CC BY
112
Раздел 9. Обзоры, рецензии, критика
МАЛЬКО А.В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, nauka@sarrpa.ru Кафедра государственно-правовых
дисциплин; Поволжский институт (филиал) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), 410003, г. Саратов, ул. Радищева, 55
MAL'KO A.V.,
Doctor of Legal Sciences, professor, honoured worker of science of the Russian Federation, nauka@sarrpa.ru
Chair of state and legal disciplines; Volga Institute (branch) of the All-Russian State University of Justice (RPA of the Ministry of Justice of Russia) in Saratov, Radishcheva St. 55, Saratov, 410003, Russian Federation
МАЗУРЕНКО А.П., доктор юридических наук, доцент, decanpetrovich@mail.ru Кафедра государственно-правовых
дисциплин; Пятигорский институт (филиал) Северо-Кавказского федерального университета; 357500, г. Пятигорск, просп. 40 лет Октября, 56
MAZURENKO A.P.,
Doctor of Legal Sciences,
associate professor,
decanpetrovich@mail.ru
Chair of state and legal disciplines;
Pyatigorsk Institute (branch)
of the North Caucasus Federal University;
40 years of October Ave. 56,
Pyatigorsk, 357500,
Russian Federation
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА: ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ* (ОБЗОР МАТЕРИАЛОВ КРУГЛОГО СТОЛА)
Аннотация. В обзоре представлены материалы круглого стола, работа которого имела всероссийский охват. Получили отражение многие аспекты формирования и реализации антикоррупционной правовой политики как важного средства противодействия коррупции. Среди них: роль культуры правотворчества в предупреждении и противодействии коррупции, воспитательный потенциал антикоррупционной правовой политики, особенности нормативно-правового регулирования противодействия коррупции на региональном и муниципальном уровне, международный опыт борьбы с коррупцией, назревшие и еще нереализованные направления совершенствования правовых основ антикоррупционной политики и др. Участники обсуждения пришли к общему выводу о том, что проблема коррупции для современной России является одной из наиболее значимых, препятствующих решению важнейших экономических и политических задач, способствующих росту и укреплению позиций организованной преступности, подрывающих авторитет власти в глазах народа, мешающих эффективному развитию международных связей. Для Российской Федерации и ее субъектов актуальным остается вопрос о выработке и претворении в жизнь эффективной антикоррупционной правовой политики, включающей в себя, помимо средств уголовной репрессии, комплекс мер по предупреждению коррупции.
Ключевые слова: антикоррупционная правовая политика; противодействие коррупции; антикоррупционная экспертиза; антикоррупционное просвещение; антикоррупционное воспитание; антикоррупционная пропаганда; профилактика коррупции; гражданское общество; правовое государство.
Для цитирования: Малько А.В., Мазуренко А.П. Антикоррупционная правовая политика: проблемы формирования и реализации (обзор материалов круглого стола) // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2021. N 3 (57). С. 110-124.
* Исследование выполнено при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), в рамках научных проектов: N 19-011-00726; N 19-011-00820 (а).
ANTI-CORRUPTION LEGAL POLICY: PROBLEMS OF FORMULATION AND IMPLEMENTATION* (REVIEW OF THE MATERIALS OF THE ROUNDTABLE DISCUSSION)
Annotation. The materials of the roundtable discussion, whose work had all-Russian coverage, reflected many aspects of the formation and implementation of anti-corruption legal policy as an important means of combating corruption. Namely: the role of the culture of lawmaking in preventing and combating corruption, the educational potential of anti-corruption legal policy, some features of the legal regulation of combating corruption at the regional level, international experience in combating corruption, long-overdue and still unrealized directions for improving the legal framework of anticorruption policy, etc. Participants The discussions came to the general conclusion that the problem of corruption for modern Russia is one of the most significant, hindering the solution of the most important economic and political problems, contributing to the growth and strengthening of the position of organized crime, undermining the authority of the government in the eyes of the people, hindering the effective development of international relations. For the Russian Federation and its regions, the issue of developing and implementing an effective anti-corruption legal policy, which includes, in addition to the means of criminal repression, a set of measures to prevent corruption, remains relevant.
Keywords: anti-corruption legal policy; anti-corruption; anti-corruption expertise; anti-corruption education; anti-corruption education; anti-corruption propaganda; prevention of corruption; civil society; the rule of law.
For citation: Mal'ko A.V., Mazurenko A.P. Anti-corruption legal policy: problems of formulation and implementation (review of the materials of the roundtable discussion) // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2021. N 3 (57). P. 110-124.
19 мая 2021 г. в Пятигорском институте (филиале) Северо-Кавказского федерального университета состоялся всероссийский научно-практический круглый стол на тему «Антикоррупционная правовая политика: проблемы формирования и реализации», организованный Научно-образовательным центром антикоррупционной правовой политики в СевероКавказском федеральном округе. В мероприятии, проведенном в онлайн-формате, приняли участие представители научных, образовательных организаций и правоохранительных органов Северо-Кавказского федерального округа и целого ряда субъектов и городов Российской Федерации (Москвы, Санкт-Петербурга, Ростова-на-Дону, Саратова, Нижнего Новгорода, Астрахани, Белгорода, Волгограда, Ижевска, Красноярска, Пензы, Саранска, Ставрополя, Тамбова).
Ведущим круглого стола выступил заместитель директора Пятигорского института (филиала) Северо-Кавказского федерального университета по научной работе и инновационной деятельности, почетный работник сферы образования Российской
Федерации, доктор политических наук, профессор А.А. Вартумян.
Открывая заседание, он обратил внимание на то, что целью мероприятия является привлечение внимания властных структур и представителей научного сообщества к решению проблем выстраивания эффективной антикоррупционной политики в Российской Федерации.
Противодействие коррупции - одно из наиболее важных направлений в деятельности государства, об этом свидетельствует не только постоянный процесс совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере, но и принципиальная позиция руководства страны по этому вопросу. Неслучайно практически в каждом Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации уделяет особое внимание необходимости борьбы с этим «социальным злом».
Круглый стол предоставляет уникальную возможность собрать на площадке Северо-Кавказского федерального университета ученых, экспертов по проблемам противодействия коррупции из разных субъектов Российской Федерации
* The research was supported by the Russian Foundation for Basic Research (RFBR) within the framework of scientific projects: No. 19-011-00726; No. 19-011-00820 (a).
для обмена профессиональными мнениями, осуществления конструктивного диалога и выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Об опыте работы Научно-образовательного центра антикоррупционной правовой политики в Северо-Кавказском федеральном округе (далее - Научно-образовательный центр) рассказал его руководитель - доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского института (филиала) Северо-Кавказского федерального университета А.П. Мазуренко.
В частности, им отмечено, что настоящий Научно-образовательный центр был создан для достижения общих научно-исследовательских, образовательных, информационных целей, повышения качества высшего и послевузовского образования, организации проведения учеными высшей школы и Российской академии наук фундаментальных научных исследований, а также обеспечения глубокой специализации аспирантов, магистрантов и студентов в области современных проблем антикоррупционной правовой политики, развития новых междисциплинарных научных направлений благодаря интеграции высшего образования и фундаментальной науки.
Центром ведется обширная работа по экспертизе нормативных правовых актов на коррупциогенность. За последние пять лет сотрудниками Научно-образовательного центра проведено более 100 экспертиз, в том числе по проектам федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, по проектам ведомственных нормативных актов.
Основная тема научных разработок Научно-образовательного центра - наиболее актуальные проблемы антикоррупционной правовой политики на современном этапе развития Российского государства. Данную тему так или иначе анализируют многие исследователи (представители как фундаментальной юридической науки, так и различных отраслей права), принадлежащие к различным научным школам. Научно-образовательный центр был создан для оперативного реагирования на новей-
шие научные достижения, аккумулирования последних разработок в этой сфере и создания в рамках общей научной концепции антикоррупционной правовой политики некоего конечного, целостного научного «продукта».
Одним из первых таких «продуктов», отличающихся теоретической новизной и практической значимостью, стал сборник научных трудов по материалам всероссийского научно-практического круглого стола на тему «Антикоррупционная правовая политика: проблемы формирования в современной России» (май 2014 г.). Книга явилась инновационным междисциплинарным исследованием, созданным совместными усилиями представителей науки и образования, которое призвано сформировать у будущих ученых-правоведов и юристов-практиков представление об одном из важнейших феноменов современной юридической жизни - антикоррупционной правовой политике. В сборнике нашли отражение актуальные теоретические и прикладные вопросы данного вида правовой политики, возникающие в свете происходящих в Российской Федерации процессов и перемен, новейших реалий и тенденций.
Продолжением многоплановой исследовательской работы стало издание проекта Концепции антикоррупционной правовой политики в Российской Федерации под общей редакцией А.В. Малько и А.П. Мазуренко (2015 г.), который представляет собой отражение концептуальных основ данного вида единой правовой политики государства как системы теоретических взглядов относительно содержания, принципов и задач такой политики на современном этапе развития Российской Федерации, а также конкретных мер, определяющих пути ее реализации на практике.
Через год проблемы, лежащие в основе деятельности Научно-образовательного центра, стали предметом обсуждения на международной научно-практической конференции «Антикоррупционная правовая политика: новые приоритеты», благодаря которой круг исследователей данных проблем был расширен за счет представительства научных школ многих городов Российской Федерации, зарубежных
стран, что, безусловно, повысило научную и дидактическую значимость результатов проводимых Центром исследований.
Наиболее знаковым событием для Научно-образовательного центра стало издание с 2016 года ежегодно академического и вузовского журнала «Антикоррупционная политика». На его страницах находят отражение не только общетеоретические проблемы антикоррупционной правовой политики, но и конкретные вопросы ее реализации в практике государственного и правового строительства в современной Российской Федерации. Отдельная рубрика журнала посвящена обзору результатов исследований молодых ученых, аспирантов и студентов. На страницах этого нового научного издания рассматриваются вопросы модернизации различных сторон политико-правовой жизни страны, институтов демократии, а также структур власти федерального и регионального уровней в их работе по противодействию коррупции.
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор кафедры государствен -но-правовых дисциплин Поволжского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) А.В. Малько совместно с кандидатом исторических наук, доцентом этой же кафедры В.А. Затонским представил доклад на тему «Антикоррупционная правовая политика и ее воспитательный потенциал как средство оптимизации правовой жизни общества»*.
Антикоррупционная правовая политика и проблема правового воспитания и юридического образования неразрывно связаны, взаимно согласованы. Более того, данная политика обладает целым комплексом средств, позволяющих оказывать регулятивно-организующее и охранительное воздействие на всю образовательно-воспитательную сферу общества.
Правовоспитательная и правообу-чающая деятельность вполне могут рассматриваться не только как формы реализации, но и как самостоятельное направление, одна из разновидностей правовой
* Исследование выполнено при поддержке
Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), проект N 19-011-00726.
политики - правовая политика в сфере правового воспитания и обучения, или воспитательно-обучающая правовая политика. В качестве целей данной политики следует воспринимать положения, содержащиеся в Основах государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, утвержденных Президентом Российской Федерации 28 апреля 2011 г. ^ Пр-1168)**.
Активную работу в этом направлении должно вести любое государство, поскольку от уровня правосознания социальных субъектов, от эффективности системы правового воспитания и профессионального (в том числе юридического) образования непосредственно зависит качество правовой жизни общества.
Исследование показывает, что любая правовая политика (в том числе антикоррупционная) обладает мощным воспитательным потенциалом; одним из важнейших ее направлений выступает воспитательно-обучающая форма реализации. Свои воспитательные и обучающие возможности антикоррупционная правовая политика использует: а) для обеспечения должного профессионального и духовно-культурного уровня собственного субъектного состава, что является принципиальным условием успешного выстраивания и осуществления правовой политики в сфере противодействия коррупции; б) для профессионально-интеллектуальной поддержки других форм реализации правовой политики (правотворческой, правоприменительной, правоинтерпрета-ционной и др.); в) в целях решения таких задач, как правовая социализация личности, адаптация граждан к условиям правовой государственности и тем самым - в интересах достижения качества правовой жизни.
Воспитательно-обучающий потенциал правовой политики должен быть в полной мере использован для развития системы отечественного образования (прежде всего юридического), обеспечения непременного наличия в его содержании антикоррупционного компонента, что призвано повысить ее общий качественный уровень.
Рос. газ. 2011. 14 июля.
**
Главный научный сотрудник сектора философии права, истории и теории государства и права, руководитель междисциплинарного центра философско-правовых исследований Института государства и права РАН доктор юридических наук В.С. Гор-бань в своем выступлении коснулся вопроса о назревших и еще нереализованных направлениях совершенствования правовых основ антикоррупционной политики.
В частности, В.С. Горбань отметил, что анализ статистических данных о состоянии преступности и иной релевантной статистики в разных странах мира, прежде всего позиционируемых как передовые и развитые, показывает, что проблема коррупции не является каким-то специфическим явлением только отдельных регионов или стран. Задача борьбы с различными формами коррупции остается актуальной и для таких стран, как ФРГ, Франция, США, и многих других. В связи с этим поиск эффективных методов преодоления негативных последствий коррупции, борьба с ней как с социальным явлением требуют изучения реальных, а не идеологизированных процессов в разных сферах жизни в различных регионах мира и странах (например, в ФРГ, исходя из численности населения, то есть почти в 2 раза меньше, чем в Российской Федерации, однако общее количество регистрируемых ежегодно преступлений составляет 5-6 млн, а в Российской Федерации около 2 млн; иными словами, соотношение регистрируемых преступлений в России и ФРГ - примерно 1 к 10). Важным для разъяснения состояния проблемы коррупции является ее адекватное освещение в СМИ, а также по-настоящему экспертное и междисциплинарное изучение коррупционных явлений и факторов, оказывающих влияние на них. Речь должна идти не о коррупции вообще, а о конкретных ее аспектах и формах проявления.
Существенную роль в совершенствовании правовых основ антикоррупционной политики играет постановка и решение задачи по выработке и фиксации таких механизмов взаимодействия личности, общественных и государственных институтов, которые позволяли бы эффективно перераспределять социальные ресурсы для решения конструктивных задач,
изначально делая коррупцию невыгодным явлением. Например, социальный заказ посредством органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на подготовку специалистов определенного профиля для нужд всех основных сфер жизни субъекта Российской Федерации может существенно мобилизовать и перестроить региональные системы подготовки профессиональных кадров, так как задействует механизмы взаимного контроля, актуализирует задачу обучения решению конкретных профессиональных задач, влияет на совершенствование системы и методов обучения, отбор наиболее успешных соискателей и т.п.
Заведующая кафедрой конституционного и международного права юридического института Белгородского государственного национального исследовательского университета доктор юридических наук, профессор М.В. Мархгейм представила доклад на тему «Антикоррупционный ресурс конституционных поправок - 2020».
По ее мнению, конституционный поправочный сезон 2020 года в Российской Федерации прошел под общим лозунгом совершенствования регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти. Поскольку именно с последней связывают коррупционные проявления, постольку интересным представляется вклад конституционных поправок в повышение антикоррупционного ресурса Конституции Российской Федерации. Считаем, что отправным «антикоррупционным пулом» выступают конституционные нормы (пп. «г» и «т» ст. 71), касающиеся включения в круг предметов ведения Российской Федерации организации публичной власти и установления ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы.
Ограничительная определенность связана с цензами наличия: иностранного гражданства, иных иностранных документов, подтверждающих право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, счетов (вкладов) в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Огра-
ничением служит и факт хранения в таких банках наличных денежных средств и ценностей.
Первый этап конкретизации указанных антикоррупционных цензов-новелл осуществлен в иных конституционных главах путем адресации их соответствующим публичным субъектам. Второй этап «дает о себе знать» в обновленном законодательстве. Третий, наиболее важный, - подлежит практической реализации, в том числе в пользу национальных интересов России.
Руководитель Северо-Кавказского научно-исследовательского центра политико-правовых проблем, профессор кафедры конституционного и муниципального права Пятигорского государственного университета доктор юридических наук Л.А. Тхаби-симова и ведущий научный сотрудник Северо-Кавказского научно-исследовательского центра политико-правовых проблем Пятигорского государственного университета кандидат юридических наук, кандидат политических наук М.И. Цапко представили доклад на тему «Институты общественного участия, общественного контроля и консультативной демократии в системе антикоррупционной политики».
По мнению ученых, эффективность общественного участия и общественного контроля, а также использования отдельных процедур консультативной демократии в противодействии коррупции на муниципальном уровне видится прежде всего в предотвращении произвола и бездеятельности должностных лиц органов местного самоуправления, в налаживании обратной связи между населением и властью, в повышении транспарентности, а следовательно, в снижении воздействия коррупциогенных факторов на принятие управленческих решений.
Например, сегодня большую популярность получили социальные сети, формат которых позволяет не только размещать как публичные, так и индивидуальные обращения граждан, но и демонстрирует населению результат - ответы должностных лиц и их краткие отчеты о проделанной работе, а также опросы граждан на официальных сайтах муниципалитетов, в профильных группах органов местного самоуправления в социальных сетях. Впрочем, проблемой электронных опросов является
невозможность подтвердить или опровергнуть достоверность результата и его защиту от технологий «накрутки».
По мнению авторов, основным направлением антикоррупционной цифро-визации выступает внедрение электронных реестров с использованием технологий распределенных данных, в том числе технологии блокчейна. Современные ресурсы в части распределенного хранения информации существенно расширили возможности верификации и отслеживания любых изменений информации. Возможность разработки баз данных, реестров и т.д. - информационных систем с верификацией времени создания или изменения информации, сохранения содержания информации (например, записи в реестре), идентификации лица, вносящего или изменяющего информацию, защитой от несанкционированных изменений и удаления (отметим, что это скорее условно-правовое, нежели достоверное технологическое описание сущности блокчейна) позволяет переосмыслить существующие подходы к общественному контролю, сменить формат общественного участия и общественного контроля со слушаний и заседаний на эффективную контрольную деятельность, в том числе: сбор верифицируемой информации, организацию обратной связи между активистами и контрольными и надзорными органами.
Развиваются и технологии вовлечения населения, в первую очередь молодежи, в общественное участие, в деятельность общественных палат и общественных советов в качестве волонтеров и активистов с возможностью организации и координации, в том числе дистанционно, посредством интернет-ресурсов и мобильных приложений. Прежде всего это крауд-сорсинг - привлечение к выполнению задач волонтеров, чаще всего дистанционно и удаленно (интернет-ресурсы, мессендже-ры, мобильные приложения и т.д.).
Таким образом, сегодня существуют и применяются технологии, предполагающие различные форматы организации общественного обсуждения, в частности опросы граждан и публичные слушания с использованием интернет-ресурсов по вопросам противодействия коррупции, благодаря которым невозможно будет неза-
метно исказить или изменить полученные результаты. Блокчейн-технологии, по сути, - будущее консультативной демократии.
Заведующий кафедрой теории и истории государства и права Южного федерального университета доктор юридических наук, профессор А.И. Овчинников выступил с докладом на тему «Нейросети и AI в борьбе с коррупцией: формы и механизмы применения»*, обратив внимание на особенности современного применения нейросетей и искусственного интеллекта в противодействии коррупции.
Прежде всего, нейросети позволяют существенно упростить системы интеллектуального контроля за доходами и расходами госслужащих через механизмы привлечения технологий анализа big сЫа. Докладчик предложил ряд условий, при которых через массивы big data возможно с помощью средств искусственного интеллекта осуществлять антикоррупционный контроль за деятельностью должностных лиц, так как этот инструмент позволяет из фрагментарных данных получать общую картину системной коррупционной деятельности. В докладе также прозвучали предложения прогнозировать развитие коррупции с помощью нейросетевого программирования.
Активное внедрение цифровых технологий и систем искусственного интеллекта в сферу реализации полномочий государственных служащих и согласования административных решений наряду с цифровыми формами коммуникации в рамках кадровой политики, сбора информации и подбора государственных служащих позволит объединить деятельность разных организаций, ведущих борьбу с коррупционной деятельностью.
В докладе также обращено внимание на то, что внедрение нейросетей и искусственного интеллекта ведет к трансформации форм и технологий коррупционного взаимодействия. В частности, происходит вовлечение в систему коррупционных рисков участников разработки программных комплексов и технических специалистов, осуществляющих загрузку данных в ней-
* Исследование выполнено при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), проект N 19-011-00820 (а).
росети, что предполагает программу отбора технических специалистов для создания программно-аппаратных комплексов, учитывающую психологические, моральные, деловые качества кандидатов на эти должности, а также предусматривающую автоматический анализ связей самого оператора, загружающего данные, на предмет отношений и «пересечений» с лицами, относительно которых ведется мониторинг.
Профессор кафедры государствен -ного, муниципального управления и экономики труда Северо-Кавказского федерального университета доктор политических наук Т.Г. Голубева основной темой своего выступления обозначила отсутствие механизма оценки эффективности регулирующего воздействия мер по противодействию коррупции. К таким мерам, по ее мнению, следует отнести нормативные правовые документы различных видов, принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления, а также мероприятия, осуществляемые субъектами противодействия коррупции по ее предупреждению и минимизации последствий коррупционных правонарушений. При этом отсутствует четкое определение понятия регулирующего воздействия антикоррупционных мер, которое имеет свою специфику. В докладе представлена авторская концепция методики оценки регулирующего воздействия мер по противодействию коррупции.
В настоящее время в Российской Федерации наблюдается тенденция формализации отдельных мер и мероприятий, направленных на противодействие коррупции. Как свидетельствует практика, ряд мероприятий антикоррупционной направленности, проводимых органами власти, имеют низкую степень результативности с точки зрения формирования нетерпимого отношения к коррупции, навыков антикоррупционного поведения на государственной службе и в обществе в целом, минимизации коррупциогенных факторов в системе государственного управления.
Т.Г. Голубевой представлена общая концепция Методики оценки степени регулирующего воздействия нормативных правовых документов органов государственной власти по противодействию коррупции на состояние общества (далее -
Методика), а также предложено определение понятия регулирующего воздействия как влияния нормативного правового акта на возникновение возможных положительных или отрицательных последствий принятия нормативного правового акта.
По вопросам противодействия коррупции определяется следующее соотношение степени регулирующего воздействия нормативного правового акта и уровень коррупциогенности объекта, на который направлено действие конкретного нормативного правового акта:
- низкая степень регулирующего воздействия - высокий уровень коррупциогенности;
- средняя степень регулирующего воздействия - средний уровень коррупциогенности;
- высокая степень регулирующего воздействия - низкий уровень коррупциогенности.
Целью практического применения Методики является оценка степени воздействия принимаемого органом государственной власти нормативного правового акта на коррупционные риски и угрозы, коррупциогенные факторы в определенной сфере. Таким образом, Методика позволит оценить и эффективность, и результативность мер, предпринимаемых органами государственной власти по противодействию коррупции.
Методика имеет универсально-прикладной характер и может применяться для оценки степени регулирующего воздействия нормативных правовых актов органов местного самоуправления, решений иных органов власти и управления, а также для оценки регулирующего воздействия различных мероприятий по противодействию коррупции.
Культура правотворчества, как отметили в своем докладе «Роль культуры правотворчества в предупреждении и противодействии коррупции (теоретико-практический анализ)»* директор Научно-исследовательского института государственно-правовых исследований, профессор кафедры теории и истории государства
* Исследование выполнено при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), проект N 19-011-00726.
и права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина доктор юридических наук, доцент В.В. Трофимов и младший научный сотрудник Научно-исследовательского института государственно-правовых исследований названного университета В.Ю. Самородов, является сложным, обширным и комплексным социально-правовым феноменом, включающим в себя как теоретическую, так и практическую составляющую. Последнюю особенно интересно устанавливать на фоне такого негативного явления современной правовой жизни, как коррупция. Закономерность здесь очевидная - чем ниже культура правотворчества, тем выше уровень коррупциогенности нормативных правовых актов и практики их реализации, и наоборот.
Минимизировать коррупциогенность законодательных актов возможно, по мнению ученых, посредством повышения уровня культуры современного правотворчества. В этом плане следует обратить более пристальное внимание на следующие моменты:
1. Культура организации правотворческого процесса включает в себя систему требований, в сумме способствующих в ходе осуществления правотворческой деятельности выявлению потенциальных коррупциогенных рисков в планируемых, разрабатываемых и действующих нормативных правовых актах, а также, соответственно, профилактике коррупции. К ним можно отнести требования общего социально-правового плана (приоритетное следование общим правотворческим принципам; необходимость тщательной предправотворческой работы по выявлению социальных оснований будущей нормы; осуществление культурно-образовательных компетенций субъектами правотворческой деятельности и др.), а равно специального юридико-технического характера (соблюдение всех процедурных и регламентных положений законодательного творчества; владение в совершенстве правилами юридической техники, средствами юридического языка и др.).
2. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов является прямым механизмом противодействия коррупции на уровне процесса разработки
и принятия законодательных актов и вместе с тем одним из способов повышения правовой культуры в сфере правотворчества. Порядок проведения современной антикоррупционной экспертизы определяется действующим российским законодательством и позволяет охватывать этим механизмом различные уровни вертикали публичной власти в государстве.
3. Возможно создание новых законодательных актов, направленных на противодействие коррупции, учитывающих накопленный отечественный или зарубежный опыт работы государства и общества в этой сфере.
В заключение было подчеркнуто, что роль культуры правотворчества в предупреждении и противодействии коррупции является существенной, так как культура правотворчества может рассматриваться в качестве организационной и стабилизирующей культурной основы (включающей в себя вышеприведенные аспекты), определяющей современную законодательную (правотворческую) деятельность, итогом которой становятся качественные и эффективно действующие нормативные правовые акты - главная юридическая предпосылка в деле предупреждения и противодействия коррупции.
Заведующая кафедрой теории и истории государства и права Пятигорского института (филиала) Северо-Кавказского федерального университета кандидат исторических наук, доцент А.В. Мещерякова представила доклад на тему «Правовое регулирование лоббизма как средство противодействия коррупции в представительных органах власти».
Как было отмечено в докладе, на реализацию антикоррупционной политики в представительных органах власти могут оказывать влияние интересы отдельных социальных групп. Их влияние на правотворческий процесс дает возможность законодателям учитывать интересы различных социальных слоев. Такие группы оказывают воздействие на законотворчество с помощью лоббирования.
Роль лоббизма как способа влияния на представительные органы власти в ходе их правотворческой деятельности в высшей степени неоднозначна. Его необходимость в системе правотворчества,
характер воздействия на процесс формирования системы законодательства, возможность использования и цели правового регулирования деятельности лоббистов являются предметом давнего спора ученых - специалистов в различных сферах общественной жизни.
Важной задачей, которую может решить государство с помощью регулирования лоббистской деятельности, является создание для заинтересованных групп равных условий при отстаивании ими своих интересов. Законодательство должно предусматривать одинаковые для всех возможности и условия выхода на различные уровни власти при выполнении предлагаемых им требований. Чтобы эффективно регулировать лоббизм, предвидеть его возможные проявления, необходимо законодательно сформулировать сущностные признаки и функции лоббизма, юридически определить его статус, это позволит изменить и отношение к нему в обществе.
Перечисленные выше меры, возможно, помогут субъектам правотворческой и антикоррупционной политики подняться на новую ступень цивилизованных отношений, убедительно и открыто аргументировать свою позицию, не подвергаться при этом обвинениям в коррупции и протекционизме. Такой подход может способствовать повышению эффективности правотворчества, более широкому учету интересов субъектов правотворческой политики, наконец, позволит держать ситуацию под контролем.
В своем выступлении, посвященном антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, заведующий кафедрой теории государства и права СевероКавказского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) кандидат исторических наук, доцент Б.Б. Сулейманов отметил, что важным элементом антикоррупционного законодательства можно признать нормативные акты об антикоррупционной экспертизе. Актуальность и значимость антикоррупционной экспертизы в системе противодействия коррупции можно оценить как по форме, так и по уровню принятых нормативных правовых актов.
Основной нормативный правовой акт, регулирующий отношения, связанные
с проведением антикоррупционной экспертизы, принят в форме федерального закона*. Между тем введение антикоррупционной экспертизы является, с одной стороны, подтверждением признания законодателем наличия различного рода проблем, в числе которых дефекты правотворчества, а с другой - свидетельством решимости политического руководства страны организовать системное противостояние коррупции как негативному явлению.
Даже первичный анализ основных нормативных правовых актов, составляющих институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, позволяет сделать несколько выводов. Прежде всего, объектом указанной экспертизы признается только нормативный правовой акт. Другие источники права не подвергаются такой экспертизе. Это объясняется тем, что в отечественной правовой системе именно нормативный правовой акт является доминирующим источником права. Важным аспектом антикоррупционной экспертизы можно признать ее соотношение с другими видами экспертиз. Безусловно, в первую очередь, речь идет о соотношении антикоррупционной и правовой экспертиз. Признание антикоррупционной экспертизы разновидностью правовой экспертизы предопределяется правилами формальной логики.
В совместном докладе на тему «Антикоррупционная правовая политика в сфере здравоохранения в рамках борьбы с эпидемией СОУЮ-19» доценты кафедры теории и истории государства и права Пятигорского института (филиала) СевероКавказского федерального университета, кандидаты юридических наук С.Н. Акопова и Т.В. Цатурян обозначили проблематику борьбы с коррупцией в сфере здравоохранения в период пандемии.
По их мнению, борьба с коррупцией является одним из приоритетов государственной правовой политики и важнейшим направлением деятельности органов прокуратуры, которой отводится центральное место в реализации антикоррупцион-
* Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 29. Ст. 3609.
ного законодательства и обеспечении его неукоснительного соблюдения.
В докладе говорится, что международная организация под названием СКБСО, созданная Советом Европы, заявила о возросших коррупционных рисках в сфере закупок медицинских средств в условиях пандемии СОУЮ-19. При этом подразумевается эффективность и доступность лечения, а также необходимость закупок масок ИВЛ в большем количестве, так как при недостаточном количестве необходимых медицинских средств имеется риск коррупционной составляющей в виде взяток и подкупов медицинского персонала пациентами для спасения жизни и здоровья.
Следующим аспектом является стоимость медикаментов, медицинских масок. В докладе уделяется внимание тому, что в начале эпидемии, когда средства индивидуальной защиты были крайне важны, цены на них необоснованно завышались. Отмечено, что в медицинских учреждениях не хватало мест для лечения пациентов, и это также приводило к коррупционной деятельности. Кроме того, как в Российской Федерации, так и в других странах уделялось внимание цензуре.
Не осталась без внимания и разработка действенной вакцины, которую можно было бы поставлять во все субъекты Российской Федерации. В короткое время Россия разработала сразу несколько вакцин для массового потребления и именно это послужило поводом для более тщательного контроля со стороны органов прокуратуры, чтобы избежать различного рода коррупционных рисков.
Доцент кафедры правовой культуры и защиты прав человека юридического института Северо-Кавказского федерального университета Е.А. Иванченко свой доклад посвятила деятельности органов прокуратуры по надзору за реализацией национальных проектов.
На основе анализа актуальной надзорной практики (на примере реализации национального проекта «Демография») автором выделены самые распространенные нарушения, выявленные органами прокуратуры в 2021 году:
- невыполнение в срок организациями-подрядчиками строительства детских садов и садов-яслей; в некоторых случаях
была осуществлена даже приемка и оплата невыполненных услуг по строительству указанных объектов, в том числе перечисление финансовых средств на счета фиктивных организаций;
- непринятие органами социальной защиты в течение длительного времени решения о подтверждении статуса малообеспеченных семей, в результате этого семьи не получали положенные им соответствующие ежемесячные выплаты, средства на которые были выделены из бюджета;
- заключение при строительстве объектов социальной инфраструктуры дополнительных соглашений, изменяющих существенные условия в части установления авансирования, а также завышение объема произведенных работ и их необоснованная оплата;
- принятие и оплата недопоставленного оборудования, например спортивного, а также заключение дополнительных соглашений об увеличении сроков выполнения работ по поставке оборудования;
- заключение контрактов на строительство детских садов без проведения необходимых конкурсных процедур;
- снятие с учета детей, ожидающих места в детских садах, и направление их в нефункционирующие корпуса фактически недостроенных объектов;
- приобретение для детских садов зданий, площадь которых не позволяет разместить в них запланированное количество детей, и др.
Международный опыт борьбы с коррупцией обобщили в своем исследовании доцент кафедры правовых дисциплин Северо-Кавказского института (филиала) Московского гуманитарно-экономического университета кандидат исторических наук Л.А. Скрипник и старший научный сотрудник департамента государственно-правовых исследований Северо-Кавказского научного центра кандидат исторических наук, доцент А.В. Скрипник.
Рассматривая мировой опыт борьбы с коррупцией, авторы пришли к мнению о том, что государства с развитой экономической и политической системой достигли высоких результатов в противодействии коррупции, частично легализуя ее в виде «лоббизма». Выделяются методы борьбы с коррупцией США, Великобритании,
Сингапура. Последний считается одним из положительных примеров оперативной борьбы с коррупцией. Особый интерес представляет опыт «коллективной ответственности» Сингапура. В соответствии с этим принципом за проступок одного отвечает весь коллектив.
В Великобритании и Сингапуре госслужащие не имеют права получать подарки, стоимость которых выше определенной суммы. Интерес для изучения представляют антикоррупционные меры в Гонконге, Швеции, Нидерландах. Например, в Гонконге существует понятие презумпции коррумпированности, означающее обязанность госслужащего доказать легитимность возникновения своего имущества. В Швеции инструментом борьбы с коррупцией является повышение зарплаты госслужащим, а в Нидерландах за отсутствие коррупционных связей госслужащие могут получать материальное вознаграждение. В Китае действует самое жесткое антикоррупционное законодательство, предусматривающее в качестве наказания за коррупционные преступления смертную казнь.
В докладе представлен анализ противодействия коррупции в США. В течение XX века коррупция и лоббизм стали острой проблемой Америки. Первые законодательные акты, заложившие основу современной борьбы с коррупцией в США, были приняты после разразившегося скандала, связанного с американской компанией Lockheed в ФРГ, Италии, Нидерландах, Японии. Экстерриториальный закон - «Акт о зарубежной коррупционной практике», принятый в 1977 году, поставил вне закона подкуп зарубежных должностных лиц американскими гражданами и компаниями.
Анализируя деятельность многих зарубежных стран, можно отметить, что коррупция имеет глубокие исторические корни. И даже при наличии развитой антикоррупционной системы в некоторых странах в них не удалось искоренить коррупцию полностью.
Доцент кафедры теории и истории государства и права Пятигорского института (филиала) Северо-Кавказского федерального университета кандидат исторических наук С.И. Бондаренко посвятила свое выступление истории коррупции в России.
Источники свидетельствуют, что система кормления порождала произвол и злоупотребления местных властей, заинтересованных в обогащении в период пребывания в кормленщиках. Уже с XV века московские великие князья регламентировали доходы кормленщиков путем выдачи специальных «кормленных» и уставных грамот. В конце XV - начале XVI века происходил перевод натуральных «кормов» в денежные. Не позднее второй четверти XVI века обозначился кризис системы кормления. В результате земской реформы 1555-1556 годов система кормлений была ликвидирована. В 1555 году был издан указ об отмене кормлений, который, однако, применялся не сразу и не повсеместно: источники продолжают упоминать о кормлениях в течение второй половины XVI века. Сборы на содержание кормленщиков преобразованы в особый налог в пользу казны («кормленый окуп»), установленный в определенном размере для различных категорий земель. Сбор налога производился на «черных землях» земскими старостами, а в районах поместно-вотчинного землевладения - специальными сборщиками либо городовыми приказчиками.
Доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России кандидат юридических наук В.М. Шеншин представил доклад на тему «Некоторые особенности нормативно-правового регулирования противодействия коррупции на региональном уровне».
Как отметил докладчик, коррупционные проявления чаще всего связаны с правотворчеством и правоприменением. Правовые акты занимают в массиве документов особое место. Исследование законодательства субъектов Российской Федерации, затрагивающего различные аспекты противодействия коррупционным проявлениям, позволяет выделить следующие направления такого противодействия.
В соответствии с нормативными актами субъектов Российской Федерации в случае имеющегося акта в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений гражданские служащие уведомляют об этом представителя нанимателя; в некоторых случаях вводится телефон доверия, по которому устанавливается канал связи
с гражданами и организациями в целях получения дополнительной информации для совершенствования деятельности органов исполнительной власти; осуществляется комплексное развитие системы противодействия коррупции и совершенствование мер по профилактике коррупционных правонарушений; лицами, замещающими муниципальные должности, уведомляется уполномоченный орган об участии их на безвозмездной основе в управлении некоммерческой организацией.
Было отмечено, что принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер, направленных на противодействие коррупционным проявлениям, позволяет вести речь о минимизации и (или) ликвидации последствий коррупции; обеспечении единообразного применения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления; об обеспечении открытости и укрепления доверия гражданского общества к деятельности указанных органов, включая повышение информированности населения о принимаемых мерах по противодействию коррупции; о создании системы неотвратимости ответственности за совершенные коррупционные правонарушения, в том числе за нарушения, связанные с использованием бюджетных средств и имущества.
Приведенные примеры развития нормативных правовых актов регионального уровня наглядно показывают действенность принимаемых мер в сфере противодействия коррупции, являются основой для принятия подзаконных актов органами местного самоуправления. Эти и иные меры, применяемые в совокупности, несомненно, окажут положительное влияние на сферу противодействия коррупции.
Совместное исследование кандидата юридических наук, заведующей кафедрой конституционного и административного права Пятигорского института (филиала) Северо-Кавказского федерального университета Н.А. Бойко и кандидата исторических наук, доцента кафедры гражданского права и процесса названного института С.А. Кубатко было посвящено реализации принципа открытости информации, спо-
собствующего прозрачности государственного управления. Отмечено, что важное значение для противодействия коррупции имеет прогноз повышения эффективной работы системы «Открытое правительство» при применении новых информационных технологий. Данные процессы предполагают контроль и регулирование посредством применения и сочетания правовых механизмов - законодательного закрепления принципов и создания основ специальных правовых режимов в сфере информации.
Открытость информации как антикоррупционная мера в современном обществе приобретает еще более актуальный характер. Это особенно проявляется при обмене информационными данными между государственными органами и физическими лицами. Эти взаимодействия предполагают четкое сочетание таких правовых механизмов и способов, как создание и совершенствование специальных информационно-правовых режимов, и законодательное закрепление.
Не менее важное значение имеют антикоррупционные стандарты. Антикоррупционный информационный стандарт - система взаимосвязанных гарантий, запретов и ограничений, которые четко определяют значение и роль информации о деятельности государственных органов в антикоррупционной политике.
Как было отмечено в докладе, обеспечение открытости информации в государственных процессах управления является основой антикоррупционного стандарта. Развитие системы антикоррупционных стандартов способствует снижению и уменьшению коррупционной составляющей во власти. При их разработке и дальнейшем совершенствовании необходимо направить внимание на обеспечение качества правовой информации, подразумевая проведение обязательной антикоррупционной экспертизы; обеспечение прозрачности информационного обмена данными в процессе государственного управления и принятия решений; информирование общественности о коррупционной ситуации.
Доцент кафедры теории и истории государства и права юридического института Красноярского государственного аграрного университета кандидат юридических наук
Д.И. Провалинский в своем выступлении на тему «Правовое воспитание и правовая пропаганда как одно из направлений по противодействию коррупции» высказал позицию о том, что в рамках борьбы с коррупцией должно присутствовать не только ужесточение законодательных мер, но и выявление социальных факторов, оказывающих влияние на ее «живучесть».
Выступающий отметил, что к недооцененным причинам сохранения и распространения коррупции в российском обществе относится низкий уровень, а также деформация правосознания. В общественном сознании прочно укоренилось убеждение о том, что только при помощи взятки можно решить ту или иную проблему, поскольку государственные и правоохранительные органы сплошь «проросли» коррупцией. При этом, несмотря на общее негативное отношение к коррупции, в обществе не сформирован осознанный отказ от совершения коррупционных преступлений.
Дефекты правосознания, формирующие склонность к коррупционному поведению, представлены как правовым невежеством (когда отсутствуют знания и представления, необходимые для реализации своих прав и исполнения обязанностей в условиях коррупционных рисков), так и правовым нигилизмом (отрицательным отношением к праву при наличии достаточного уровня соответствующих знаний).
По мнению автора, одним из действенных направлений в борьбе с коррупцией является преодоление правового невежества. С этой целью необходимо развивать государственную правовую политику, направленную на правовое воспитание и формирование в обществе антикоррупционного правосознания. В первую очередь, такая работа должна проводиться среди молодежи, начиная уже со школьного возраста, а также в образовательных организациях высшего образования, особенно в процессе обучения специалистов, ориентированных на замещение государственных и муниципальных должностей.
Выступление доцента кафедры конституционного и административного права Пятигорского института (филиала) СевероКавказского федерального университета кандидата юридических наук И.Г. Сердю-ковой было посвящено противодействию
коррупции посредством реализации антикоррупционной правовой политики государства. Актуальность проблем, рассмотренных автором, не вызывает сомнений, поскольку борьба с коррупцией была и остается насущной задачей для большинства стран, включая современную Российскую Федерацию, и это, безусловно, требует особого комплексного подхода к ее решению, сочетающего различные меры и средства, а также целенаправленных усилий со стороны государства.
Автором проведена работа по исследованию понятия «антикоррупционная политика государства», сути антикоррупционной политики как составляющей правовой политики Российской Федерации, проведен анализ правовой основы политики в данном направлении.
Как подчеркивается в докладе, именно несовершенство законодательства формирует питательную среду для коррупции. Осознание этого факта, по мнению И.Г. Сердюковой, послужило толчком к принятию ряда антикоррупционных законодательных актов. С целью совершенствования контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции в августе 2018 г. были приняты федеральные законы*. В результате руководители государственных корпораций, государственных внебюджетных фондов наделены правом получать справки по счетам физических лиц, а в отдельных случаях и юридических лиц при проверках соблюдения требований антикоррупционного законодательства.
Федеральным законом от 6 февраля 2019 г. N 5-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях противодействия
* См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования контроля за
соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции: фе-дер. закон от 3 авг. 2018 г. N 307-Ф3; О внесении изменения в статью 193 Трудового кодекса Российской Федерации: федер. закон от 3 авг. 2018 г. N 304-Ф3; О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 3 авг. 2018 г. N 298-ФЗ // Официальный интернет-портал правовых актов. URL: http:// pravo.gov.ru
коррупции»** совершенствуется порядок контроля за соблюдением запрета открывать и иметь счета, хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами Российской Федерации, владеть и пользоваться иностранными финансовыми инструментами лицами, на которых распространяется этот запрет.
Как справедливо отмечает автор, к числу наиболее действенных мер по противодействию коррупции относятся выработка и реализация правовых средств и способов такого противодействия, однако подобная деятельность требует системного характера, которым и должна отличаться антикоррупционная правовая политика государства.
Подводя итоги круглого стола, его ведущий, профессор А.А. Вартумян предложил принять резолюцию, в которой, в частности, отмечено, что в настоящее время вопросы противодействия коррупции являются весьма актуальными как для Российской Федерации в целом, так и для ее субъектов. Системный кризис конца прошлого - начала нынешнего века не мог не сказаться на масштабах коррупции. Многочисленные исследования показывают, что в той или иной степени коррупцией поражены все системы социального управления, причем не только в «публичной», но и в негосударственной сфере.
Исключительную угрозу безопасности российского общества и государства представляет тесная связь коррупции с организованной преступностью, обеспечивающая последней благоприятные условия существования и многократно повышающая ее жизнеспособность. Масштаб угрозы, которую представляет коррупция для развития человечества, обусловил степень озабоченности публичной власти и общественных структур данной проблемой. Это нашло выражение в многочисленных антикоррупционных инициативах, в разработке законопроектов по борьбе с коррупцией, национальных планах противодействия коррупции.
В настоящее время широко обсуждаются важнейшие аспекты стратегии борьбы с коррупцией, представляющей реальную угрозу нормальному функцио-
Там же.
**
нированию государственного механизма. Эта проблема является составной частью и общей проблемы обеспечения общественной безопасности, без решения которой невозможно построение правового социального государства.
Таким образом, в настоящее время коррупция для Российской Федерации является одной из наиболее значимых проблем, которые препятствуют решению важнейших экономических и политических задач, подрывают авторитет власти в глазах народа, мешают эффективному развитию международных торгово-экономических и иных связей, способствующих росту и укреплению позиций организованной преступности.
Для Российской Федерации и ее субъектов остается актуальным вопрос о выработке и претворении в жизнь эффективной антикоррупционной правовой политики, включающей в себя, помимо средств уголовной репрессии, комплекс мер по предупреждению коррупции.
Участники круглого стола призывают научную и образовательную общественность, средства массовой информации, представителей правоохранительных структур, государственных и муниципальных органов власти к активному взаимодействию с целью создания условий для формирования эффективной антикоррупционной правовой политики в Российской Федерации.
