экономика предпринимательства
и инновации
Т. И. Ефименко1
антикризисное фискальное регулирование в контексте политики налогово-бюджетной консолидации
Способы преодоления последствий экономического сбоя 2007-2008 гг. вызвали в мировом сообществе серьезные дискуссии о дальнейшей судьбе глобального развития, но в 2009 г. подтвердились далеко не самые оптимистичные из прогнозных сценариев. Кризис оказался крайне необычным по своей силе и системному воздействию практически на все составляющие общественной жизни [1,2], в результате спад мировой экономики составил (-) 2,1 процентных пункта (п.п.) (см. таблицу). При дальнейших положительных темпах прироста мирового валового продукта (МВП) экономические перспективы на период до 2014 г. оцениваются в рамках неопределенного сценария. В зависимости от степени опти-мистичности дальнейшего развития событий (см. таблицу) возможны существенные отклонения от основного прогноза с вероятностью, которая оценивается в рамках последствий возможных рисков. При этом можно отметить ухудшение всех ожидаемых индикаторов в 2012-2014 гг., так как их значения по состоянию на декабрь 2012 г. на 0,2...2,0 п.п. ниже, чем по предыдущим оценкам социально-экономического департамента ООН.
прирост мирового валового продукта к предыдущему году
Сценарий Годы
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Базовый +4,1 +4,1 +1,4 -2,1 +4,0 +2,7 +2,2 +2,4 +3,2
Оптимистический - - - - - - +3,9* +3,8 +4,5
Пессимистический - - - - - - +0,5* +0,2 +1,1
*Более ранние оценки при базовом сценарии +2,6 (источник: World economic situation and prospects 2012/ United Nations.— New York, 2012.— P. iv. URL: http://www.un.org/en/development/ desa/policy/wesp/ wesp_ archive/2012wesp.pdf); World economic situation and prospects 2013/ United Nations.— New York, 2013.— P. iv. URL: http://www.un.org/en/development/desa/policy/ wesp/wesp_archive/2012wesp.pdf)
1 Татьяна Ивановна Ефименко, президент Академии финансового управления Министерства финансов Украины, д-р экон. наук, профессор, член-корреспондент НАН Украины.
Как правило, подтверждение негативных ожиданий следует из событий, вносящих ясность в неопределенные перспективы. Например, угроза «фискального обрыва» в 2012 г. в США была нейтрализована, в то же время в марте 2013 г. в Конгрессе США принято решение по секвестру бюджета. Это свидетельствует о том, что преодоление финансового дефицита в этой стране, по всей вероятности, будет периодически влиять на конъюнктуру международных хозяйственных отношений. Другие показатели, характеризующие нестабильность в еврозоне и в крупных развивающихся экономиках, включая Бразилию, Индию, Китай и т.д., также связаны с возможным замедлением посткризисного восстановления, в том числе в результате влияния признаков новой депрессивной волны в развитых странах на развивающиеся страны и страны с переходной экономикой. Для последних возникают риски снижения цен на сырье, повышения волатильности потоков капитальных, денежных и других ресурсов, спада спроса на их экспорт. Во второй половине 2012— начале 2013 г. предпринимаются небезуспешные попытки антикризисного регулирования на национальном и наднациональном уровнях. Поэтому не исключено дальнейшее глобальное развитие в рамках базового сценария при разработке и реализации антикризисных мер в каждой стране в зависимости от степени уязвимости ее экономики.
Относительно благополучные страны с рыночными характеристиками, близкими к равновесному состоянию, отличаются плавно изменяющимися, предсказуемыми в краткосрочной (а нередко и среднесрочной) перспективе макроэкономическими показателями в рамках нормальных рыночных циклов и так называемых стационарных хозяйственных систем. Нестационарным экономикам присущи достаточно резкие и плохо предсказуемые изменения, характерные для экономических процессов на разных циклических стадиях развития [3]. Важную роль в выборе государственных моделей регулирования играют институциональные особенности национальных хозяйств. Обобщая теоретические взгляды Р. Нуреева, А. Зельднера, П. Грегори, Р. Стюарта, Дж. К. Гелбрейта, В. Ойкена, Дж. Шекла [4-9] на устойчивое развитие, А. Л. Михеев, в частности, предлагает рассматривать плановую, рыночную и смешанную экономики как различные модификации индустриальных экономических систем [10]. К существенным особенностям смешанной экономики относится «рыночно-нерыночная» двойственность общественного производства. Подразумевается, что некоторые потребности обеспечиваются рыночной и квазирыночной сферами в зависимости от платежеспособности потребителей.
Системные вызовы современного глобального кризиса отражают глубокие противоречия в политической, экономической, идеологической и других сферах общественной жизни. Структурная модернизация технологий и менеджмента требует от правительств новых подходов к управлению, однако изменения нужно проводить, адекватно реагируя на непредвиденные обстоятельства в мировом масштабе. В посткризисном миропорядке многие исследователи ожидают появления отличных от существующих соотношений экономических сил, изменятся также роли отдельных стран и регионов [11]. Таким образом, параметры многих национальных хозяйств, их конкурентные и рейтинговые позиции, скорее всего, будут существенно отличаться от пиковых уровней первого десятилетия XXI в., и в ближайшее время, по всей вероятности, сформируются новые правила поведения экономических агентов, т.е. по-настоящему «новая экономика» [12].
На начальном этапе глобальной рецессии усилия правительств ведущих стран мира были направлены на повышение прозрачности функционирования и эффективности государственного регулирования финансового сектора, предотвращение банкротств крупных финансовых учреждений, координацию контроля за международными потоками капитала. При этом мировое сообщество осуждало протекционистские меры, принятые отдельными странами как реакция на существенное ухудшение платежного
баланса. Согласно статистическим данным, благодаря беспрецедентным финансовым мерам правительствам ведущих стран мира удалось затормозить экономическое падение, а в мировой экономике в 2010 г. появились первые признаки оживления (см. таблицу).
Как показала практика, в преодолении последствий финансово-экономического кризиса и обеспечении устойчивого конкурентоспособного развития конкретной национальной экономики особую роль играет бюджетно-налоговая политика. О значимости ее инструментов свидетельствуют значительные объемы финансовой поддержки в рамках антикризисных мероприятий в ведущих странах мира, в том числе в США, Российской Федерации и др. В планах мирового сообщества на 2011-2013 гг. политика фискальной консолидации становится все более важным фактором устойчивого развития.
Усиление этой составляющей в управлении государственными финансами, как правило, связано с прогнозами, согласно которым в странах с развитой экономикой долг сектора государственного управления к 2014 г. значительно возрастет, увеличатся расходы на здравоохранение и пенсии, что еще больше усилит давление на бюджеты. Аналогичные тенденции характерны для стран с развивающейся экономикой, где разработка и применение стабилизирующих рычагов воздействия будут зависеть от конкретных параметров экономических систем.
Различия в уровне государственных расходов зависят от роли государства в модели взаимодействия власти и бизнеса, уровня развития экономики и эффективности бюджетных затрат, а также демографических особенностей. Расходы, как правило, выше в развитых странах с более высоким уровнем социальных гарантий, в том числе оплатой труда, а капитальные затраты выше в странах с развивающейся экономикой при значительных индивидуальных расхождениях. Отмечается также, что высокие затраты не говорят об их неэффективности, однако, многие страны могли бы оказывать качественные государственные услуги в сфере образования и охраны здоровья по гораздо более низким ценам.
При любых обстоятельствах стратегии консолидации рекомендуют умеренность в бюджетных расходах на здравоохранение, заработную плату, военные цели, а также в связи со старением населения и т.д. Предполагается, что благодаря улучшению адресности можно сократить расходы на социальные пособия, не нарушая принципов справедливости. Безусловно, отдельно следует рассматривать эффективность затрат на различные субсидии в целях стимулирования экономики.
Гармонизация направлений увеличения доходов в глобальной экономике в условиях высокой мобильности товаров, а также основных факторов производства требует расширения и унификации расчетов баз налогообложения для косвенных налогов, единообразных мер регулирования деятельности транснациональных компаний, особенно имеющих филиалы в офшорных зонах. На основе интернационального сотрудничества важно ужесточить административные меры к уклоняющимся от уплаты обязательных платежей, в том числе по отношению к субъектам, пользующимся мошенническими схемами трансферного ценообразования и агрессивного налогового планирования. Одинаковые подходы также необходимы для оценки налогового бремени на труд, капитал и потребление и конкурентоспособности соответствующих систем, в том числе с помощью анализа и сопоставления имплицитных ставок обязательных платежей, прежде всего на основе практики стран ЕС. Следует продолжить работу по совершенствованию норм по налогу на добавленную стоимость (НДС) путем отмены некоторых льгот и ряда пониженных ставок, по установлению однообразных ставок акцизного налога, совершенствованию механизмов налогообложения на недвижимые активы, в частности, на имущество и природные ресурсы. Исходя из социальной справедливости нельзя недооценивать потенциал налога на доходы физических лиц. В контексте политики налогово-бюджетной консолидации с учетом всеобщих тен-
денций климатических изменений следует выработать единые подходы к эффективному использованию пошлин на энергоносители, включая взимание платы за выбросы углерода.
Налоговые трансформации играют ключевую роль в фискальной консолидации с целью предупреждения негативных экономических последствий в условиях макроэкономической нестабильности, значительного бюджетного дефицита и обострения долговых проблем. В ближайшем будущем вероятно усиление дестабилизации основных экономических параметров многих развитых стран из-за высокого уровня безработицы, снижения совокупного спроса при одновременной жесткой экономии бюджетных средств, значительном государственном долге и финансовой неустойчивости. В этой связи необходимы регулятивные механизмы, препятствующие оттоку капитала, а также обеспечивающие поддержку систем социальной защиты. Особую актуальность приобретает перенос налоговой нагрузки с труда и капитала на потребление, ресурсные и экологические платежи. В нестационарных, смешанных экономических системах повышение фискальной эффективности таких налогов может компенсировать уменьшение поступлений социальных и страховых взносов в результате снижения их ставок из-за вывода из тени заработной платы.
Антикризисную координацию бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики в составе управленческих социально-экономических и политических институций, в основе которых лежит поиск оптимизации путей развития человеческого сообщества, следует корректировать с учетом изменений в моделях общественной жизни людей. При этом главными критериями должны стать показатели динамичного развития, уменьшения безработицы, повышения жизненного уровня населения, а также поддержание на безопасном уровне таких индикаторов макроэкономической сбалансированности, как инфляция, бюджетный дефицит, долг правительственного сектора, стабильность обменного курса национальной валюты и т.д. Новые регуляторные подходы должны учитывать, что рецессия сильно повлияла на многие институты, коренным образом изменила ситуацию на финансовых рынках, определила новые тенденции развития экономики, обозначив новые точки экономического роста. Для повышения управляемости и эффективности перераспределения финансовых потоков через бюджетные системы принятие решений в области государственных финансов должно быть структурировано в соответствии с иерархией основных институциональных уровней фискальных институтов.
Во-первых, свои особенности имеет сфера наднациональных правил. Мировая экономика в начале XXI в. сформировалась в единую систему, элементы которой тесно взаимосвязаны, причем их взаимодействие, определенная централизация функций управления на добровольной основе являются неотъемлемой составляющей механизма функционирования современной хозяйственной жизни. Применение финансовых механизмов в этом случае определяется международными правилами, организациями и зависит от состояния интеграционных процессов, участниками которых выступают соответствующие государства и их административно-территориальные единицы. На этом уровне решаются вопросы улучшения глобальных экономических и социальных взаимоотношений, экологической оптимизации, международной экономической безопасности и т.д.
Далее, для внутригосударственного бюджетирования следует отобрать отраслевые проекты, в которых формируется экспортный профиль страны, наиболее четко проявляются программно-целевые установки развития, реализуются приоритеты НИОКР. Целевое использование кредитных, инвестиционных ресурсов на основе новой технологической парадигмы, будущего информационного устройства общества должно происходить в русле общего процесса финансирования модернизации экономики. Главными критериями стимулирования экономических агентов реального сектора, национального хозяйственного комплекса в целом должны стать результаты их деятельности, а не приближенность к
властным источникам денежных ресурсов. Активное воздействие бюджетной системы на финансовые связи и потоки между различными секторами экономики является необходимым условием обеспечения стабильных и высоких темпов экономического роста. Приоритетами бюджетной политики следует считать сохранение общеэкономического равновесия, обеспечение сбалансированности и одновременно социальной направленности бюджета в условиях уменьшения налогового бремени, снижения высокой долговой нагрузки при ограниченной возможности привлечения внешних ресурсов. Политика государства на международных финансовых рынках должна формироваться с учетом приоритетности погашения внешнего государственного долга, а не за счет новых заимствований. Все виды долгосрочных займов органов государственной власти, включая операции на рынке государственных ценных бумаг и еврооблигаций, должны направляться на увеличение инвестиций. Такие направления будут способствовать полному и своевременному обслуживанию государственного внешнего долга.
Для укрепления финансовой базы местного самоуправления необходимо усилить децентрализацию на региональном уровне регулирования территориального социально-экономического развития, экологического равновесия, международного сотрудничества трансграничного типа.
Уровень домашнего хозяйства, фирмы связан с деятельностью властных институтов, которые поддерживают функционирование бизнес-структур, а также с регулятивной практикой многочисленных организаций содействия и объединений предпринимателей по интересам. С точки зрения взаимодействия «общество — бизнес» государственное регулирование экономики реализуется путем заинтересованности частных фирм в решении задач общенационального, регионального и локального значения, например, в развитии научных исследований и внедрении их результатов, в экспорте товаров, эффективном привлечении капиталов и накопленных знаний и опыта. Критерием совершенства установленных для частного сектора норм и правил является объем трансакционных издержек [13], в частности, связанных с защитой прав собственности, заключением и исполнением контрактов, поиском информации, администрированием обязательных платежей.
Анализируя пути консолидации доходов и расходов, отметим, что речь идет не только о входящих и исходящих финансовых потоках на бюджетном уровне. К механизмам фискального регулирования относятся налоговые льготы, использование всего современного набора инструментов фондового рынка, а также квазифискальные операции. Налоговые финансовые ресурсы формируют источники бюджетных расходов, используемых для нужд налогоплательщиков,— таким образом последние потребляют государственные услуги. Часть ресурсов, которая в виде налоговых преференций остается у субъектов хозяйствования, можно рассматривать как эквивалент трансферов. Такие налоговые льготы часто называют налоговыми расходами. В общем смысле расходы бюджета олицетворяют экономические отношения, возникающие вследствие распределения фонда денежных средств государства и его использования по целевому, ведомственному и территориальному назначению. В сравнительных характеристиках с помощью показателей соотношения расходов и ВВП в процентах анализируются уровень государственного потребления, инвестиционные затраты, средства на оплату труда. Поскольку объем ВВП может колебаться по конъюнктурным обстоятельствам, например из-за кризисных явлений, при анализе динамики соотношения затрат и ВВП следует вносить соответствующие корректировки.
Базу современных фискальных отношений в рамках широкого спектра сценариев развития составляют мероприятия по консолидации публичных финансов во взаимосвязи с долговыми обязательствами, а также по соблюдению единых правил формирования среднесрочных показателей доходов и расходов. Они лежат в основе законодательного регулирования, способствуют обеспечению выполнения властных полномочий всех уров-
ней, мобилизации, эффективному распределению и использованию денежных средств, предназначенных для решения социальных и экономических проблем. В процессе развития фискальных регуляторов появились термины, связанные с бюджетным пространством. В Голландии это понятие включает в себя оценку накопленных резервов в балансе бюджета для последнего года полномочий правительства в рамках среднесрочного прогнозного сценария реального экономического роста при условии неизменности политики. Мониторинг бюджетного пространства в этой стране входит в функции специально уполномоченного государственного органа — Центрального бюро планирования. Известны труды современных ученых, посвященные концептуальным основам фискального пространства [14 и др.]. Категория управления пространством, по сути, включает в себя многие рычаги влияния для достижения определенных макроэкономических целей с помощью финансовых инструментов, свойственных денежно-кредитной и бюджетно-налоговой сферам.
Бюджетный процесс в национальных законодательствах регулируется специальными нормами и фискальными правилами составления бюджетов и нормирования мер финансовой стабильности в государственном секторе. Речь идет главным образом о восстановлении равновесия в экономике, сокращении бюджетного дефицита и реформировании социальной сферы, создании благоприятных условий для развития бизнеса. Так, правительства Великобритании, Бельгии, Венгрии уменьшают налоговую нагрузку, усиливают налогообложение иностранных компаний с целью предоставления конкурентных преимуществ отечественным предприятиям, активно финансируют инфраструктурные проекты, в том числе в сфере железнодорожного транспорта и развития автомобильных дорог. Поддержка малого и среднего бизнеса с целью создания рабочих мест заключается в предоставлении гарантий и субсидий для уплаты процентов по кредитам. Предусмотрено реформирование рынка труда для повышения уровня занятости. В большинстве стран особое внимание обращается на сокращение финансирования государственных учреждений и их операционных расходов, повышение эффективности государственных услуг, а также услуг в системе охраны здоровья при сохранении качества медико-санитарной помощи. Продолжаются пенсионные реформы (регулирование возраста выхода на пенсию, системные преобразования норм и правил социальной защиты).
Таким образом, политика налогово-бюджетной консолидации, направленная на антикризисное регулирование, предполагает применение нескольких типов фискальных правил: 1) ограничения налогового бремени; 2) установление лимита государственных расходов; 3) ограничения объема государственного долга (чаще в% ВВП); 4) нормы бюджетного баланса, максимальный уровень дефицита.
Список литературы
1. Колодко, Гжегож В. Глобализация, трансформация, кризис — что дальше? / Гже-гож В. Колодко.— М.: Магистр, 2012.— 176 с.
2. Филатов, Е. А. Сжатие дутой экономики: неизбежность глобального финансового кризиса 2010-2012 годов / Е. А. Филатов.— Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2008.— 307 с.
3. Лившиц, В. Н. О методологии оценки эффективности российских инвестиционных проектов: науч. докл. / В. Н. Лившиц.— М.: Институт экономики РАН, 2009.— 70 с.
4. Нуреев, Р. Курс микроэкономики / Р. Нуреев.— М.: Academia, 2000.
5. Зельднер, А.Г. Государственно-частное партнерство как базис российской модели смешанной экономики / А. Г. Зельднер // Вестник СФЭИ.— 2009.— Январь — март.
6. Gregory, P.P. Comparative Economic Systems / P. P. Gregory, R. S. Stuart // Boston, 1995.
7. Гэлбрейт, Дж.К. Экономические теории и цели обществ / Дж. К. Гэлбрейт.— М.: Прогресс, 1976.
8. Ойкен,В. Экономические системы / В. Ойкен.— Т. 1.— Вып. 2.— М.: Начала-Пресс, 1993.
9. Shackle, G. Epistemics and Economics. A Critique of Economic Doctrines / G. Shackle.— Cambridge, 1972.
10. Михеев, О.Л. Частно-государственное партнерство в условиях смешанной экономики: теория и практика становления и функционирования / О. Л. Михеев.— М.: Анкил.
11. Российская экономика. Тенденции и перспективы.— М.: Проспект, 2010.— 53 с.
12. Агеев, А. Реструктуризация глобального управления — ключ к борьбе с мировыми финансово-экономическими кризисами / А. Агеев, Е. Логинов / / Экономические стратегии: академический бизнес-журнал.— 2011.— № 10.— С. 25.
13. Black, J.A. Dictionary of economics / J. A. Black.— Sec. ed.— Oxford university press, 2003.— P. 473-474.
14. Heller, P. Understanding Fiscal Space / P. Heller // International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department, Washington // IMF Policy Discussion Paper. — 2005. March.— № 05/4.— 18 p.