АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УИС ПРИ ЕГО ПРИМЕНЕНИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 343

Е. А. Яковлев

АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УИС ПРИ ЕГО ПРИМЕНЕНИИ

E. A. Yakovlev

THE ANTICORR UPTION LEGISLA TION AND ACTIVITY OF PENAL SYSTEM AT ITS APPLICATION

Статья посвящена анализу антикоррупционного законодательства Российской Федерации, выявлению недостатков и деятельности Федеральной службы исполнения наказаний по применению норм данного законодательства.

The article is devoted to the analysis of the anticorruption legislation of the Russian Federation, revealing of lacks and activity of Federal Penal Service on application of norms of the given legislation.

Ключевые слова: коррупция, законодательство, деятельность уголовно-исполнительной системы, применение законодательства.

Key words: corruption, the legislation, activity ofpenal system, application of the legislation.

Формирование антикоррупционного законодательства должно быть одним из приоритетных направлений государственной политики. В п. 38 Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года закреплено, что главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, прежде всего детей и подростков, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом, повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан за рубежом, расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере1. Это говорит о том, что противодействие коррупции - мероприятие, рассчитанное на долгосрочную перспективу и требующее значительное сосредоточение усилий государственной политики РФ.

Коррупционные проявления в России затрагивают широкий спектр правоотношений, в том числе связанных с исполнением уголовных наказаний. Не является исключением и деятельность учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества, где коррупция в различных её формах также получила распространение. Коррупция представляет собой мощный фактор дестабилизации нормальной деятельности всей системы исполнения наказаний2.

Коррупционные проявления со стороны сотрудников уголовно-исполнительной системы вызывают большой общественный резонанс и всеобщее недовольство. Несмотря на громкие скандалы по поводу коррупции в уголовно-исполнительной системе, широкомасштабные акции по «самоочищению» органов и учреждений ФСИН России от сотрудников, совершающих правонарушения и преступления коррупционного характера, уровень коррупции в них остаётся достаточно высоким, что порождает неверие граждан РФ в справедливое исполнение наказаний. Основой для искоренения коррупционных проявлений должно стать законодательство РФ. Меры по борьбе с коррупцией, закреплённые в нормативных правовых актах, должны неукоснительно исполняться и постоянно совершенствоваться.

1 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской федерации до 2020 года».

2 Легостаев С. В. Коррупция и дезорганизация деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества. Взаимосвязь этих проблем и пути их решения // Человек: преступление и наказание. 2009. № 3. С. 33.

Основополагающим антикоррупционным актом в российском государстве является федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (далее - ФЗ «О противодействии коррупции»). В п. 1 ст. 1 данного федерального закона впервые законодательно закреплено определение коррупции, согласно которому коррупция - это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение данных деяний от имени или в интересах юридического лица1. В данном определении закреплены общественно опасные деяния, которые принято относить к коррупционным. Несмотря на это, в определении не в полном объёме отражено незаконное использование лицом своего публичного статуса. По мнению А. Г. Безверхова, понятие коррупции чрезмерно узкое. Оно сужено в части видов предоставляемых коррупционеру выгод; последние носят исключительно имущественный характер и выражаются в виде денег, ценностей, иного имущества, услуг имущественного характера. В перечень видов имущественных выгод не включены выгоды в виде выполнения безвозмездных работ, прощения долга, скидки с долгов, отсрочки или рассрочки платежей и т. д2.

Б. В. Волженкин считает, что коррупцию составляют преступления лиц, официально привлечённых к управлению, использующих различным образом имеющиеся у них по статусу возможности для незаконного извлечения личной выгоды3. Поэтому в определение коррупции следует внести наряду с извлечением выгоды, связанной с имущественными правами, и получение благ неимущественного характера. Наказания за указанные в определении общественно опасные деяния предусмотрены уголовным и административным законодательством.

Кроме определения, в данном нормативном правовом акте содержатся основные принципы противодействия коррупции, которыми должны руководствоваться органы государственной власти РФ. В законе перечислены меры по профилактике коррупции. Для исполнения данных мер в ФСИН России принят ряд ведомственных актов, а также план по противодействию коррупции.

В п. 2 ст. 1 ФЗ «О противодействии коррупции» дано законодательное определение противодействия коррупции. Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Из данного определения видно, что противодействие коррупции включает в себя обширную деятельность уполномоченных органов. Эта деятельность подкреплена зафиксированными в законе мерами противодействия коррупции. Устранению причин коррупции служат следующие меры:

1 Федеральный Закон РФ от 25.12.2008 г. N° 273-Ф3 «О противодействии коррупции».

2 Безверхов А. Г. Правовые аспекты современной антикоррупционной стратегии // Вектор науки ТГУ. 2009. N 2. С. 21.

3 Волженкин Б. В. Служебные преступления. М.: Юридический центр Пресс, 2005. С. 20.

- установление обязанности государственных и муниципальных служащих, замещающих должности, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих и членов своей семьи, установление последствий за непредставление и представление заведомо недостоверных или неполных сведений, наделение соответствующих должностных лиц правом запрашивать у правоохранительных и контролирующих органов информацию, подтверждающую достоверность и полноту представленных сведений;

- установление обязанности государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, последствий невыполнения данной обязанности, государственная защита служащего, уведомившего о фактах обращения в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения, о фактах совершения другими государственными или муниципальными служащими коррупционных правонарушений, непредставления сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

- закрепление порядка предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, обязанности уведомления непосредственного начальника при возникновении конфликта и обязанности этого руководителя принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, обязанности служащего в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации, если служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций);

- установление ограничений, в соответствии с которыми граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их должностные обязанности, только с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое даётся в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Важной мерой по профилактике коррупции, закреплённой в федеральном законе, является формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. Данная мера прописана первоначальной и, соответственно, является главенствующей среди перечисленных. Если сами граждане будут негативно относиться к любым коррупционным проявлениям и не допускать возможности решения каких-либо вопросов с помощью коррумпированных государственных и муниципальных служащих, то и возможности у таких служащих произвести незаконные действия будет намного меньше. Но в то же время в законе не имеется норм, устанавливающих, каким образом необходимо осуществлять формирование нетерпимости к коррупционному поведению.

Весьма актуальна следующая мера по профилактике коррупции, а именно -проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Данная мера будет способствовать избавлению пробелов в законодательстве и препятствовать поиску лазеек для совершения противоправных действий. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы закреплён в нормативных правовых актах федерального уровня и на уровне ФСИН России.

Важными представляются мероприятия по предъявлению специальных квалификационных требований к претендентам на должности государственных гражданских служащих, развитию институтов общественного и парламентского контроля. Деятельность государственных и муниципальных органов должна носить открытый характер для граждан, если такая деятельность не связана со сведениями, представляющими государственную тайну или другими сведениями, определёнными законодательством РФ.

Существенно, что в данном федеральном законе прописан принцип кадровой политики, заключающийся в том, что длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении. В данном случае эта мера даёт понять чиновникам, что коррумпированное поведение невыгодно для их служебной карьеры и должно влиять на повышение мотивации. Этот принцип относится и к сотрудникам уголовно-исполнительной системы.

В законе существенное внимание уделено государственным и муниципальным служащим, а именно - закреплена обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Гражданин, претендующий на замещение должности государственной или муниципальной службы, включённой в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также служащий, замещающий должность государственной или муниципальной службы, включённую в вышеназванный перечень, обязаны представлять работодателю сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Проверка достоверности и полноты указанных сведений осуществляется представителем нанимателя (руководителем) или лицом, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем), самостоятельно или путём направления запросов в различные органы исполнительной власти. Закреплены также и последствия непредоставления и представления заведомо ложных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Так, гражданину при поступлении на государственную или муниципальную службу, предоставившему такие сведения, будет отказано в приёме на службу. Невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности по предоставлению достоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера влечёт освобождение от замещаемой должности либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности. Было бы целесообразным перечислить иные виды дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих прямо в данном законе, либо в отдельном правовом акте, но с применением конкретных видов ответственности в случае определённых нарушений. На сотрудников уголовно-исполнительной системы также распространяется обязанность предоставлять перечисленные сведения, а их проверкой занимаются подразделения собственной безопасности ФСИН России.

Кроме этого, установлена обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять работодателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений. За неисполнение данной обязанности государственный или муниципальный служащий может быть уволен со службы или привлечён к иным видам ответственности, которые также не перечислены прямо в законе.

Принятие федерального закона «О противодействии коррупции» - это положительное начало для борьбы с этим общественно-опасным явлением, несмотря на то, что в законе имеются определённые недостатки.

По мнению А. М. Ломова, в условиях правового антикоррупционного вакуума закрепляемые ограничения, запреты и обязанности для федеральных гражданских служащих, расширение категорий государственных лиц, на которых будет распространён имущественный контроль (в том числе и на членов их семей), расширение полномочий прокуратуры, упор на предупредительные меры, формирование принципов нетерпимости коррупционного поведения и другие меры организационно-профилактического характера, безусловно, будут способствовать снижению уровня коррупции в стране1.

ФСИН России при реализации положений данного федерального закона разработала свою нормативную правовую базу по противодействию коррупции в ведомстве. С учётом новых требований, а также в целях совершенствования деятельности ФСИН России и осуществления мер по дальнейшему реформированию уголовно-исполнительной системы Указом Президента Российской Федерации от 31 октября 2009 года N 1229 «Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и соответствующих этим должностям специальных званий» введена должность начальника управления собственной безопасности в центральном аппарате ФСИН России. В настоящее время в соответствии с Приказом ФСИН России от 6 ноября 2009 г. N 440 в ФСИН России образовано управление собственной безопасности, на которое возложены функции по профилактике и выявлению коррупционных и иных правонарушений и преступлений.

Не менее важным стало принятие Указа Президента РФ от 19 мая 2008 года N 815 «О мерах по противодействию коррупции». В данном нормативном правовом акте уделяется внимание образованию новой государственной организации - Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, председателем которого является Президент РФ.

В Указе закреплены основные задачи совета и действия, которые может применять Совет при решении задач по противодействию коррупции. Так, Совет должен готовить предложения Президенту по противодействию коррупции, координировать деятельность органов исполнительной власти всех уровней по реализации государственной политики в области противодействия коррупции, контролировать реализацию мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции. Определён порядок работы Совета.

Помимо этого Указом также образован президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции для решения текущих вопросов деятельности Совета, председателем которого является руководитель Администрации Президента РФ. На президиум Совета в основном возложены организационные вопросы. Этим же Указом председателю президиума Совета предписано подготовить проект Национального плана противодействия коррупции, в котором должны быть определены основные направления законодательного обеспечения антикоррупционной политики. Необходимо отметить, что члены Совета принимают участие в его работе на общественных началах.

Представители ФСИН России в Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции не входят, но предложения и выводы, принятые на Совете, касающиеся деятельности ФСИН, обязательны для исполнения. ФСИН России может образовать свой Совет по противодействию коррупции в ведомстве и закрепить

1 Ломов А. М. Антикоррупционный потенциал законодательства Российской Федерации в сфере противодействия коррупции в системе государственной службы // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. N 21. С. 88.

его существование приказом директора ФСИН, где предусмотреть порядок образования и работы Совета, круг вопросов решаемых на заседаниях Совета и определить полномочия членов Совета. На сегодняшний день эффективно работающего Совета по противодействию коррупции в уголовно-исполнительной системе не существует, однако образована Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению сотрудников уголовно-исполнительной системы и урегулированию конфликта интересов, которая оказывает содействие руководству ФСИН России в обеспечении соблюдения сотрудниками ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных законодательством по противодействию коррупции, в осуществлении в ФСИН России, учреждениях и территориальных органах ФСИН России мер по предупреждению коррупции.

Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы. Принятие данного нормативного правового акта обусловлено необходимостью укрепления антикоррупционного законодательства РФ и направленно на устранение коренных причин коррупции в обществе. В соответствии с п. 3 Национальной стратегии противодействия коррупции, она разработана:

а) исходя из анализа ситуации, связанной с различными проявлениями коррупции в Российской Федерации;

б) на основании общей оценки эффективности существующей системы мер по противодействию коррупции;

в) с учётом мер по предупреждению коррупции и по борьбе с ней, предусмотренных Конвенцией Организации Объединенных Наций против коррупции, Конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию и другими международными правовыми документами по противодействию коррупции, участником которых является Российская Федерация1.

Очень важным направлением, закреплённым в стратегии, является обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции. По мнению А. М. Цирина, практика борьбы с коррупцией показывает, что добиться существенных успехов невозможно без привлечения институтов гражданского общества, соответствующих специалистов2. На основе этого, выражая принцип политического плюрализма, политические организации, образованные гражданами, смогут независимо от государственной власти объективно оценивать обстановку в сфере противодействия коррупции и выявлять коррупционеров среди чиновников. В связи с этим требуется разработка и принятие отдельного нормативного правового акта, в котором будет определён порядок участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции. В ФСИН России активно применяется взаимодействие с общественными организациями и объединениями в целях обеспечения общественного контроля. Члены данных организаций и объединений осуществляют контроль в том числе и за проявлениями коррупции среди сотрудников ведомства. Руководство ФСИН России идет на встречу контролирующим организациям и объединениям, разрешают проводить опросы как среди осуждённых, так и среди сотрудников уголовно-исполнительной системы, не препятствуют посещению учреждений исполнения наказаний. Несмотря на это, общественный контроль по противодействию коррупции в уголовно-исполнительной системе работает не очень эффективно, так как в статистических отчётах отсутствуют сведения о выявлении коррупционных

1 Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы»

2 Цирин А. М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 20.

правонарушений и преступлений со стороны общественных организаций и объединений.

Не менее существенным направлением стало внедрение в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг. Большая роль в этом отведена созданию и функционированию единого портала государственных и муниципальных услуг. Данный портал посвящён государственным и муниципальным услугам, предоставляемым исполнительными органами государственной и муниципальной власти гражданам, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. В дальнейшем необходимо эффективное внедрение аналогичных проектов в деятельность исполнительных органов государственной власти, в том числе и уголовно-исполнительной системы.

Важным фактором по противодействию коррупции стал переход на электронные торги, а именно проведение интернет-аукционов при закупках для государственных и муниципальных нужд проводимых в соответствии с федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Посредством этого обеспечивается справедливая конкуренция, сводится к минимуму возможность предоставления откатов и взяток за выигрыш тендера. Совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путём расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме - это также одно из направлений реализации стратегии. Но несмотря на принимаемые меры, всё же имеются факты, когда торги даже и при интернет-аукционе выигрывает организация, которая заплатила так называемый «откат», чтобы предоставить свои услуги.

ФСИН России, исходя из своих потребностей, проводит открытые аукционы в электронной форме на определённых в Распоряжении Правительства РФ от 1 июня 2009 года N 755-р «Об определении операторов для проведения открытых аукционов в электронной форме» электронных площадках.

При формировании и развитии антикоррупционного законодательства следует уделять внимание нормам, порождающим коррупцию и дающим возможность проявления коррупционного поведения. С этой целью в стратегии закреплено направление по совершенствованию организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение её результативности.

В целях предупреждения коррупции на лиц, замещающих государственные должности, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные законодательными актами Российской Федерации. Однако государственными служащими не всегда соблюдаются эти ограничения и запреты, в связи с чем целесообразно постоянно проверять имеющуюся информацию о фактах нарушений с их стороны и незамедлительно принимать решения об увольнении или привлечения к ответственности.

Также следует выделить направление по повышению эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере. На сегодняшний день Российская Федерация ратифицировала ряд международных нормативных правовых актов, среди которых Конвенция ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Кроме этого, в 2007 году Россия вступила в международную организацию - Группу государств против

коррупции (ГРЕКО), объединяющую 46 европейских стран и США, войдя тем самым в режим международного антикоррупционного мониторинга.

В Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы определены антикоррупционные мероприятия, исполнение которых возлагается на федеральные органы исполнительной власти в указанный срок.

План по противодействию коррупции принят и в ФСИН России, в котором также предусмотрены основные мероприятия с конкретными исполнителями и сроками исполнения. На руководителей структурных подразделений ФСИН России возложена персональная ответственность за реализацию ведомственных плановых антикоррупционных мер по различным направлениям деятельности уголовно-исполнительной системы.

В основном деятельность ФСИН России по применении антикоррупционного законодательства сводиться к образованию эффективной ведомственной базы по противодействию коррупции и чёткого соблюдения норм федерального законодательства в данной сфере.

Литература

1. Федеральный Закон РФ от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

2. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».

3. Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 -2011 годы».

4. Безверхов А. Г. Правовые аспекты современной антикоррупционной стратегии // Вектор науки ТГУ. - 2009. - № 2. - С. 21.

5. Волженкин Б. В. Служебные преступления. - М.: Юридический центр Пресс, 2005. - 560 с.

6. Легостаев С. В. Коррупция и дезорганизация деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества. Взаимосвязь этих проблем и пути их решения // Человек: преступление и наказание. - 2009. - № 3. - С. 33.

7. Ломов А. М. Антикоррупционный потенциал законодательства Российской Федерации в сфере противодействия коррупции в системе государственной службы // Вестник Челябинского государственного университета. - 2009. - № 21. - С. 88.

8. Цирин А. М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Журнал российского права. - 2011. - № 2. -С. 12-24.