CC BY
319
Международные отношения
И. В. Радиков
АРХИТЕКТУРА БЕЗОПАСНОСТИ В СИСТЕМЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ: ЭВОЛЮЦИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ ОБНОВЛЕНИЯ
В статье обосновывается тезис о том, что безопасность — один из самых важных признаков системы международных отношений в темпе развития. Автор дает сравнительный анализ всех систем международной безопасности, начиная с Вестфальской системы, рассматривает перспективы создания современной архитектуры международной безопасности.
Ключевые слова: безопасность, равновесие сил, коллективная безопасность, система международной безопасности, архитектура безопасности, суверенитет, насилие.
Современная система международных отношений складывалась на протяжении многих веков. Поиск безопасности являлся одним из главных вопросов этой постоянно эволюционирующей системы. Многие принципы, на которых основывается современная система международной безопасности, берут свое начало в глубокой древности. В онтологическом плане любое государство, как любое политическое образование, стремилось к самосохранению, что становилось возможным благодаря не только накоплению мощи, но и способности приспосабливаться. Идея безопасности тесно соприкасалась с идеей о государственном процветании и общественном благе. Традиционно она сводилась к защите от вооруженных агрессивных нападений. Но с содержательным и структурным изменением межгосударственных связей менялись формы, методы и способы обеспечения безопасности государств.
Есть два подхода к обеспечению безопасности. Первый подход (охранительный) основывался на силовом превосходстве и возможности навязывания своей воли другим. На протяжении многих веков мощь, военное превосходство служили государству для самозащиты и для нападений. Чем сильнее было государство с военной точки зрения, тем меньше было шансов, что оно подвергнется нападению других государств; сила давала возможность завоевания соседних территорий, уменьшая тем самим риск нападений извне, и устранения любых беспорядков, восстаний внутри государства. Второй подход (конкурентный), декларируя не только нежела-
© И. В. Радиков, 2010
тельность, но даже недопустимость применения силы в общении государств, все же предполагал опору на силу и способность дать эффективный ответ любому агрессору.
Уже между древними государственными образованиями осуществлялось взаимодействие, предполагавшее обеспечение безопасности. Известный принцип взаимоотношения государств, сегодня часто называемый «дилеммой безопасности», фактически описан древнегреческим историком Фукидидом. Характеризуя Пелопоннесскую войну (431-404 гг. до н. э.) между союзами греческих полисов — Делосским, возглавляемым Афинами (1-й афинский морской союз, возникший в 478-477 до н. э., объединял приморские города-государства и острова Эгейского моря), и Пелопоннесским во главе со Спартой, он увидел, что в отсутствие верховной международной власти государства следуют принципу «самозащиты» (Фукидид, 1994, с. 24). В целях обеспечения безопасности они вооружаются и усиливают свой потенциал в противовес другим государствам. Но, делая это, они в конечном итоге не повышают уровень своей безопасности, так как их соседи и соперники прибегают к таким же средствам. Эта тенденция делает все государства менее защищенными, поскольку повышает уровень потенциальной угрозы для всех.
Описывая конфликт двух самых могущественных городов-полисов своего времени, древнегреческий историк определял его причину в категориях субъективного понимания безопасности, которое присуще и современности. Речь идет о чувстве страха, который вызывался в Спарте ростом могущества Афин. Спарта попыталась упредить агрессию афинян и сама напала на Афины. Еще один теоретический вывод отсюда: первостепенным и необходимым условием обеспечения мира является равновесие сил.
Победа Спарты в Пелопоннесской войне, уничтожение Афинской морской державы коренным образом изменили военно-политическое положение в Балканской Греции в начале IV в. до н. э. На смену афинской гегемонии в Эгейском бассейне пришло спартанское господство. Перед Спартой встали задачи выработки политики по отношению ко многим городам, обеспечения своего политического господства в греческом мире. Спарта не имела такого опыта политического руководства многими союзными полисами, которым в V в. до н. э. располагали Афины, и в основу своей гегемонии в греческом мире положила принцип военной силы, поэтому в целом спартанская политика в Греции отличалась прямолинейностью и бесцеремонностью и вскоре восстановила против себя и только что побежденных противников, в частности Афины, и своих союзников.
Еще один урок для безопасности, который мы можем почерпнуть из этого небольшого экскурса в историю, состоит в том, что от-
сутствие взаимодействия государств в отражении опасностей, может привести к полной потере безопасности. Так, разобщенность городов-государств привела к тому, что в 338 г. до н. э. Грецию завоевал македонский царь Филипп II.
В Древней Греции берет свое начало известный современности принцип взаимоотношений государств — принцип «равновесия или баланса сил». Так, греческие города-полисы имели относительно небольшое население, власть их ограничивалась стенами этих городов. Одни из них оказывались сильнее и подчиняли своему влиянию другие, а слабые нередко просили о военной защите. Взаимодействие между городами-полисами осуществлялось также через обмен представителями, которые занимались разрешением спорных вопросов, заключали торговые и мирные соглашения. Так формировалось состояние относительного, неустойчивого равновесия, когда способности действия и стратегии взаимно нейтрализовались в определенных направлениях. Точнее говоря, это было равновесие потенциалов. Но это была и особая политика, имеющая целью сохранение главного в существующем stastus quo. В известном смысле это напоминает принцип сдерживания. Стремление государств сохранить равновесие сил носило бессистемный, неорганизованный характер. Это было иррегулярное силовое равновесие, просуществовавшее вплоть до XV-XVI вв.
Одной из первых форм государственной организации общества явились империи. Древние империи — Египетская, Персидская, Римская — находились под абсолютной, часто теократической властью одного государя-монарха и вошли в историю мировой политики как редкие примеры центров однополярного мира (античная од-нополярность). Все наиболее важные прорывы в мировой истории были связаны с подъемом и расцветом различных империй, а их упадок, как правило, влек за собой наступление «смутных времен», экономическое прозябание целых государств и континентов, закат политических и правовых институтов, морально-нравственную деградацию народов. Например, Римская империя (с 30/27 до н. э. по 395 г.) явилась одним из важнейших периодов истории Древнего Рима, главное содержание которого составляет процесс всестороннего объединения античного мира. Оно совершалось уже Римской республикой, но было тогда материальным, заключалось в факте завоевания и подчинения. Теперь этот процесс проявился в совершенно новых качественных изменениях, во многом предопределивших содержание и структуру грядущих систем международных отношений. К ним следует отнести: ассимиляцию завоевателей и покорённых, римского и провинциального элементов; изменение
самой объединяющей власти; объединение частей с целым посредством впервые созданной для этой цели государственной администрации; объединение юридических правовых и нравственных идеалов.
С возникновением централизованных государств в ХУ-ХУ1 вв. началась их борьба за доминирование на европейской части Евразии, а затем и в мире в целом. В ходе этой борьбы сложилась система официального фиксирования и закрепления складывавшегося в каждый исторический период равновесия сил в региональной и мировой политике с помощью многосторонних, межгосударственных договоров. Так, формируются не только системы международных отношений, но и системы обеспечения международной безопасности. Первой из них мы вполне можем назвать Вестфальскую систему, созданную после окончания Тридцатилетней войны в 1648 г. Чтобы согласиться с необходимостью ее создания и подойти вплотную к формированию, человечеству потребовалась кровопролитная война, затронувшая все слои населения и вовлекшая в свой огненный водоворот все крупные европейские государства. В западной истории она осталась одним из самых тяжёлых европейских конфликтов в ряду предшественников мировых войн XX в. Наибольший урон был нанесён Германии, где, по некоторым оценкам, погибло 5 млн человек. Сокрушительный удар был нанесён и производительным силам Германии. Шведы сожгли и разрушили там практически все металлургические и литейные заводы и рудные копи. Демографические потери войны были восполнены в Германии лишь спустя 100 лет. Вестфальский мир, заключенный в 1648 г. европейскими державами, знаменовал окончание Тридцатилетней войны. Созванный с этой целью конгресс в вестфальских городах Мюнстере и Оснабрюке стал самым представительным совещанием в истории Европы: на нём присутствовали делегации 140 субъектов империи и 38 других участников.
Результатом войны явилось то, что свыше 300 мелких германских государств получили полный суверенитет при номинальном членстве в Священной Римской империи. Вестфальская система международных отношений носила государственно-центричный характер. Главным актором в международных отношениях стало являться суверенное государство. Оно же стало главным субъектом и объектом обеспечения безопасности. Резкое ослабление влияния религиозных факторов на жизнь государств Европы обозначило главный мотив поведения суверенного государства — им становится собственная безопасность. Основным средством достижения национальной безопасности является политика баланса сил, под которым здесь понималось поддержание объективно существующего
соотношения сил между отдельными государствами в зависимости от совокупности военных, политических, экономических и иных возможностей, которыми каждое из них обладало.
Целый ряд государств стали определять свою политику таким образом, чтобы не допустить слишком явного усиления возможностей своих потенциальных соперников. В международной системе сложились своего рода «правила игры», получившие в европейской истории название «политическое равновесие». Закрепленные в мировом порядке «правила игры» являются основными принципами обеспечения международной безопасности и сегодня. Вестфальская система не запретила, а разрешила войны, в том числе и агрессивно-наступательные, начало и ведение которых она отнесла к законному праву суверенного государства. Эта система не только не препятствовала, но, по сути дела, способствовала закреплению в международном праве права сильного. Вестфальская система утвердила в международном праве принцип невмешательства во внутренние дела других суверенных государств, следуя нормативной максиме, сформулированной Ж. Боденом. Менее чем за столетие до Вестфальского мира он определил суверенитет как абсолютную и постоянную власть государства («абсолютная, не связанная никакими законами власть над гражданами и подданными») и противопоставил суверенное государство папству и империи (цит. по.: История..., 1998, с. 181).
Обратим внимание на два обстоятельства. Во-первых, декларированный принцип невмешательства других государств во внутренние дела в реальной жизни достаточно часто нарушался. Например, Вестфальская система не могла препятствовать созданию в 1871 г. вокруг королевства Пруссии федеративного государства Германской империи из нескольких десятков независимых государств с немецким населением, не смогла защитить суверенные права Неаполя и Сицилии, после военных кампаний Пьемонта вошедших в состав новообразованного Итальянского государства. Во-вторых, государственно-центричный характер системы, принцип безусловного суверенитета государства приводили к массовым нарушениям прав человека, сводили национальную безопасность только к безопасности государственной, фактически игнорируя безопасность человека. Основанная на этих принципах система международной безопасности, в сущности, была неполноценной. Первостепенная забота суверенных государств о собственной безопасности не вела к пресечению насилия в международных отношениях, однако обеспечивала нераспространение локального конфликта на всю систему. Таким образом, локальная стабильность
(безопасность) не принималась во внимание во имя обеспечения структурной стабильности самой системы международных отношений (международной безопасности). Ни в XVII, ни в XVIII, ни в XIX вв., да и в первой половине XX в., никто не считал себя вправе вмешиваться во внутренние дела европейских диктаторских режимов, в которых откровенно и в массовом порядке нарушались права человека и гражданина. Таким образом, со времен Вестфальского мира в межгосударственных отношениях сложилась реальная многополярность, понимаемая как существование в мире нескольких ведущих государств, сопоставимых по совокупности своих военных, политических, экономических возможностей и культурно-идеологического влияния.
С 1648 г. Вестфальская система международных отношений претерпела шесть модификаций (см.: Богатуров, 2002, с. 116-117), каждая из которых была результатом крупных военных столкновений. Венская система международных отношений (Венская система международной безопасности, Система «Европейского концерта») сложилась после наполеоновских войн, которые потрясли Европу не только замыслом установления всеевропейского господства Франции, создания мировой империи, но и масштабом людских потерь. Поэтому первой и важнейшей целью участников конгресса было создание в Европе такой системы, которая будет способна обеспечить мир и спокойствие после революционных и военных катаклизмов. Новая система была нормативно закреплена конгрессом, проходившим в Вене с сентября 1814 г. по июнь 1815 г. под председательством австрийского дипломата графа Меттерниха. В конгрессе участвовали представители всех европейских государств за исключением Османской империи. Система отношений между ведущими европейскими государствами, выработанная на Венском конгрессе, просуществовала до второй половины XIX в. Уже после окончания конгресса, 26 сентября 1815 г., Россия, Австрия и Пруссия подписали в Париже акт об образовании Священного союза.
Принципиально новым в создаваемом механизме обеспечения безопасности в отличие от Вестфальской системы явилась идея коллективной безопасности. Элементами Венской системы выступали не только государства, но и коалиции государств. Меняется не только субъект обеспечения безопасности, но и объект ее: они становятся коллективными. Опыт создания таких временных военно-политических союзов европейских государств уже имелся: истории известны 7 антинаполеоновских коалиций. В основу коалиционного взаимодействия ставился моральный закон взаимности: каждое отдельное государство должно было в общении с другими не только отстаивать свои интересы, но и учитывать интересы других госу-
дарств, с уважением относиться к ним, поступать с другими так, как бы хотелось, чтобы поступали с ним (Евангелие, гл. 7, ст. 12).
По окончании конгресса началась так называемая эпоха «Европейского концерта» — баланса сил между европейскими государствами. Вводится понятие «великие державы», обозначавшее такие государства, которые благодаря своему военно-политическому потенциалу оказывают определяющее влияние на систему международных и международно-правовых отношений. Это наиболее могущественные государства, обладающие высоким уровнем военных возможностей и относительной самодостаточностью с точки зрения военной безопасности. Великие державы были неуязвимыми к военным угрозам, исходящим со стороны менее крупных стран, и реально опасались только других великих держав. Кроме того, великие державы могли проецировать применение своей военной мощи за пределами своих границ и проводить как наступательные, так и оборонительные военные операции. Подчеркнем особо еще раз военную составляющую мощи этих государств. Великодержавное «право управлять» определяется, по мнению многих исследователей этого периода истории, прежде всего, «победой в последней войне за гегемонию и продемонстрированной способностью распространять свою волю на другие государства», т. е. военным престижем государства (см.: Gilpin, 1983, p. 14). Великими державами со времени Венского конгресса стали называться пять европейских государств: Австрия, Великобритания, Пруссия, Россия и Франция.
Эти страны преимущественно путём взаимных соглашений руководили политической жизнью Европы. На них формально возлагалась главная ответственность за поддержание мира и всеобщей безопасности. На протяжении XIX столетия европейские великие державы претендовали на обладание особыми правами и ответственностью, которыми они не собирались делиться с другими государствами. Они обычно консультировались по ключевым вопросам друг с другом, но не с малыми государствами. Они считали себя стражами мира в Европе, брали на себя ответственность за поддержание порядка в соседних с ними государствах (см.: Bridge, Bullen, 1980, p. 1-2).
В пределах баланса сил государства могли изменять состав союзников для обеспечения собственных интересов, но не нарушая при этом общей структуры союзов и характера международных отношений. «Европейский концерт», оставаясь формой гегемонии больших государств, впервые достаточно эффективно стал ограничивать свободу действий самих этих государств на международной
арене. Благодаря установленному Венской системой балансу сил войны и вооруженные конфликты в Европе временно почти прекращаются за исключением незначительных. Те принципы, которые разделяли правящие элиты ведущих держав, отличались схожестью в видении международных ситуаций. Фактически это приводило к стремлению ведущих держав решать международные проблемы путем компромиссов и коалиционных соглашений.
Новым структурным элементом складывающейся системы обеспечения региональной безопасности стал имперский принцип контроля географического пространства в пределах колониальных империй. Венская система, как и Вестфальская, имела евроцентристский характер, охватывая Западную и Центральную Европу. Позже она интегрировала к сфере своего действия Восточную Европу, Россию, Средиземноморье, Северную Америку. В то же время в период Венской системы европейская история начала постепенно превращаться в мировую. Именно этот период характеризуется расцветом невоенных, политических, дипломатических средств обеспечения безопасности. Ответственность за поддержание внутриевропейского баланса реализовывалась через большое количество конференций, созванных для урегулирования проблем, угрожающих миру. Среди этих конференций особое значение имели Парижская конференция 1856 г., закончившая Крымскую войну; Лондонская конференция 1871 г., пересмотревшая условия Парижского мира, ограничивавшего суверенитет России на Черном море; Берлинская конференция 1878 г., созванная для пересмотра условий Сан-Стефанского мирного договора 1878 г., в ущерб России и славянским народам Балканского полуострова по итогам русско-турецкой войны 1877-1878 гг. и Версальская конференция 1919 г., официально завершившая Первую мировую войну 1914-1918 гг.
Изучение Версальско-Вашингтонской системы международных отношений, созданной после окончания Первой мировой войны, также позволяет сделать несколько важных выводов. Во-первых, мировой порядок, формируемый лишь под влиянием политических и военно-стратегических соображений стран-победительниц (главным образом Великобритании, Франции, США и Японии) при игнорировании интересов побеждённых и вновь образованных стран (Австрии, Венгрии, Югославии, Чехословакии, Польши, Финляндии, Латвии, Литвы, Эстонии), сделал эту структуру уязвимой. Такая система не могла эффективно обеспечивать международную безопасность и не способствовала долговременной стабильности в мировых делах. Во-вторых, изоляция от участия в системе или отказ участвовать в ее функционировании даже одной из великих держав,
направленность против такой державы придает этой системе характер несбалансированности и неуниверсальности, тем самым увеличивая потенциал будущего мирового конфликта. В-третьих, создание какого-либо инструмента (института, механизма) сохранения статус-кво в системе международных отношений без отсутствия консенсусной договорно-правовой базы не является эффективным. Так и произошло. Созданная Лига Наций — международная организация по обеспечению мира и международной безопасности, оказалась малоспособной к исполнению своих стабилизационных функций. Неэффективность созданного механизма выявила уже оккупация Японией в октябре 1931 г. Маньчжурии — одной из наиболее развитых провинций Китая. Лига наций не смогла организовать санкции против агрессора в условиях кризиса, когда великие державы были заняты разрешением своих внутренних проблем. К тому же меры воздействия против нарушителей Устава Лиги Наций были проработаны недостаточно глубоко. Лига оказалась неспособной предотвратить эскалацию военных опасностей и в конечном итоге Вторую мировую войну. Такая беспомощность Лиги Наций в условиях развязывания Второй мировой войны не могла не подорвать доверие мировой общественности к этой международной организации как инструменту мира и общей безопасности. Факт создания подобного международного института безопасности, декларируемые принципы, на которых он создавался, сама деятельность сыграли и положительную роль, а опыт был учтен при формировании ООН.
Важно увидеть, что впервые в международной системе безопасности ответственность за коллективные действия против нарушителя международного права воплощалась в конкретные решения. В соответствии со Статутом (Версальский мирный договор, 1925, с. 7-15) государства-члены Лиги Наций взяли на себя обязательства взаимно помогать друг другу в случае нападения, способствовать процессу разоружения и пользоваться лишь открытой дипломатией. За первые годы своего существования (1919-1929) Лигой Наций было рассмотрено 30 международных конфликтов, большинство из них удалось разрешить. В частности, были урегулированы споры между Швецией и Финляндией за владение островами, споры из-за территории между Германией и Польшей, пограничные споры между Грецией и Болгарией, Албанией и Югославией.
Новым явлением было то, что Лига Наций имела глобальный характер, становилась институтом международной безопасности и возлагала на себя глобальную ответственность за предотвращение войны согласованными действиями ее членов. Вашингтонская система уже распространялась на Азиатско-Тихоокеанский регион и
отличалась несколько большим равновесием, чем европейская (Версальская), но тоже не была универсальной. Мир постепенно перестает быть евроцентристским, а международная система начинает превращаться в глобальную. Таким образом, Версальско-Вашингтонская (межвоенная) система безопасности характеризуется противоречивостью принципов, на которых она строилась: новым пониманием безопасности, основанной на коллективных началах, на преодолении европоцентризма (коллективная безопасность) и не готовностью политической элиты многих государств к ее безусловному обеспечению.
Новое соотношение сил, сложившееся в итоге Второй мировой войны, характеризовавшееся существенным усилением международных позиций СССР и США, разгромом Германии, Японии и Италии, ослаблением финансовой и экономической мощи Франции и Великобритании, привело к формированию уникальной биполярной системы международной безопасности. Это был первый и единственный в истории опыт по созданию мировой системы международной безопасности, основанный на системном, комплексном противостоянии в экономической, политической, военной, идеологической и других сферах, противостоянии, которое время от времени приобретало характер острого конфликтного, кризисного взаимодействия. Это была контравариантная система безопасности. Такой вид противостояния в формате взаимных угроз использования силы, балансирования на грани реальной войны, получил название «холодная война»1. Уровень стабильности и управляемости созданной международной системы был достаточно высоким. Стабильность обеспечивалась режимом «взаимного ядерного сдерживания» или «взаимного гарантированного уничтожения», а управляемость достигалась тем, что для решения сложных международных вопросов было достаточно согласования позиций лишь двух главных акторов — СССР и США, опор и гарантов Ялтинско-Потсдамской системы. Существенную сдерживающую роль играли в этой системе наличие у противоборствующих сторон ядерного оружия и понимание того, каким может стать мир после ядерного конфликта. Самым значимым элементом созданной системы, ее ядром явилась Организация Объединенных Наций — универсальная международная организация, призванная стать регулятором межгосударственных отношений. Идея создания новой междуна-
1 Выражение «холодная война» впервые употребил 16 апреля 1947 г. Бернард Барух, советник президента США Гарри Трумэна, в речи перед палатой представителей штата Южная Каролина.
238 _
родной организации безопасности содержалась уже в первом межправительственном документе, принятом в годы Второй мировой войны. Таким документом была Декларация Правительства Советского Союза и Правительства Польской Республики о дружбе и взаимопомощи, подписанная в результате переговоров 3-4 декабря 1941 г. между И. В. Сталиным и В. Сикорским в Москве. В ней указывалось, что обеспечение прочного и справедливого мира может быть достигнуто только новой организацией международных отношений, основанной объединением демократических стран в прочный союз. При создании такой организации решающим моментом должно быть «уважение к международному праву, поддержанному коллективной вооруженной силой всех Союзных государств» (История дипломатии, 1975, с. 216).
Существенным вкладом явилась подписанная 1 января 1942 г. в Вашингтоне «Декларация 26 государств», впоследствии известная под названием «Декларация Объединенных Наций». Декларация явилась формальным завершением образования антигитлеровской коалиции, она содействовала сплочению сил народов в борьбе с фашизмом. Огромную роль в формировании новой системы сыграла конференция четырех государств 1944 г. Она состоялась в августе-сентябре в Думбартон-Оксе на окраине Вашингтона. В ее работе участвовали СССР, Великобритания, США и Китай. На конференции были выработаны и подписаны предложения относительно создания Всеобщей международной организации безопасности. Эти предложения послужили основой для выработки Устава ООН.
В Уставе принципиально по-новому была сформулирована задача поддержания мира и безопасности. Предусматривалось осуществлять сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера. Новая организация создавалась на принципе суверенного равенства всех ее членов, принявших на себя обязательства разрешать международные споры мирными средствами, воздерживаться «в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций» (ст. 2.4 Устава ООН). Главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности была возложена на Совет Безопасности, который получал право действовать от имени всех членов ООН.
Совет Безопасности, когда он считал это необходимым, мог потребовать от участвующих в любом споре сторон разрешения их спора, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию ме-
ждународного мира и безопасности, путем переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям или иными мирными средствами. В полномочия Совета входило определение существования любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии. На основании этого он мог давать рекомендации или решать, какие меры и средства следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. К превентивным мерам, не связанным с применением военной силы, относились: полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио- или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений. Если этого, по мнению Совета Безопасности, было недостаточно, он мог предпринимать и принудительные меры: демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов Организации.
Доминирование и значительный военно-силовой отрыв двух сверхдержав от всех остальных стран мира, идеологический характер противостояния, его тотальность, конфронтационный тип взаимодействия, соревнование двух проектов мироустройства и исторического развития объективно поставили перед другими государствами проблему выбора между двумя мировыми полюсами. Возникли так называемые «мир или лагерь победившего социализма» и «свободный мир», «сферы влияния» советского и западного блоков, внутри которых молчаливо допускалась возможность интервенции с целью поддержания угодного тому или иному блоку режима. В качестве примеров назовем советскую интервенцию в Венгрию и Чехословакию, американскую операцию в Гватемале, организованное США и Великобританией свержение антизападного правительства в Иране, вторжение США на Кубу, американскую интервенцию в Доминиканскую Республику и Гренаду. Безопасность в сформировавшихся сферах влияния гарантировали две сверхдержавы. Стабильность советско-американских отношений стала являться основной предпосылкой международной безопасности и мира. Но эта безопасность была весьма ограниченной, как и ограниченный суверенитет стран, фактически входивших в эти сферы в качестве «младшего брата». При сохранении глобальной безопасности перманентно существовала локальная периферийная конфликтность.
Особенностью Ялтинско-Потсдамской системы международной безопасности было создание разветвленной сети структурных военно-политических элементов для обеспечения региональной военной безопасности: НАТО, Организация Варшавского договора,
СЕАТО, СЕНТО, АНЗЮС, АНЗЮК. Систему экономической безопасности обеспечивали специально созданные институты (ЕЭС, СЭВ, АСЕАН и др.). Жесткий характер противостояния спровоцировал форсирование гонки вооружений и военных приготовлений, рост военных расходов. Была создана разветвленная сеть военных баз США и СССР на территории других государств. Более тысячи иностранных военных баз, большей частью под управлением армии США, в более чем 130 странах мира занимали огромные территории, как в бухте Гуантанамо, представляли собой небольшие разведывательные базы и тренировочные лагеря, хранилища ядерных боеголовок, являлись заправочными станциями, госпиталями и базами отдыха. Сейчас у США — более 800 военных баз за пределами страны, у России — только 25 (см.: Лукин, 2007). В результате этого декларированный при создании ООН примат международного права как фундамента деятельности организации был постепенно заменен приматом военной силы. Заключительный Хельсинкский акт 1975 г. закрепил базис, на котором существовала система международной безопасности. Им стала доктрина ядерного сдерживания.
Признавая важную роль ООН в системе международной безопасности второй половины XX в., этого, по существу, первого в истории механизма широкого многогранного взаимодействия различных государств, отметим, что ее эффективность была недостаточно высокой. Консенсусный подход в решении острых, противоречивых вопросов современности, затрагивающих несовпадающие, иногда сталкивающиеся национальные интересы, стал фактически недостижимым. Надлежащего арсенала мер и средств, способов воздействия на государства и региональные объединения, нарушающие международную стабильность, у ООН не было. Но именно в ООН в конце 80-х годов XX столетия стала складываться новая культура делового многостороннего деидеологизированного диалога, нацеленного на нахождение многогранных подходов к осуществлению и укреплению системы мира и международной безопасности. Однако Совет Безопасности ООН был не в состоянии выработать новые подходы к безопасности и инициатива в их разработке стала принадлежать независимым комиссиям, которые, как правило, включали в свой состав бывших государственных чиновников и дипломатов. Наиболее известными были: Комиссия Вилли Брандта по вопросам отношений Севера и Юга, Комиссия Улофа Пальме по вопросам безопасности, Комиссия Гру Харлем Брутланд по глобальным проблемам развития, Комиссии Ингвара Карлссона и Шридла-та Рампаля по глобальному управлению и сотрудничеству. Хотя
безопасность тесно связывалась с военно-политической проблематикой, она все больше начинает определяться за счет невоенных факторов, таких как создание здоровой окружающей среды, стабильное развитие экономики, обеспечение прав человека, свободы информации. В условиях расширяющихся глобализационных процессов явственно выявляется органическая связь национальной и международной безопасности: меньшая безопасность любой из стран становится невыгодна другим.
Признание того, что стабильность и безопасность государств зависит не только от военных факторов, привело в начале 1980-х годов профессора Принстонского университета Р. Ульмана к расширительному определению концепции безопасности, которое впоследствии было воспринято американской администрацией, лидерами большинства европейских стран и, наконец, России. Согласно Ульману, угрозы национальной безопасности представляют действия или совокупность действий, которые, во-первых, в течение относительно короткого промежутка времени могут привести к существенному ухудшению качества жизни граждан государства или государств, и, во-вторых, существенно сокращают государствам, а также неправительственным организациям и частным лицам выбор действий в сложившихся условиях (и1тап, 1983). Новые подходы к концепции безопасности привели к новым подходам к средствам ее обеспечения. Обеспечение международной безопасности все чаще стали связывать с «мягкой» силой. «Мягкая» сила — это способность добиваться желаемого на основе добровольного участия союзников, а не с помощью принуждения или подачек (см.: Най, 2004). «Мягкое» могущество возникает, когда страна привлекает своей культурой, политическими идеалами и программами, оно проявляется в привлечении других к сотрудничеству без угроз и поощрений. «Мягкая» сила обретает все большее значение для сужения круга новых сторонников терроризма, а также для решения вопросов, требующих многостороннего сотрудничества (Там же). В ряде исследований при рассмотрении соотношения «жесткой» и «мягкой» силы делались следующие выводы: во-первых, наличие силы у государства не обязательно связано с какими-либо его материальными характеристиками; во-вторых, государство обладает одновременно в той или иной степени несколькими видами силы. Страна, обладающая лишь одним видом силы, более уязвима в международной системе; в-третьих, сила государства в конечном счете не обладает идеологическим содержанием (см.: Давыдов, 2004).
В начале 1990-х годов начинается качественно новый этап мирового развития, подготовленный «холодной войной» и ее окончанием. С исчезновением СССР обозначилась беспрецедентная по-
пытка усиления трансатлантического «полюса». Высвободившиеся из биполярного противостояния ресурсы США направили на усиление своей геополитической роли и утверждение глобального лидерства. По мнению М. Тэтчер, ни одна из сверхдержав прошлого — ни Римская империя, ни империя, созданная Габсбургами, ни Британская империя — во времена их расцвета не обладали таким превосходством в ресурсах и размахе над своим ближайшим соперником, как современная Америка (Тэтчер, 2003, с. 48-49).
США стали откровенно проводить политику, направленную на формирование однополярного мира, формирование международной модели безопасности под своим военно-политическим патронатом. Логику действий США незамысловато объяснил на Мюнхенской конференции министр обороны США Роберт Гейтс. Он сказал: «Мир сегодня сложнее, чем 20 или 30 лет назад, и в нем есть те, кто понимает лишь аргумент превосходящей силы. Это реальность. И нет никаких сомнений, что миру нужен действенный и мускулистый трансатлантический союз» (цит. по: Зеркало недели, 2007). Наглядным подтверждением этой установки явилась военная операция в Ираке, носившая кодовое название «Иракская свобода». Эта операция положила начало созданию новой глобальной программы безопасности, при этом показала всему миру, что «жесткая» сила по-прежнему не теряет ключевого значения в мировой политике2. Сохранявшийся почти полвека мировой порядок, основанный на балансе сил, взаимном признании и коллективных договорах, стал кардинально меняться. Ликвидировалась вся Ялтинско-Потсдамская система международной безопасности. Прежние структурные элементы международной системы безопасности (ООН, Совет Европы, ОБСЕ) в значительной степени утратили свои вес и влияние. Баланс сил в мире был нарушен, начался поиск нового баланса. Отметим несколько обстоятельств.
Во-первых, переход к новой системе международной безопасности происходит в условиях не только сохранения традиционных, но и появления новых опасностей и угроз, порожденных информационной революцией и глобализацией. Исчезла актуальность «внешней военной опасности», опасности крупномасштабных сражений с вовлечением массовых армий при крупнейших сосредоточениях боевой техники. Процесс превращения военных опасностей в военные угрозы стал менее вероятным. Спектр опасностей и уг-
2 «Жесткая» сила, или «жесткое» могущество, — это способность к принуждению, обусловленная военной и экономической мощью страны (см.: Най, 2004).
_ 243
роз мировому сообществу сместился в сферы обеспечения жизнедеятельности, которые связаны преимущественно с экономикой, энергетикой и экологией. Особое место среди новых угроз занял транснациональный терроризм. Но общей консолидирующей, «системообразующей» угрозы для всего мирового сообщества сегодня нет. Новым системообразующим началом может явиться политическая и ценностная однородность.
Во-вторых, сформировать единое поле глобальной безопасности, как и прежде, будет сложно. Структура складывающейся сегодня системы безопасности будет состоять из разновесных региональных систем безопасности, из государств, находящихся в разно-статусных позициях и разносиловых категориях. При внешнем сохранении в последние десятилетия трех основных центров силы в мировом пространстве (США, Европейский Союз, Юго-Восточная Азия) существенно изменилось не только соотношение могущества и влияния этих центров силы, но и ресурсно-силовой потенциал внутри них. Силового монополизма сегодня какого-то одного их центров нет. Принципиальным отличием современной повестки дня является то, что центр глобальной системы международной безопасности начинает смещаться. Поскольку в последние годы центр внимания международных отношений двигается от Атлантики к Тихоокеанскому региону, в центре новой архитектуры международной безопасности будет находиться не европейское, а евро-атлантическое направление. Если все прежние системы безопасности формировались, как правило, вокруг одного из самых мощных во всех сферах государств, то сегодня в формировании правил создания и функционирования новой архитектуры безопасности должны участвовать все государства, которые обладают наибольшим международным влиянием.
В-третьих, смещение вектора международных отношений в сторону Востока не только не означает уменьшение роли европейской системы безопасности в глобальной системе, а, напротив, подчеркивает ее возрастающее значение в формировании глобальной системы безопасности. Европейская система — это единственная сложившаяся, в отличие от других регионов, система безопасности, с уже сформировавшимся механизмом определения опасностей и угроз и их отражением. В последнее десятилетие эта система стала принципиально меняться. С принятием в декабре 2003 г. Европейской стратегии безопасности (ЕСБ) была закреплена ориентация на диалог, взаимодействие и партнерство или, другими словами, приверженность идее совместной безопасности и принципу многосторонности. Спустя 5 лет Европейский совет принял Доклад о реализации Европейской стратегии безопасности под названием «Обес-
печение безопасности в меняющемся мире», тем самым подтвердив принципиальные положения стратегии и готовность Европы разделить ответственность за мировую безопасность и строительство лучшего мира (Роль ЕС..., 2009).
В-четвертых, принципиально новым содержанием в современных условиях наполняются средства и способы обеспечения международной безопасности. В вышеупомянутом докладе сформулированы основные направления ее укрепления. В частности, указывается, что лучшая защита безопасности — это мир эффективно управляемых демократических государств. Распространение культуры качественного управления, поддержка социальных и политических реформ, борьба с коррупцией и превышением властных полномочий, утверждение власти закона и защита прав человека являются лучшими средствами укрепления международного порядка. Европейский Союз предпочитает убеждение принуждению, принцип многосторонних действий односторонности и дипломатию силовым методам. Налицо тенденции реального перехода от «жесткой» к «мягкой» силе, к силе нормативных актов, к общепризна-ваемой модели норм и ценностей, к созданию благоприятной международной среды, а не ее обладанию.
В-пятых, качественной характеристикой содержания современной системы международной безопасности является ее антропоцентризм. Ориентация европейской системы безопасности на достижение глобальных или универсальных общественных благ актуализирует потребность каждого человека в безопасности. Речь идет о физической безопасности или свободе от страха; экономическом процветании или свободе от нужды; политической свободе или демократии, правах человека и верховенстве закона; социальном благосостоянии и образовании, медицинском обслуживании, чистой окружающей среде и т. д.
Создание такой системы безопасности возможно, если государства примут на себя юридически закрепленные обязательства. Пренебрежительное отношение ведущих международных игроков к ООН, Хельсинкскому акту, практика игнорирования их узловых положений убедительно продемонстрировали, что чисто политические обязательства не дают достаточных гарантий их соблюдения. Необходимо установить эффективный международный контроль за исполнением международного права, договориться о мерах обеспечения безопасности и мерах доверия.
В этой связи важнейшее значение имеет инициатива Российской Федерации, предложившей разработать и заключить договор о европейской безопасности. Россия выступает за новую организа-
цию европейской и трансатлантической безопасности и при этом рассматривает себя как равного партнера в отношениях с Европейским Союзом и США. Предложения главы Российского государства обеспечить такой механизм поддержания мира в Европе, чтобы ни одно государство или международная организация не имели монополии на обеспечение безопасности, дают принципиально новые установки для системы международной безопасности. Однако выдвинутые Д. Медведевым предложения натолкнулись, как и многие другие предложения России, на серьезное противодействие. И оно объясняется практическим сохранением базовых подходов США и их союзников к оценке военно-политической стабильности и безопасности в Евро-Атлантическом и Евразийском регионах и к их обеспечению, а также отсутствием общей, согласованной в мировом сообществе концепции урегулирования конфликтов и миротворчества, схожих подходов к застарелым очагам напряженности.
Безусловно, это затрудняет процесс формирования предлагаемой архитектуры международной безопасности. Так, низкий уровень доверия между государствами, тот уровень, который был установлен в рамках Ялтинско-Потсдамской системы международной безопасности и который сложился в последнее десятилетие, явно не отвечает современным требованиям. Подчеркнем, что речь фактически идет о взаимном недоверии. Особенно наглядно это видно во взаимоотношениях России и Запада, прежде всего США. Невзирая на обнародованную «перезагрузку» отношений, РФ и США как рассматривали прежде, так и сегодня воспринимают друг друга как стратегических противников. Об этом, в частности, свидетельствует подписанная 5 февраля 2010 г. президентом Медведевым новая военная доктрина России. Этот документ ставит НАТО во главе списка внешних угроз, оставив далеко позади распространение ядерного оружия и терроризм. Среди других опасностей фигурируют территориальные претензии к России, попытки вмешательства во внутренние дела страны, развертывание воинских контингентов на территориях, сопредельных с Россией и ее союзниками. В свою очередь, современное политическое руководство США не испытывает полного доверия к российскому руководству, рассматривая Россию как державу, часто преследующую на международной арене цели, прямо противоположные американским (Кортунов, 2007).
Налицо взаимное непонимание сторон. Уже привычными стали рассогласованность, декларативность политических заявлений и практических шагов. Например, часто звучат слова о «доброжелательности» отношений НАТО к России, но одновременно с этим происходит размещение у наших границ американской ПРО. Российский МИД отметил, что этот факт не содействует укреплению
доверия и предсказуемости. «Наша реакция достаточно понятна и основывается на том, что цели, которые преследуются при этом, неочевидны — от каких угроз США собираются защищать Европу через развертывание этих комплексов ПРО наземного базирования», — сказал замглавы МИД РФ С. Рябков, комментируя соглашение между США и Польшей по ПРО (Российская газета, 2010). Любое действие порождает ответ. Желание минимизировать реальность угроз от размещенных в расположенном всего в 60 км от российской границы американских «Patriot» вызвало решение России установить ракетные комплексы «Искандер» в Ленинградском военном округе.
Государственный департамент США на уровне внешней риторики демонстрирует приверженность принципам всеобъемлющего восстановления конструктивного характера российско-американских отношений. Это заявление соседствует с постоянной, жесткой и не всегда объективной критикой ситуации в России. Об этом свидетельствуют сделанные за последние годы доклады этого департамента, посвященные оценке общественно-политической и социальной ситуации в странах мира: о соблюдении прав человека в мире (2008, 2009); о торговле людьми в мире (2008, 2009); о свободе вероисповедания в странах мира (2009). Подчеркнем, что эти оценки полностью совпадали с позициями государственного департамента при Кондолизе Райс.
К числу системных ограничителей нового проекта архитектуры безопасности вполне можно отнести сохраняющуюся конфликтную персонификацию политического диалога, персональную неприязнь ряда высокопоставленных сотрудников администрации США к нынешнему российскому руководству. 2 июля 2009 г., накануне саммита РФ-США в Москве, президент США заявил о том, что председатель правительства РФ В. Путин «стоит одной ногой в старых методах ведения дел, а другой — в новых» (см.: Минаев, 2010). В этих условиях создание общей системы международной безопасности для всех становится насущной необходимостью. Сложившийся дисбаланс безопасности в Евро-Атлантическом регионе, отсутствие равной безопасности и одинаковых гарантий для всех государств требуют сегодня практических действий. Начинать необходимо с выработки единых принципов отношений между государствами и созданными ими организациями и объединениями в сфере безопасности.
Следует согласовать действия по процедурам и механизмам обеспечения международной безопасности в сфере разоружения и нераспространения ОМУ и ракетных технологий, по сочетанию во_ 247
ПОЛИТЭКС. 2010. Том 6. № 4
енно-политической «жесткой» и «мягкой» безопасности, определить место и роль существующих организаций безопасности в новой архитектуре, обеспечить координацию между ООН, НАТО, ЕС, ОДКБ, ОБСЕ, возможно, другими международными структурами.
Литература
1. Богатуров А. Д. Системный подход и эволюция международных отношений в ХХ веке // Богатуров А. Д., Косолапов Н. А., Хрусталев М. А. Очерки теории и политического анализа международных отношений. М., 2002. С. 116-117.
2. Версальский мирный договор / Под ред. Ю. В. Ключникова, А. Сабанина. М.: Издание Литиздата НКИД, 1925. C. 7-15.
3. Давыдов Ю. Понятие «жесткой» и «мягкой» силы в теории международных отношений // Философия международных отношений. 2004. Т. 2. № 1 (4).
4. Евангелие от Матфея. Глава 7. Стих 12.
5. Зеркало недели. 2007. № 6 (630).
6. История дипломатии. Т. IV. Дипломатия в годы Второй мировой войны. М., 1975. С. 216.
7. История политических и правовых учений / Под ред. В. С. Нерсесянца. М.: ИНФРА М, 1998. С. 181.
8. Кортунов С. В. Крушение Вестфальской системы и новый мировой порядок // Безопасность Евразии. 2007. № 4. С. 230-261.
9. Лукин М. Все российские базы // Власть. 2007. 21 мая.
10. Минаев М. Диалог с конфликтным потенциалом. Российско-американский диалог в сфере политики во время и после «перезагрузки» // Русский журнал. 22 июля 2010 // http://russ.ru/pole/Dialog-s-konfliktnym-potencialom
11. Най Дж. «Мягкая сила» и американо-европейские отношения // Свободная мысль-XXI. 2004. № 10.
12. Роль ЕС в глобальном управлении // Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика. 2009. № 2 (24). С. 105-120.
13. Российская газета. 2010. 6 июля.
14. Тэтчер М. Искусство управления государством. Стратегии для меняющегося мира. М.: Альпина паблишер, 2003. С. 48-49
15. Фукидид. История: В 2 т. СПб.: София, 1994. Т. 1. С. 24.
16. Bridge F., Bullen R. The Great Power and the European States System 18151914. London: Longman, 1980. P. 1-2.
17. Gilpin R. War and Change in World Politics. London: Cambridge University Press, 1983. P. 34.
18. Ulman R. Redefining security // International security. 1983. Vol. 76. N 1.
ПОЯИТЭКС. 2010. Том 6. № 4
