ОБЗОР ПРАКТИКИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 343.35

А. Ю. Рожкова

ОБЗОР ПРАКТИКИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

В статье приведено правопонимание категории «коррупция в образовательной сфере» в соответствии с нормами Закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Закона № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Проведен анализ практики противодействия коррупции российскими образовательными организациями высшего образования. Предложена система противодействия коррупции в обеспечение единого механизма противодействия коррупции. Выявлены противоречия правового статуса работников образования при формировании стандарта антикоррупционного поведения. Даны рекомендации по внесению уточнений в часть 1 ст. 1 Закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Ключевые слова: коррупция, образовательная сфера, правовой статус, стандарт антикоррупционного поведения, система противодействия коррупции.

На сегодня вопросы противодействия коррупции в сфере образовательных правоотношений высшего образования обусловлены масштабностью распространения тлетворного влияния коррупции, начиная от поступления абитуриентов до государственной аттестации выпускников. Подспудно присутствуют проблемы дефицита квалифицированных работников, значительной учебно-методической нагрузки, недостаточности материально-технологической базы, дисбаланса рынка образовательных услуг и рынка труда.

По мнению Ю. А. Шапошниковой, основной причиной коррупционного поведения работников образования является «правовой нигилизм» [2, с. 161]. Кроме того, дефиниция «коррупция» не полностью раскрывает юридическую природу, в том числе в отношении работников образования. В свою очередь, «около 20 преподавателей России в год осуждаются за взятку. Продажа бюджетных мест, подготовка авторефератов, статей, курсовых и дипломных работ стала нормой учебной жизни — по результатам опроса 2700 студентов из 72 вузов страны» [2, с. 162].

В пунктах «а», «б» ч. 1 ст. 1 Закона № 273-Ф3 дано определение коррупции, где не упоминается явление конфликта интересов как одно из проявлений коррупции. Суть правового определения «коррупции» сведена лишь к пониманию взяточничества, личной выгоды, злоупотребления полномочиями. Поэтому в ч. 1 ст. 1 Закона № 273-ФЗ, на наш взгляд, следует выделить пункт «в» в целях определения категории «конфликт интересов».

В целом, коррупция как общественная угроза имеет следующие основные признаки:

- административные отношения, связанные с принятием бюджетов, нормативно-распорядительных актов на всех уровнях;

- деловые отношения, выраженные конфликтом интересов (родственных, близких, дружеских отношений);

- экономические отношения, проявленные при финансировании, реализации государственных закупок (уместно применять вексельные договоры), в том числе в части национальных, региональных проектов, грантов и научных конкурсов.

В связи с указанными признаками, предлагаем уточнение исследуемой дефиниции в ч. 1 ст. 1 Закона № 273-Ф3.

Коррупция — это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп, конфликт интересов при исполнении должностных полномочий; либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц; либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

В свою очередь, предлагается внести дополнение в нормы закона об образовании № 273-Ф3 в раскрытии категории «конфликт интересов в образовательной деятельности», указать признаки коррупционных проявлений и меры упредительного, пресекательного, восстановительного свойства для работников образования.

Вузами представлен опыт применения научно-образовательных, психолого-педагогических стратегий, проектных инициатив в создании центров, общественно-научных объединений и формирование единого антикоррупционного пространства образовательной сферы, но в противодействии коррупции отсутствует единый отлаженный механизм.

Практика работы по противодействию коррупции Белгородского университета имени В. Г. Шухова [10, с. 3] позволила сформировать системный подход при исполнении Закона № 273-Ф3, в частности:

- основательно разработаны локальные акты;

- создана и действует антикоррупционная комиссия в составе председателя, членов — представителей отделов кадров, канцелярии, бухгалтерии;

- наряду со студенческим самоуправлением создана студенческая антикоррупционная комиссия;

- разработана программа антикоррупционных мероприятий в отношении воспитательной, просветительской деятельности обучающихся, дополнительного образования и повышения квалификации преподавательского состава;

- в учредительном документе Уставе, коллективном договоре, правилах внутреннего трудового распорядка предусмотрены антикоррупционные оговорки, в том числе должностных инструкций, исполнительные листы при командировании в соответствие с антикоррупционным поведением (далее — АКП), особенно административных руководителей, в том числе финансовых отделов и закупок;

- регламентирован порядок уведомлений квалификации АКП сотрудников, в том числе памятки и бюллетени для обучающихся и сотрудников;

- проведение научно-практических конференций, круглых столов, диалоговых площадок / платформ совместно с правоохранительными и иными уполномоченными государственными органами, в том числе в области контроля (надзора);

- образовательное обучение в форме факультатив, модулей образовательных и дополнительных образовательных программ;

- в качестве дополнительного средства применяется телефон доверия;

- выработана правовая система защита прав при квалификации коррупционного поведения сотрудников и обучающихся.

По существу, белгородский опыт затрагивает всесторонний механизм противодействия коррупции, а именно: образовательно-просветительский, научно-методический, информационно-консультативный, регулятивно-правозащитный, организационно-воспитательный. Такой подход выступает, на наш взгляд, императивом формирования стандарта антикоррупционного поведения всех категорий работников образовательного учреждения.

Однако, по мнению О. А. Логуновой, С. Ю. Наумова [6, с. 70], присутствует ряд проблем АКП в образовательных организациях с учетом научно-образовательной специфики деятельности преподавательского состава, а именно развитие научно-творческих династий, неоднозначного порядка квалификации конфликта интересов в процессе исполнения трудовых функций. При этом в профессиональных стандартах с 7 по 9 уровень квалификации нет указаний относительно осуществления трудовых функций антикоррупционного поведения [1]. По существу, правовой статус работника образования раскрыт признаками профессиональной деятельности (административной, образовательной, научной, вспомогательный персонал) без учета компетенций антикоррупционного поведения. Нормы рассматриваемого закона относятся только к должностным лицам и государственным служащим, а работник образования к таковым не относится, поэтому возникает проблема установления юридической ответственности работника образования — дисциплинарная, или гражданско-правовая, или уголовная? Так, по ст. 285 УК Российской Федерации привлечение к ответственности наблюдаем при исполнении «служебных полномочий», а также относительно лиц государственной и муниципальной должности (ч. 2, 4 ст. 285 УК Российской Федерации).

Известно, что квалификационные категории работников включают в себя педагогических работников, руководителей и учебно-вспомогательный персонал. С. Ю. Наумовым предлагается создавать антикоррупционную комиссию в сотрудничестве с управлением по кадрам, в том числе при трудоустройстве, также при аттестации всех категорий работников. Однако следует ожидать, что усложнится порядок трудоустройства и аттестации соискателей.

В свою очередь, локально на кафедре предлагается протокольно квалифицировать факты коррупционных элементов поведения. Однако, в силу правовой природы процессуальных действий и квалификации правонарушения требуется компетентность того лица, который уполномочен утвердить процессуальный документ, в том числе протокол заседания кафедры. Здесь возникает императив правомерности устанавливающего признаки коррупционных проявлений привлекаемого сотрудника в целях обеспечения мер пресечения.

Предложено наделить полномочиями руководителей учебных подразделений, согласно установленным локальным актам образовательного учреждения по осуществлению проверки в рамках конкурсного производства на наличие родственных связей и признавать как конфликт интересов: «влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий» (ч. 1 ст. 10 Закона № 273-ФЗ). Данные

меры предусмотрены в части назначения лиц «по предотвращению ... конфликта интересов возлагается» на работников «иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов» (введено ч. 3 ст. 6 Закона № 64-ФЗ в целях «совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции»).

Совместно с комиссией по трудовым спорам с представителями компетентных органов, антикоррупционной комиссией, в том числе при рассмотрении фактов коррупции, следует проведение профилактики: просветительская и консультационная деятельность с привлечением участия юристов, юридической клиники, создание юридических платформ, действующих в образовательной организации.

В силу правового статуса преподавателя и как штатного сотрудника, согласно ст. 192 ТК Российской Федерации, к нему применимо привлечение к дисциплинарной ответственности в виде замечания, выговора, взыскания (ч. 1 ст. 248 ТК Российской Федерации). В качестве жесткой меры пресечения предполагается ведение реестра лиц, ранее привлеченных и привлекаемых к ответственности по коррупционным признакам и фактам деяний для установления частичных ограничений или запретов в их профессиональной деятельности.

По мнению старшего помощника юстиции Шевелева А. В., нормы Закона № 273-ФЗ для образовательных организаций лишь декларативны — не определены критерии квалификации и пределы полномочий работника образования, позволяющих в законном порядке признавать элементы коррупции и конфликт интересов. Однако, в соответствии со ст. 10 указанного закона, работник обязан знать и упреждать конфликт личных интересов.

Актуальны проблемы коррупции в сфере государственных закупок, заказов, в том числе на конкурсной основе, вследствие противоречивого механизма для объективной квалификации коррупционных правонарушений. Например, согласно ст. 12 Закона в образовательных организациях, в ходе проверок выявлено правонарушение в отношении уведомлений, заключений трудовых договоров, информирования государственных органов об обстоятельствах и сведениях в части нарушения сроков — что служит провокацией нарушения трудовых прав работников. По существу, нормы закона № 273-ФЗ требуют приведения к соответствию ряду норм закона об образовании, норм ТК Российской Федерации, в том числе в части заключения трудовых договоров. На локальном уровне необходимо детальное закрепление порядка антикоррупционных оговорок при трудоустройстве, увольнении, квалификации коррупционного правонарушения / преступления. Уместно применение дополнительных соглашений о включении антикорупционных условий трудового договора, а также обеспечение локально-правовой основы относительно разработки должностных инструкций.

В результате анализ представленных авторских позиций, нормативных положений позволяет установить противоречия правового статуса работника образования в силу комплекса его действий: образовательных, научных, трудовых, административных, а также в части относимости норм Закона № 273-ФЗ к участникам образовательных правоотношений.

Далее отметим особенности опыта противодействия коррупции относительно формирования системного подхода в образовательной сфере. На основе антикоррупционного опыта образовательных учреждений в соответствие с Законом № 273-ФЗ предусмотрено назначение уполномоченных лиц, например, проректора по ком-

плексной безопасности или проректора по экономической безопасности. В полномочиях указанных лиц предусмотрены компетенции, как:

- закрепление норм кодекса этики для организации;

- обеспечение системы и отлаженного механизма антикорупционных мероприятий;

- осуществление экспертизы при разработке приказов, положений, отчетных документов;

- закрепление в коллективном трудовом договоре, правилах внутреннего распорядка, наряду с трудовыми, нормативных функций работников;

- ведение особого реестра лиц, ранее привлекаемых по элементам коррупционного поведения;

- контроль за исполнением норм законодательства по предоставлению сведений о доходах в лице руководителей ректората, проректоров и иных руководителей. При этом следует избегать формализма и / или бездействия.

В целях достижения социального эффекта антикоррупционного института в образовательном учреждении императивом служат общие принципы, такие как: достоверность, доказательность, уведомление, законность, гуманность, прозрачность, неотвратимость наказания.

Отсутствие антикоррупционных компетенций требует пересмотра требований к выпускникам и обучающимся по ФГОС ВО, особенно гуманитарных, естественных направлений, и модификации компетентностной концепции образовательного процесса.

По мнению советника ректора тюменского университета О. А. Звягинцевой, согласно ч. 5 ст. 3 Закона № 273-ФЗ, уместно создание единой антикоррупционно-образовательной среды с целью унификации критериев мониторинга и порядка адаптационных мероприятий при трудоустройстве и приемной кампании. В свою очередь, актуальны инновационные средства проведения просветительских площадок, веби-наров, интеграционных платформ, воспитательно-общественные акций (например, флэшмоб «Стоп коррупции»).

Л. А. Потаповой, Н. Ю. Волосовой предлагается формула антикоррупционно-образовательной среды [2, с. 376]. В частности, формула раскрывается комплексом действий: просвещение, информирование, образование, пропаганда, консультация. Данная формула рассчитана на профилактику деструктивного поведения сторон образовательных правоотношений. Диалог выражен взаимодействием в проектной деятельности с обучающимися, в том числе добровольческого движения «Волонтеры». Искомым результатом служит формирование правосознания и выражения гражданской позиции.

Опыт государственного калужского университета имени К. Э. Циолковского выражен образовательными и научными средствами [10, с. 50]. В университете реализуется образовательная программа «Психология служебной деятельности», а также специальные дисциплины антикоррупционного модуля. Значимо участие в научной деятельности студентов посредством проведения круглых столов, конференций, антикоррупционных лекций, в том числе в подготовке научных разработок, апробации научных исследований в области противодействия коррупции. В частности, создан Центр НИИ «Судебная экспертиза», в рамках которого осуществляются психологические мониторинги, совместно со следственными органами проводится участие с

привлечением понятых при раскрытии коррупционных дел. По итогам издаются научные и учебно-методические труды, что обеспечивает связь науки и практики. Для такого Центра всегда актуальна материально-техническая база, а именно лаборатории для экспертиз, полиграфии, цифровое программное сопровождение, интерактивные площадки для допросов подозреваемых, криминалистики.

А. Горбуновым, И. Л. Русаковым предложены три основные стратегии — образование, наука, инновации — где красной нитью проходят элементы АКП, посредством перехода на международный стандарт ИСО 37001-2016 в условиях формирования единого правового пространства [3]. В отношение обучающихся, по мнению Е. В. Шишкиной, И. А. Сошко, Т. П. Бутенко, системный подход выражен следующим элементами:

- методами психологии и педагогики (наглядный метод «Делай как я»);

- критериями — регулятивными, психологическими, связью учебной и будущей профессиональной деятельности;

- этапами реализации педагогической модели — когнитивной, продуктивной, саморефлексии в сфере учебной, воспитательной и культурно-досуговой деятельности;

- принципами системы противодействия коррупции:

- добровольность и анонимность (анкетирования, вступительных испытаний, видеозаписи);

- открытость и доступность (результатов поступления абитуриентов в вузы);

- профессионализм и независимость (сотрудничество с общественными организациями и государственными органами в привлечении в работу независимых комиссий).

В целом, авторами указаны частные и общие принципы, критерии, образовательные методы в обеспечении механизма противодействия коррупции. В свою очередь, со стороны Минобрнауки России предлагается методологически проработать и юридически закрепить единые критерии стандарта АКП, признаки квалификации конфликта интересов и элементов коррупции, профессионально-трудовые требований.

Сотрудниками Саратовского технического университета проанализированы показатели уровня коррупции образовательных организаций России в разрезе федеральных округов и отраслевой специализации (см. рис. 1.).

Рис. 1. Территориальная группировка вузов по минимальному индексу восприятия коррупции (I . )

На рис. 1 видно, что в Приволжском федеральном округе лишь 7 % вузов обладают низким индексом восприятия коррупции в силу разработанной локально-нормативной базы порядка проведения профилактики и просветительства. Высокой долей вузов с низким индексом восприятия коррупции обладает Северо-Западный округ в силу значительного сосредоточения вузов и образовательных организаций СПО (см. рис. 2) и актуализации исполнения норм закона о коррупции на локальном уровне.

Рис. 2. Распределение вузов по субъектам Российской Федерации [4]

В целом, малое количество вузов обладают положительным результатом в силу того, что специфика образовательной деятельности выражена научным и творческим содержанием субъектов образовательных правоотношений; работники образования не отнесены к лицам, к которым предъявлены требования стандарта АКП; не выработаны критерии антикоррупционного поведения относительно работников образования, присутствуют противоречия в квалификации элементов / факторов коррупции.

Рис. 3. Отраслевое распределение вузов по минимальному индексу восприятия коррупции (I . )

На рис. 3 видно, что по минимальному индексу восприятия коррупции имеется значительная доля у гуманитарных вузов (29 %) в силу, на наш взгляд, особенностей профессиональной направленности в культуре, искусстве, истории, науки, а также превалирование таких вузов по России. Относительно экономико-правовых вузов наблюдается повышенный уровень восприятия коррупции (23 %), что существенно актуализирует формирование компетенций антикоррупционного поведения выпускников экономических и юридических профессий, комплексной антикоррупционной деятельности вузов. Остальные вузы технических и естественных направлений занимают малую долю в силу их малочисленности [4, с. 51] на территории Российской Федерации (см. рис. 4).

Таким образом, анализ относительных показателей в отраслевом и региональном разрезах с учетом территориального распределения дает обоснование указанных проблем.

В свою очередь, согласно судебной статистике, в период с 2012-2017 гг. наблюдается рост преступности в сфере коррупции. При этом за 2016-2017 гг. наблюдается процесс декриминализации, а именно: в 2016 году возбуждено 35 тыс. уголовных дел по коррупционным преступлениям, в 2017 году — в 3 раза меньше (12 тыс. уголовных дел) [8].

На мировом уровне по индексу восприятия коррупции (далее — ИВК) Россия занимает 119 место (см. рис. 5). Лидирующие места с низким индексом восприятия коррупции занимают такие страны, как: Новая Зеландия, Дания, Финляндия, Норвегия, Швейцария, Сингапур.

В России наблюдается устойчивая тенденция наличия коррупционных факторов, удерживающих ее ниже в рейтинге, по сравнению с Беларусью, Грузией, Венгрией; на одном уровне — с Украиной, Казахстаном и Бразилией; и выше лишь Венесуэлы. Очевидно, что данные сведения следует воспринимать относительно / приблизительно в силу, на наш взгляд, политичности источника [7], проводящего аналитические исследования, но всё же показывающего целостную картину российской коррупционности.

В целом, авторские позиции, рекомендации и аналитика сводятся в комплекс перспективных направлений по противодействию коррупции, в том числе:

- восстановить приоритет социального статуса педагогов и образовательных институтов;

- определить и раскрыть правовой статус преподавателя в формировании стандарта АКП, что требует внесение поправок в нормы Закона № 273-ФЗ;

- формирование унифицированных подходов к разработке методических рекомендаций по ценностным ориентирам правосознания, формам и методам просветительства, критериям эффективности;

- анализ и мониторинг коррупционных рисков, средств стимулирования;

- актуализировать общественный контроль посредством привлечения общественных, профессиональных объединений, Общественной палатой в форме представительства интересов в защиту прав, профилактики и упреждения, тем самым, обосновать значимость института общественной аккредитации;

- развитие цифровых платформ совместного просветительства образовательных организаций, правоохранительных и иных уполномоченных государственных / муниципальных органов и институтов гражданского общества;

- формирование единого реестра лиц образовательных и связанных с ними организаций, в том числе государственных / муниципальных / должностных лиц в части ограничения / запрета вести профессиональную / образовательную деятельность;

- выработка стандарта антикоррупционного поведения субъектов образовательных правоотношений;

- обеспечение социально-экономических, материальных условий образовательной системы в силу платного образования многих реализуемых образовательных программ.

Рис. 4. Отраслевое соотношение вузов России

Рис. 5. Рейтинг стран мира по индексу восприятия коррупции

Указанные в статье проблемы решаемы посредством обеспечения объективности норм законодательства и осуществления системы противодействия коррупции в образовательной сфере. Объективно квалифицировать коррупционные правонарушения / преступления в образовательных правоотношениях и сформировать антикоррупционное поведение работника образования — это те направления, которые требуют дальнейшего исследования коррупционных явлений и актуализации порядка противодействия коррупции.

Литература

1. Приказ Минтруда России от 08.09.2015 № 608н «Об утверждении профессионального стандарта "Педагог профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования"» (Зарегистрировано в Минюсте России 24.09.2015 № 38993).

2. Волосова Н. Ю. Молодежные программы противодействия коррупции и создание информационной антикоррупционной среды: некоторые размышления и опыт // Pedagogical Journal. Special material. General pedagogics, history of pedagogics and education, № 4. 2016. С. 371-379.

3. Горбунов А. Международный стандарт ISO 37001. Системы менеджмента противодействия коррупции — Требования и рекомендации по применению [Электронный ресурс]: URL: www.pqm-online.com

4. Доступность высшего образования в регионах России / А. Д. Громов, Д. П. Платонова, Д. С. Семенов, Т. Л. Пырова; Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», Институт образования. М.: НИУ ВШЭ, 2016. 32 с.

5. Кузьминов Я. И., Семенов Д. С., Фрумин И. Д. Структура вузовской сети: от советского к российскому «мастер-плану». // Вопросы образования. № 4. 2013. 62 с.

6. Логунова О. А., Логунова Е. Г. Проблема коррупции в сфере образования: опыт социологического анализа // Дискуссия. 2016. № 5 (68), с. 69-74.

7. Россия в Индексе восприятия коррупции — 2017: посадки не помогли. [Электронный ресурс]: URL: https://transparency.org.ru/research /indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2017-posadki-ne-pomogli.html

8. Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. [Электронный ресурс]: URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=216

9. Шапошникова Ю. А. Коррупция в системе образования как одна из наиболее актуальных проблем юриспруденции // Территория науки. № 3. 2018. С. 157-165.

10. Шувалов И. В. Практика противодействия коррупционным проявлениям в Калужском государственный университете им. К. Э. Циолковского // Противодействие коррупции: правовое обеспечение, основные аспекты и антикоррупционные стандарты поведения в научных и образовательных организациях: материалы Всерос. науч.-практ. конф. / Отв. ред. С. Г. Калганова. Саратов: Сарат. гос. техн. ун-т, 2018. 256 с.

Об авторе

Рожкова Анна Юрьевна — кандидат экономических наук, доцент, кафедра предпринимательского права и основ правоведения, юридический факультет Псковский государственный университет, Россия.

E-mail: [email protected]

A. Y. Rozhkova

REVIEW OF ANTI-CORRUPTION EDUCATION INSTITUTIONS: PROBLEMS AND PROSPECTS

In the article is carried out the category: legal thinking in the educational sphere in correlation of law No. 273-FL «On combating corruption» and law No. 273-FL «On education in the Russian Federation». The analysis is carried out of the anti-corruption

practices of Russian educational organizations of higher education. The system is recommended of counteraction to corruption in the establishment of a unified anticorruption mechanism. Contradictions are carried out of the legal status of educators in forming the standard anti corrupt behavior. The recommendations and suggestions made in part 1 of article 1 of law No. 273-FL «On combating corruption».

Key words: corruption, the educational sphere, the legal status of anti-corruption standard of conduct, anti-corruption system.

About the author

Rozhkova Anna Yurevna — Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Department of Entrepreneurial Law and Legal Science, Faculty of Law, Pskov State University.

E-mail: [email protected]