектом для исследовательских работ в России. В мировых державах данного региона планируют проводить комплексные исследования. В последующем стратегическом регионе намечается ряд мегапроектов по добыче полезных ископаемых. Россия имеет колоссальную территорию по отношению к другим государствам. По сравнению с другими государствами, в Российской Федерации криолитозон занимает восемьдесят процентов общей площади территории, это означает, что страна полностью арктическая. Из этого
следует, что мы как арктическое государство не сможем получить урожай по сельским хозяйствам, а другие страны в течение года собирают урожай в четыре раза больше. Поэтому необходимо поддержать правильную политику для добычи полезных ископаемых и принять соответствующие нормативно-правовые акты. Прорыв развития настанет только тогда, когда мы разработаем единый правовой акт.
Вопрос использования природных ресурсов региона в РФ обсуждается на протяжении уже длительного времени. Особое внимание уделяется стороне правового регулирования данного вопроса. Правоустанавливающие документы, ровно, как и сам подход к регулированию, неоднократно менялись. Наиболее активные изменения происходили в так называемый период «перестройки, в начале XXI века. Главными проблемами, касающимися региона, являются:
- Расходование невосполнимых ресурсов;
- возможность восстановления расходуемых ресурсов (водных);
- охрана природы и стабильность экологии;
- определение налоговых ставок за пользование недрами и природными ресурсами;
- регулирование взаимоотношений между природопользователями и государством.
Основной интерес в регионе вызывает именно добыча нефти. Остальные ресурсы (лес, вода, некоторые полезные ископаемые[2]), по сравнению с «черным золотом», считаются менее привлекательными.
Конечно, вопрос развития региона связан с определенными трудностями. Арктика - малонаселенный регион с суровым климатом, отдаленный от важных промышленных центров. В то же время в землях Арктики кроется огромный запас столь полезных ископаемых. Однако их добыча налажена достаточно плохо. Причиной этому служат крайне сложные условия, в которых приходится работать сотрудникам добывающих компаний. К ним относятся морозный климат и отсутствие возможности использования современного оборудования (многие механизмы не выдерживают морозов). Население Арктики пребывает в крайне тяжелых условиях по причине невозможности использования в регионе «благ цивилизации». Потому важно на законодательном уровне контролировать не только развитие региона. Не менее важным является создание качественной административно-правовой базы, которая сможет контролировать жизнь в регионе. Особое внимание следует уделить работе правоохранительных органов, контролю преступности и предотвращению преступлений. Часто правонарушения, совершаемые в Арктике, определяются понятиями «преступление морозного континента» или «преступление мерзлоты». Основные преступления региона связаны с загрязнением окружающей среды. Причиной этому служат огромные запасы нефти в арктических недрах. Именно во время добычи «черного золота» и фиксируется большая часть правонарушений. Экологии региона наносится существенный ущерб, но оценить его весьма сложно. Поэтому надо законодательно предупредить вероятность совершения нарушений. Не менее существенный ущерб региону наносят браконьеры. Большая часть животных Арктики (лемминги, песцы, белые медведи, северные олени) давно находятся под защитой природоохранных организаций государственного уровня[3].
В настоящее время система нормативно - правовых актов в сфере правовых использований природных ресурсов и ресурсов, производимых антропогенной деятельностью являются, во - первых, законы субъектов России, во -вторых, федеральные законы, в-третьих, основной закон - Конституция Российской Федерации.
Законодательная база, распространяющая свое действие на Арктику, не стоит на месте. При этом, даже учитывая международный правовой режим и наличие большого количества различных актов (законов, деклараций, конвенций и соглашений), зачастую эти документы применяются без учета специфики данного региона. Поэтому необходимость совершенствования действующих законов РФ с учетом особой ценности Арктического региона остается крайне актуальной темой. Арктика - уникальная территория, которая не только обладает богатыми природными ресурсами и множеством полезных ископаемых, но и обеспечивает защиту интересов страны. Важнейшим аспектом остается защита Арктики от причинения вреда природной среде и ее обитателям со стороны человека [2].
На сегодняшний день действующее законодательство в сфере использования недр требует существенного реформирования. Нормы закона должны регулировать разработку недр с помощью единого подхода, предполагающего следующие действенные меры:
1) снижение количества добываемых природных ископаемых в регионе;
2) установление четких норм добычи природных ресурсов в количественном и качественном выражении;
3) четкая регламентация полномочий природопользователей в отношении использования недр (определить права и обязанности каждого субъекта, перечень разрешённых и запрещенных действий, а также установить нормативы допустимого воздействия на природные ресурсы). В связи с недавним реформированием системы управления деятельностью по использованию природных недр (переход прав в сфере регулирования от региональных к федеральным органам), будущие перспективы решения проблем природопользования на региональном уровне остаются большим вопросом. В настоящее время полномочия муниципальных и
региональных властей ограничиваются распоряжением такими природными материалами как песок, щебень, гравий и т.д. Определение порядка защиты и использования природных ресурсов регионального значения же относится к компетенции Федерального центра [2].
Обновление законодательных актов позволит значительно ускорить развитие международных отношений, касающихся Арктического региона. Также оно необходимо для защиты интересов России в Арктике, охраны окружающей среды[4] и поддержки интересов коренных жителей. Любое направление требует значительных изменений законодательства, принятия новых правил и определения органов контроля. Сложность региона, его уникальность и обособленность требуют специального подхода. Привычное правовое регулирование здесь не имеет какой-либо силы.
К системе нормативно - правовых актов России в отношении вопросов использования природных ресурсов и ресурсов, производимых антропогенной деятельностью относятся:
-Во-первых, Конституция РФ (основной закон);
-во-вторых, федеральные законы;
-в-третьих, законы регионов России.
Действующее законодательство в вопросах контроля природопользования и защиты окружающей среды опирается на ст. 9, 36. 42. 58 и 72 Конституции Российской Федерации. В указанных пунктах отмечено, что недра и ресурсы могут быть использованы и защищаются РФ как жизненно важные условия для народов, проживающих на данной территории. При этом форма собственности для земель может быть определена как государственная, муниципальная, частная и иная. Владельцы по собственному усмотрению могут распоряжаться принадлежащими им землями и скрытыми в глубине недр ресурсами (ч.2 ст.36). Но при этом каждый житель региона может требовать получения достоверной информации об экологической ситуации региона. Владелец земель должен сообщать об ущербе, причиненном экологии. Согласно действующему законодательству, человек имеет право на проживание в экологически безопасной среде и на получение компенсации, если изменение экологии повлекло за собой нарушение здоровья (ст.42). При этом в Конституции указано (ст. 58): каждый житель страны должен беречь природные ресурсы, оберегать экологию и противостоять преступлениям, угрожающим окружающей среде. Сегодня на законодательном уровне определено право пользования, распоряжения и владения водными ресурсами, недрами и землями. Оно принадлежит в равной степени как государству, так и его субъектам. Что касается непосредственно охраны окружающей среды, то данными полномочиями наделены исключительно власти. Законодательно обязанность контроля экологии и защиты окружающей среды правительством страны определено в ч.1 ст. 114. Согласно действующему законодательству, взаимодействие человека и природы разделено на несколько типов. Прежде всего - человек обязан обеспечивать защиту экологии[5]. Вторым типом взаимодействия является соблюдение определенных природоохранных мер. И третье - контролированное использование природных ресурсов.
ООН выдвигает определенные требования, касающиеся уровня развития регионов. Чтобы Арктика в полной мере могла им соответствовать, президентом РФ, В. В. Путиным, инициировано создание принципиально новой системы развития Арктического региона. Несколько новых законодательных актов на данный момент приняты. Как наиболее значимые среди них можно выделить:
- Принцип государственной политики РФ в Арктическом регионе (рассчитан до 2035 года) принятый в 2020 году;
- ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» (№ 193 от 13.07.2020 г.).
Вышеперечисленные акты уже активно работают. Дополнительно разрабатывается «Стратегия развития Арктической зоны РФ до 2035 года». Ее основной целью будет привлечение и объединение инвестиционных проектов, развитие инфраструктуры региона и программы развития городов[6]. Также данный акт предполагает активное внедрение различных государственных программ, направленных на улучшение благосостояния региона.
В Российской Федерации понятие слова "недра" имеет большое значение. На сегодняшний день благодаря реализации минерального сырья в России обеспечивается бюджет страны. Если посмотреть валютные поступления, восемьдесят процентов поступают от экспорта полезных ископаемых. На данный момент мы до сих пор имеем первое место по запасам полезных ископаемых. На Арктической территории находится семьдесят процентов запаса углеводорода.
Уникальным нормативно-правовым актом регулируются отношения, возникающие в процессе изучения, использования и охраны недр на территории страны, ее континентального шельфа и морской исключительно экономической зоны, а также отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, является ФЗ от 21 февраля 1992 г. №2395-1 «О недрах». В связи с развитием общественных отношений потребуются изменения в данном законе.
Сегодня особое внимание уделяется восстановительным работам в регионе. Условно они делятся на три основных этапа. Первый предполагает проведение первостепенно необходимых работ по восстановлению. На втором этапе - исследования. Третий
этап - повторное восстановление и сдача отчетности. Работы на каждом этапе выполняются региональными субъектами. При этом необходимо, чтобы сроки восстановления были определены государственными законодательными актами. Для некоторых типов восстановительных работ (например, направленных на увеличение дикой фауны) требуется значительное количество времени. Но и это должно регулироваться законом. Сегодня временные ограничения распространяются на рекультивационные работы, необходимые после проведения каких-либо работ, связанных с разработкой недр. В частности, на восстановление растительности региона добывающей компании дается 10 лет. Качество восстановления должно быть приемлемым для нормальной жизни человека в регионе. Данный срок четко прописан в законе №2395-1 «О недрах» от 21.02.1992г. Согласно данному акту, восстановление необходимо проводить после следующих работ:
- геологические и инженерно-геологические работы;
- разведывание и добыча полезных ископаемых (в том числе труднодоступных);
- строительство и использование сооружений, не связанных с добычей полезных ресурсов. Сюда можно отнести сооружение и использование подземных пунктов захоронения радиоактивных отходов т.д[7].
В статье 9 федерального закона от 21 февраля 1992 г. №2395-1 «О недрах» характеризуется, что законодатель ограничивает недрпользователей по субъектному составу, например, это могут быть хозяйствующие субъекты, иностранные граждане и в том числе участники простого товарищества. В данной норме не было необходимости включать иностранных граждан, если посмотреть на основания нормы, недропользователями выступают юридические лица. Здесь следует исключить иностранных граждан от участия в данном правоотношении. В законе имеется положительная часть, когда высокие требования к недропользователям, осваивающимся на определенных участках континентального шельфа России. Законодатель придерживается правильного направления. Участниками недропользования могут быть хозяйствующие субъекты, имеющие большой опыт (более пяти лет) на участках недр континентального шельфа России. Самое главное основание характеризуется в уставных капиталах организации. Доля Российской Федерации должна быть более пятидесяти процентов от общего процента и более пятидесяти процентов от общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции. Необходимо отметить, что в обоих случаях законодатель обязан требовать от участников пользователей недр. В последующем необходимо изменить первую часть нормы в сторону отягчения, только тогда мы можем сохранить зеленую фауну.
В действующем законодательстве от 21 февраля 1992 г. №2395-1 «О недрах» имеется ряд пробелов. Одним из таких проблем является нормирование изъятия полезных ископаемых, без решения данного вопроса государства не может контролировать объем добычи полезных ископаемых. В будущем следует решить острую проблему нормирования изъятия полезных ископаемых для развития экономики страны и сохранить полезные ископаемые для наших детей. Следующим проблемным вопросом становится тот факт, когда участником недропользования выступает юридическое лицо с участием иностранной доли. В будущем наши компании обязаны самостоятельно заниматься хозяйствующей деятельностью без каких-либо инвестиционных вливаний со стороны иностранных компаний. Государственный контроль необходим для реализации государственных задач.
Значимым плюсом действующего природоресурсного законодательства России является лицензионно-разрешительная система. Государственный или муниципальный орган выдает соискателем разрешения для осуществления хозяйствующей деятельности в Арктической территории. Благодаря лицензии уполномоченные органы контролируют рациональное использование природных ресурсов и охраны окружающей среды. Два данных понятия обязаны сочетаться, только тогда мы получим эффект со стороны государства. Помимо лицензии стороны заключают договорные соглашения. Следует признать, что законодатель признает два таких требования на практике и обеспечивает большой оптимизм, например, стороны считаются связанными не только по договорным отношениям, но и административным обязательством. На Арктической территории необходимо соблюсти все необходимые нормы и со временем изменить законодательство в пользу местных образований.
В России на основании правовых исследований в будущем недропользователями должны быть российские компании, которые зарегистрированы на местах добычи полезных ископаемых. Только тогда мы сможем развить Арктическую территорию, либо государство обязано добывать без каких-либо хозяйствующих субъектов и пользоваться недрами Российской Федерации. Эффективность будет максимальной при правильном менеджменте, недра принадлежит только российскому народу.
В целом в Российской Федерации стоит проблемный вопрос о правовом регулировании хозяйственной деятельности и, соответственно, на Арктической территории страны. Многие современные ученые предлагают принять отдельный Предпринимательский кодекс Российской Федерации. В свое время академик РАН В.В. Лаптев подготовил проект Хозяйственного (предпринимательского) кодекса. В современной России хозяйственные отношения регулируются федеральными и региональными законами и Гражданским кодексом РФ. В настоящее время следует принять основной кодификационный акт для развития экономики страны.
В ближайшие годы, страна обязана провести комплексную научную экспедицию с ведущими научными институтами и научными центрами Российской академии наук на примере в XX века. Только тогда будет новый виток развития в Арктике по социаль-
ным, хозяйствующим и производственным отношениям. Таким образом, ключевое направление обязано регулироваться кодификационным актом, необходимость принятия Арктического кодекса назрела для блага развития правового государства. Россия как суверенное государство в XXI веке должна развиваться самостоятельно. С помощью нормативно-правовых актов упорядочивать правовое регулирование добычи полезных ископаемых на долгие годы. Россия как доминат по территориальной целостности и экономическим показателям среди арктических государств обязана преподнести культ развития вечной мерзлоте.
Библиография:
1. Шеломенцев В.Н. Правовые аспекты освоения разработки и защиты Арктики //Научный вестник Московского государственного технического университета гражданской авиации. 2015. № 216 (6). С. 113-117.
2. Щербинин М.Ю. К вопросу формирования эффективного правового механизма рационального использования природных ресурсов //Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Экономика и финансы. 2005. № 1. С. 282-284.
3. Горнова А. М. О состоянии рыболовства в арктических акваториях // Арктика и Север. — 2016. — № 25. — С. 196-210.
4. Савенков А.Н. Арктика: правовое обеспечение устойчивого развития и сотрудничества //Труды Института государства и права Российской академии наук. 2018. Т. 13. № 1. С. 22-42.
5. Варичев А.Н. Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды. Учебно-методическое пособие //А.Н. Варичев. Под ред. проф. Д.Б. Гелашвили - Нижний Новгород: Нижегородский госуниверситет, 2016. - с. 152.
6. Мухлынина М.М. обеспечения экологической безопасности и правопорядка на территории Российской северной полярной области земли // Аграрное и земельное право. 2020. № 8 (188). С. 47-49.
7. Федеральный закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" // Российская газета от 5 мая 1992 г. N 102
References (transliterated):
1. SHelomencev V.N. Pravovye aspekty osvoeniya razrabotki i zashchity Arktiki //Nauchnyj vestnik Moskovskogo gosudarstvennogo tekhnicheskogo universiteta grazhdanskoj aviacii. 2015. № 216 (6). S. 113-117.
2. SHCHerbinin M.YU. K voprosu formirovaniya effektivnogo pravovogo mekhanizma racional'nogo ispol'zovaniya prirodnyh resursov //Vestnik Nizhegorodskogo universiteta im. N.I. Lobachevskogo. Seriya: Ekonomika i finansy. 2005. № 1. S. 282-284.
3. Gornova A. M. O sostoyanii rybolovstva v arkticheskih akvatoriyah // Arktika i Sever. — 2016. — № 25. — S. 196-210.
4. Savenkov A.N. Arktika: pravovoe obespechenie ustojchivogo razvitiya i sotrudnichestva //Trudy Instituta gosudarstva i prava Rossijskoj akademii nauk. 2018. T. 13. № 1. S. 22-42.
5. Varichev A.N. Pravovye osnovy prirodopol'zovaniya i ohrany okruzhayushchej sredy. Uchebno-metodicheskoe posobie //A.N. Varichev. Pod red. prof. D.B. Gelashvili - Nizhnij Novgorod: Nizhegorodskij gosuniversitet, 2016. - s. 152.
6. Muhlynina M.M. obespecheniya ekologicheskoj bezopasnosti i pravoporyadka na territorii Rossijskoj severnoj polyarnoj oblasti zemli // Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2020. № 8 (188). S. 47-49.
7. Federal'nyj zakon RF ot 21 fevralya 1992 g. N 2395-I "O nedrah" // Rossijskaya gazeta ot 5 maya 1992 g. N 102
