CC BY
132
DOI: 10.17803/1994-1471.2020.121.12.065-072
М. М. Поляков*, Ю. И. Мигачев**
Антикоррупционное просвещение и пропаганда в сфере высшего образования Российской Федерации1
Аннотация. В статье проанализированы основные нормативно-правовые и теоретические положения относительно понятия, содержания и ключевых особенностей антикоррупционного просвещения, а также антикоррупционной пропаганды в области функционирования образовательных учреждений высшего образования Российской Федерации. Актуальность статьи обусловлена концентрацией государственной политики на борьбе с коррупцией во всех сферах жизни общества, в том числе и в образовательной сфере. Исследованы федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные правовые акты о противодействии коррупции. В статье рассмотрен опыт российских образовательных учреждений высшего образования по предупреждению и профилактике коррупционных отношений. Авторы акцентируют внимание на положительном опыте Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) по антикоррупционной деятельности. Авторами сделаны обоснованные выводы и предложения о совершенствовании работы по противодействию коррупции в образовательных учреждениях, которые могут быть использованы на практике.
Ключевые слова: коррупция; коррупционные правонарушения; противодействие коррупции; антикоррупционное просвещение; антикоррупционная пропаганда; высшее образование; образовательные учреждения; управление; государство; органы исполнительной власти.
Для цитирования: Поляков М. М., Мигачев Ю. И. Антикоррупционное просвещение и пропаганда в сфере высшего образования Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. — 2020. — Т. 15. — № 12. — С. 65-72. — ЭО!: 10.17803/1994-1471.2020.121.12.065-072.
1 В рамках государственного задания 075-00293-20-02 от 25.05.2020, номер темы — Р5ММ-2020-0030 ГЗ «Трансформация российского права в условиях больших вызовов: теоретико-прикладные основы».
© Поляков М. М., Мигачев Ю. И., 2020
* Поляков Максим Михайлович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Садовая-Кудринская ул., д. 9, г. Москва, Россия, 125993 [email protected]
** Мигачев Юрий Иванович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Садовая-Кудринская ул., д. 9, г. Москва, Россия, 125993 [email protected]
Anti-Corruption education and Propaganda in the Field of Higher Education of the Russian Federation2
Maxim M. Polyakov, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Department of Administrative Law and Procedure, Kutafin Moscow State Law University (MSAL) ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9, Moscow, Russia, 125993 [email protected]
Yuriy I. Migachev, Dr. Sci. (Law), Professor, Department of Administrative Law and Procedure,
Kutafin Moscow State Law University
ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9, Moscow, Russia, 125993
Abstract. The paper analyzes the main normative legal and theoretical provisions concerning the concept, content and key features of anti-corruption education, as well as anti-corruption propaganda in higher education institutions of the Russian Federation. The relevance of the paper is predetermined by the concentration of state policy on the fight against corruption in all fields of social life, including the educational field. The paper investigates federal laws, laws of constituent entities of the Russian Federation, by-laws on anti-corruption. The paper discusses the experience of Russian educational institutions of higher education in the prevention of corruption relations. The authors focus on the positive experience of Kutafin University (MSAL) concerning anti-corruption activities. The authors have made reasonable conclusions and proposals on improving the work on combating corruption in educational institutions that can be used in practice.
Keywords: corruption; corruption offenses; corruption prevention; anti-corruption education; anti-corruption propaganda; higher education; educational institutions; administration; state; executive authorities. Cite as: Polyakov MM, Migachev Yul. Antikorruptsionnoe prosveshchenie i propaganda v sfere vysshego obrazovaniya Rossiyskoy Federatsii [Anti-Corruption education and Propaganda in the Field of Higher Education of the Russian Federation]. Aktualnye problemy rossiyskogo prava. 2020;15(12):65-72. DOI: 10.17803/19941471.2020.121.12.065-072. (In Russ., abstract in Eng.).
Коррупция в сфере образования, как и в государственном управлении, в правоохранительных органах, спорте, частном секторе экономики, существует длительное время. Наибольшую опасность представляет вышеуказанная сфера, поскольку обучение неотрывно от воспитания и является общественно значимым благом для индивида, гражданина.
Коррупция в образовании негативно влияет на развитие общества и состоит в противоправных действиях с использованием должностного положения работников педагогической сферы с целью получения выгоды материального или нематериального характера для себя и третьих лиц.
Практика показывает, что в настоящее время наибольшее количество противоправных деяний в образовательной сфере связано с получением взяток или подарков в мелких размерах. Наказания в данных случаях, как правило, условные, либо к подсудимым применяются штрафные санкции.
По характеру степени общественной опасности правонарушения, имеющие коррупционную составляющую, можно условно подразделить на дисциплинарные проступки, административные правонарушения, а также уголовные преступления.
Существенный вред наносят коррупционные действия в образовательной сфере, причем это
2 Under state assignment 075-00293-20-02 dated 25 May 2020, topic number — FSMW-2020-0030 GZ "Transformation of Russian Law in the Conditions of Great Challenges: Theoretical and Applied Basics".
касается не только выдачи фальшивых дипломов о наличии высшего образования, но и оказания услуг при сдаче единого государственного экзамена в школе.
По сути, происходит сделка между учащимся и представителем школы, вуза, который получает вознаграждение, нарушая этические и юридические рамки, злоупотребляя служебным положением. Здесь возникают отношения, связанные с куплей-продажей, а получение научных знаний находится как бы за рамками коррупционных действий. Происходит деградация личности, которая представляет, что весь мир построен на взятках и с их помощью можно решить вопрос.
Таким образом, вуз может выпустить безграмотного финансиста, врача, педагога, юриста, инженера, которые, даже если не работают по профессии, могут нанести колоссальный ущерб государству, личности.
Надо отметить, что в настоящее время большое количество педагогических работников слабо представляют, а по сути, не имеют знаний о коррупционных действиях в сфере образования, а также об антикоррупционных стандартах поведения, об ответственности за коррупционные действия.
Административно-правовые методы противодействия коррупции включают в себя методы антикоррупционной пропаганды, воспитания и просвещения.
Пропаганда (от лат. propaganda — подлежащее распространению) — это распространение среди населения и разъяснение каких-нибудь воззрений, идей, учений, знаний3. Данный термин получил повсеместное применение в философии, политологии, социологии, экономике, юриспруденции и других отраслях научного знания. Пропаганда широко используется не только в науке, но и в практической деятельности, имеющей отношение к средствам массовой
информации, здравоохранению, образованию, избирательному процессу, государственному и муниципальному управлению.
Пропаганда нашла свое отражение и в законодательстве Российской Федерации. В статье 25 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»4 закреплены правовые основы противопожарной пропаганды и обучения мерам пожарной безопасности. Статья 21 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»5 посвящена пропаганде знаний в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Федеральный закон от 20.07.2012 № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов»6 содержит ст. 6, регулирующую вопросы пропаганды донорства крови и ее компонентов. Упоминание об антикоррупционной пропаганде также есть и в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»7.
По нашему мнению, наиболее перспективные меры по противодействию коррупции гораздо лучше отражены и урегулированы в законодательстве субъектов Российской Федерации. Например, статья 12 Закона Омской области от 29.06.2017 № 1983-ОЗ «О противодействии коррупции в Омской области»8 посвящена одновременно вопросам антикоррупционного образования, пропаганды и просвещения. В соответствии с п. 1 ст. 12 данного Закона, антикоррупционным образованием в Омской области признается единый целенаправленный процесс воспитания и обучения в области противодействия коррупции, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных
КрысинЛ. П. Толковый словарь иноязычных слов. М. : Эксмо, 2006. С. 631.
Российская газета. № 3. 05.01.1995.
Российская газета. № 250. 24.12.1994.
Российская газета. № 166. 23.07.2012.
Российская газета. № 266. 30.12.2008.
Омский вестник. № 26. 07.07.2017.
3
4
5
6
7
8
объема и сложности в названной области в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов.
Статья 8 Закона Калининградской области от 26.05.2017 № 73 «О противодействии коррупции в Калининградской области»9 устанавливает основы правового просвещения граждан, повышения уровня профессионального образования государственных служащих в сфере противодействия коррупции, а также антикоррупционной пропаганды. Пункты 3 и 4 ст. 8 регулируют порядок проведения антикоррупционной пропаганды. Антикоррупционная пропаганда осуществляется Управлением по профилактике коррупционных и иных правонарушений Аппарата Правительства Калининградской области и направлена на формирование у населения области антикоррупционного мировоззрения, воспитание в обществе чувства гражданской ответственности, укрепления доверия к власти. Порядок и формы осуществления антикоррупционной пропаганды непосредственно устанавливаются Правительством Калининградской области.
Согласно п. 1 ст. 7 Закона Хабаровского края от 30.09.2009 № 269 «О предупреждении коррупции в Хабаровском крае»10 антикоррупционная пропаганда представляет собой целенаправленную деятельность органов государственной власти края, осуществляемую через средства массовой информации, содержанием которой является просветительская работа в обществе по вопросам предупреждения кор-
рупции, воспитания гражданской ответственности, укрепления доверия граждан к власти. В Хабаровском крае антикоррупционная пропаганда непосредственно осуществляется через телевизионные и радиовещательные компании, СМИ, размещение информации в сети Интернет, выпуска печатных изданий и т.д.
Можно согласиться с мнением П. А. Кабанова, согласно которому в современном российском региональном антикоррупционном законодательстве нет единства в понимании правовой категории «антикоррупционная пропаганда»11, как и категорий «антикоррупционное просвещение», «антикоррупционное воспитание».
Мероприятия, проводимые в рамках антикоррупционной пропаганды, осуществляются не только на уровне субъектов Российской Федерации. Указания и рекомендации по их проведению содержатся в государственных планах и программах, принимаемых на федеральном уровне. К примеру, в соответствии с пп. «а» п. 21 Национального плана противодействия коррупции на 2016-2017 годы12, Общероссийской общественной организации «Союз журналистов России» было рекомендовано организовать проведение ежегодного конкурса журналистских публикаций на тему «Средства массовой информации против коррупции».
Стоит особо отметить, что в настоящее время во исполнение пп. «г» п. 20 Национального плана противодействия коррупции на 20182020 годы13 распоряжением Правительства РФ от 29.01.2019 № 98-р была утверждена программа по антикоррупционному просвещению
9 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 01.06.2017.
10 Собрание законодательства Хабаровского края. 12.11.2009. № 10 (87).
11 Кабанов П. А. Понятие и содержание антикоррупционной пропаганды как правовой категории в российском региональном антикоррупционном законодательстве // Административное и муниципальное право. 2013. № 9. С. 883.
12 Указ Президента РФ от 01.04.2016 № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov. ru. 01.04.2016.
13 Указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov. ru. 30.06.2018.
обучающихся на 2019 г., которая продолжает реализовываться и в настоящее время14. Успешное выполнение данной программы позволяет существенным образом повысить уровень правовой культуры и правосознания, усилить нетерпимое отношение к коррупционным проявлениям у обучающихся.
В образовательных организациях высшего образования Российской Федерации антикоррупционное мировоззрение формируется при изучении как общеправовых дисциплин («Правоведение», «Основы права» и т.д.), так и в рамках спецкурсов. Примерами подобных дисциплин являются:
1) «Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в профессиональной деятельности служащих органов государственной власти» (Всероссийский государственный университет юстиции);
2) «Государственная антикоррупционная политика» (Высшая школа экономики);
3) «Антикоррупционное законодательство и политика» (Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова);
4) «Правовое регулирование антикоррупционной деятельности» (Ульяновский государственный университет);
5) «Противодействие коррупции в системе государственной власти и МСУ» (Челябинский государственный университет);
6) «Административно-правовые формы и методы противодействия коррупции» (Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)). Формы и методы антикоррупционного просвещения обучающихся включают лекции, семинары, конференции, форумы, симпозиумы, круглые столы, тренинги, конкурсы, проведение опросов, издание пособий и иной полиграфической продукции, создание групп в соцсетях. Указанные мероприятия проводились как само-
стоятельно, так и совместно с другими образовательными учреждениями.
Многие российские вузы принимали участие в международном молодежном конкурсе социальной антикоррупционной рекламы «Вместе против коррупции!», организованном Генеральной прокуратурой Российской Федерации, и творческом конкурсе среди студентов, аспирантов и преподавателей на лучший плакат и видеоролик социальной рекламы на тему противодействия коррупции, организованном Министерством науки и высшего образования РФ.
Лидерами по количеству проведенных мероприятий можно признать Российский технологический университет МИРЭА15 и Дагестанский государственный университет16.
Можно согласиться в этом отношении с позицией А. В. Кученева о том, что приоритетным направлением в развитии российского правосознания должна стать актуализация творческого воспитания собственного, неповторимого правосознания, имеющего прочные корни и традиции17.
Антикоррупционное просвещение является важной составляющей образовательного процесса, осуществляемого в Московском государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Данная работа непосредственно обусловлена комплексным противодействием коррупции, осуществляемым университетом согласно требованиям законодательства Российской Федерации.
В МГЮА создан специализированный Совет по противодействию коррупции, Комиссия по соблюдению работниками университета требований, установленных в целях противодействия коррупции и урегулирования конфликта интересов, назначены ответственные должностные лица по профилактике коррупционных правонарушений.
14 Распоряжение Правительства РФ от 29.01.2019 № 98-р «Об утверждении Программы по антикоррупционному просвещению обучающихся на 2019 год» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 31.01.2019.
15 URL: https://www.mirea.ru/anticorruption/.
16 URL: http://dgu.ru/protivodeystviye-korruptsii.html.
17 Кученев А. В. Антикоррупционное просвещение и пропаганда как условие реализации антикоррупционной политики // Административное право и процесс. 2017. № 8. С. 77-80.
Противодействие коррупции в МГЮА основано на положениях целого ряда локальных правовых актов, регулирующих реализацию отдельных антикоррупционных мер. К ним относятся:
1) этический кодекс Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА);
2) положение об антикоррупционной политике Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА);
3) регламент организации работы по сообщению работниками Университета о получении подарка и др.
В 2019 г. в МГЮА был утвержден план мероприятий по формированию антикоррупционного мировоззрения и профилактике коррупции в университете. Данный правовой акт распространяется как на работников университета, так и на обучающихся. В рамках плана предусматривается:
а) организация конкурса на лучшую студенческую научную работу антикоррупционной тематики;
б) проведение конференции на тему «Антикоррупционная деятельность в истории российского государства IX — начала ХХ в.»;
в) проведение круглого стола для профессорско-преподавательского состава «Коррупция и противодействие ей в сфере образовательной деятельности»;
г) проведение круглого стола для студентов на тему «Разграничение дарения и взятки»;
д) проведение конкурса социальной рекламы (плакатов, анимационных роликов, фотографий, рисунков, стенгазет, стихов и сочинений) «Я — против коррупции», «Чистые руки»;
е) организация концерта-акции с участием творческих коллективов МГЮА «Молодежь против коррупции», посвященного Международному дню борьбы с коррупцией. Кроме того, план предусматривает проведение обучения работников административно-управленческого персонала и профессорско-преподавательского состава университета по дополнительным программам повышения квалификации, связанным с вопросами противодействия коррупции в МГЮА. Так, в соответствии с планом по противодействию коррупции, в марте — апреле 2019 г. была реализована до-
полнительная профессиональная программа повышения квалификации «Противодействие коррупции при осуществлении образовательной деятельности: законодательные положения и практика применения».
По нашему мнению, антикоррупционный план образовательного учреждения должен включать в себя следующие виды мероприятий:
1) разработка и внедрение различных просветительских материалов (например, памятки отдельно для преподавателей и студентов);
2) проведение тематических конференций, круглых столов и коллоквиумов для обсуждения наиболее актуальных вопросов противодействия коррупции;
3) мастер-классы для преподавателей и студентов по профилактике коррупции с приоритетным участием представителей правоохранительных органов;
4) интерактивные тематические семинары и лекции для обучающихся по противодействию коррупции с решением казусов (практических ситуаций);
5) просветительские и разъяснительные встречи со студентами при участии руководства образовательного учреждения, направленные на создание атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям;
6) курсы повышения квалификации для педагогических кадров в рамках дополнительного профессионального образования, имеющие антикоррупционную направленность;
7) общественные акции в целях антикоррупционного просвещения с участием преподавателей и студентов;
8) развитие системы студенческого самоуправления в образовательных организациях для профилактики коррупционных отношений;
9) организация и проведение различных акций и конкурсов, в том числе и социальной рекламы на антикоррупционную тематику. Для студентов Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) была дополнительно разработана антикоррупционная памятка, разъясняющая содержание и виды коррупционных правонарушений, а также виды наказаний, предусмотренных за их совершение. В памятке имеется информация о способах сообщения
информации должностным лицам университета или в правоохранительные органы о склонении обучающихся к совершению коррупционных правонарушений.
Особое место в рамках антикоррупционного просвещения занимают специальные антикоррупционные дисциплины, реализуемые в рамках соответствующих учебных планов по направлениям бакалавриата, специалитета и магистратуры на протяжении нескольких лет подряд. К таким дисциплинам относятся «Правовые основы противодействия коррупции», «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Административно-правовые формы и методы противодействия коррупции». Преподавание данных учебных дисциплин в Университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА) позволило добиться формирования соответствующих профессиональных компетенций обучающихся по вопросам противодействия коррупции. Студенты получают более глубокие знания, связанные с понятием и сущностью коррупции, антикоррупционным законодательством, способами и методами противодействия коррупции, проведением антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Анализ образовательного процесса показывает, что у студентов присутствует высокий интерес ко всем вопросам, касающимся различных аспектов противодействия коррупции.
Антикоррупционные документы, мероприятия по противодействию коррупции, а также специализированные дисциплины, связанные с изучением противодействия коррупции, являются важнейшими компонентами антикоррупционного просвещения в Университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Реализация антикоррупционных планов и программ в МГЮА создает в университете атмосферу нетерпимости к коррупции и ее проявлениям.
В настоящее время основная задача антикоррупционного просвещения — вовлечение школ и вузов и введение в образовательные программы специальных разделов по противодействию коррупции с использованием современных информационных технологий.
На федеральном уровне может быть создан блок фильмов, специальных передач, радиообращений, которые бы разъясняли общественную опасность коррупционных действий. Могут быть использованы плакаты, стенды, рекламные щиты, горячие линии и другие средства пропаганды по борьбе с коррупцией. Возможно использование журналов и газет с различными статьями — репортажами, ярко иллюстрированными шаржами на коррупционеров.
В субъектах Российской Федерации на уровне местного самоуправления просветительская деятельность напрямую связана со школьным и семейным воспитанием. В школе большинство уроков — не только обществознание, но и литературу, историю и другие предметы — можно использовать для пропаганды антикоррупционных взглядов: используя исторические, литературные персонажи русских классиков: Гоголя, Салтыкова-Щедрина, Лескова, Чехова и др.
Можно использовать также различные компьютерные программы, квесты, выдержки из художественных фильмов, новостные блоки для формирования антикоррупционного характера поведения в будущем.
Для студентов высших учебных заведений возможно посещение судебных заседаний по коррупционным делам, а также приглашение работников правоохранительных органов для прочтения лекций на данную тематику.
В образовательные программы вузов не только по юридическим дисциплинам должны быть включены разделы по борьбе с коррупционными проявлениями.
Для студентов могут проводиться конференции, круглые столы, открытые лекции и семинары, деловые игры, а также написание очерков-эссе, курсовых и научных работ по антикоррупционной тематике. Конкурс на лучшие работы может проводиться ежегодно. Возможно создание специальных юридических служб, проведение правовых школ знаний для студентов, магистрантов и аспирантов.
Большое значение имеет написание специальных учебников либо включение в административное, уголовное право глав, посвященных борьбе с коррупцией.
В заключение надо отметить, что каждый педагог обязан, наряду с учебными и развивающими целями и задачами, уделять особое внимание развивающему фактору антикоррупционного воспитания. Для решения вышеуказанных проблем и формирования положитель-
ной среды среди молодежи необходимо постоянно осуществлять мониторинг на всех уровнях современного состояния антикоррупционных действий с использованием и привлечением общественных палат, действующих в каждом регионе Российской Федерации.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Кабанов П. А. Понятие и содержание антикоррупционной пропаганды как правовой категории в российском региональном антикоррупционном законодательстве // Административное и муниципальное право. — 2013. — № 9. — С. 878-884.
2. Кученев А. В. Антикоррупционное просвещение и пропаганда как условие реализации антикоррупционной политики // Административное право и процесс. — 2017. — № 8. — С. 77-80.
Материал поступил в редакцию 13 июля 2020 г.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. Kabanov P. A. Ponyatie i soderzhanie antikorrupcionnoj propagandy kak pravovoj kategorii v rossijskom regional'nom antikorrupcionnom zakonodatel'stve // Administrativnoe i municipal'noe pravo. — 2013. — № 9. — S. 878-884.
2. Kuchenev A. V. Antikorrupcionnoe prosveshchenie i propaganda kak uslovie realizacii antikorrupcionnoj politiki // Administrativnoe pravo i process. — 2017. — № 8. — S. 77-80.
