CC BY
584
законодательство против коррупции
антикоррупционная правовая политика: проблемы формирования в современной россии
Мамитова Наталия Викторовна, доктор юридических наук, профессор кафедры государствоведения и права Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Аннотация. Для Российской Федерации и ее субъектов актуальным остается вопрос о выработке и претворении в жизнь эффективной антикоррупционной правовой политики, включающей в себя комплекс мер по предупреждению коррупции. Статья раскрывает содержание некоторых из них, выявляет приоритетные направления антикоррупционной правовой политики в стране.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная политика, антикоррупционное законодательство, антикоррупционная экспертиза.
Проблема коррупции для современной России является одной из наиболее значимых. Это явление препятствует решению важнейших экономических и политических задач, подрывает авторитет власти в глазах народа, мешает эффективному развитию международных торгово-экономических и иных связей, эффективному развитию правотворчества.
Экспертиза (от латинского expertus - знающий по опыту, опытный) -есть исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и так далее. Это углубленный анализ определенного объекта (в том числе информационного), основанный на использовании накопленных профессиональных знаний и собственного опыта эксперта, итогом которого является заключение, оформленное в соответствующем процедурном порядке в виде официального документа установленной формы с целью обеспечения принятия ответственного решения по исследуемому вопросу.
Данное понятие относится к любому виду экспертизы, будь то экспертиза, назначаемая государственными органами или учреждениями, либо экспертиза, проведенная общественными организациями и отдельными специалистами1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов - это исследование, направленное на выявление и устранение в нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Актуальность данной проблемы - бесспорна.
1 См.: Мамитова Н.В. Правовая экспертиза Российского законодательства: вопросы теории и практики // Государство и право. 2010. № 11. С. 5-14.
Во-первых, в современной России, на сегодняшний день, существует множество различных видов экспертиз, статус которых законодательно не определен, несмотря на то, что потребности юридической практики в данной сфере остаются весьма высокими. До недавнего времени в их число входила и антикоррупционная экспертиза. Во-вторых, бурное развитие современного российского законодательства определяет необходимость совершенствования экспертной деятельности в процессе законотворчества, как составной части правовой политики Российской Федерации.
Идея проверки законодательства на коррупциогенность зародилась в 2002-2003 годах. В 2004 году был выработан единый согласованный документ - «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта». Методика анализа нормативных правовых актов основана на проверке соблюдения правил юридической техники и оценке норм, на предмет «дефектности» с точки зрения коррупциогенного потенциала1.
Данная проблема достаточно активно обсуждается в юридической литературе2, и на сегодняшний день уже накоплен некоторый опыт анализа проектов федеральных законов и законов субъектов Федерации на коррупциогенность, но все же работа по дальнейшему совершенствованию методики такого анализа должна продолжаться.
Нормативную правовую базу для проведения антикоррупционной экспертизы составляют федеральные законы от 25 декабря 2008 года «О противодействии коррупции» и от 17 июля 2009 года «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которые значительно расширили поле деятельности антикоррупционной экспертизы, а именно, экспертизе наряду с проектами могут подвергаться действующие законы; количество объектов и субъектов антикоррупционной экспертизы также значительно увеличилось. Законодатель прямо указал, какие проекты нормативных правовых актов подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе.
Важным элементом развития законодательства федерального уровня стали указы президента от 19 мая 2008 года «О мерах по противодействию коррупции», от 13 апреля 2010 года «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» и от 13 марта 2012 года «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции».
Постановление Правительства от 26 февраля 2010 года «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» нормативно закрепило Правила проведения антикор-
1 См.: Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 2000.
2 См.: Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5. С.39-52; Тихомиров Ю.А. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 20; Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. С. 6; Мамитова Н.В. Правовая экспертиза российского законодательства: Учебно-практическое пособие. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013 и др.
рупционной экспертизы правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Анализ федеральных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что основная нагрузка по осуществлению антикоррупционной экспертизы как средству антикоррупционной правовой политики ложится на прокуратуру, а также на федеральные и региональные органы исполнительной власти1. Действующее российское законодательство предусматривает производство двух видов антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов - официальную, или государственную, и независимую, которую иногда специалисты именуют общественной.
Официальную обязательную государственную антикоррупционную экспертизу проводят прокуратура, подразделения министерства юстиции, федеральные и региональные органы исполнительной власти, а также органы местного самоуправления и их должностные лица, уполномоченные на такую деятельность.
К сожалению, на сегодняшний день, правовое регулирование порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов остается недостаточным, особенно в субъектах Федерации.
В ряде субъектов Федерации уже приняты законы о противодействии коррупции, где говорится об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Однако при оценке базовых условий для проведения антикоррупционой экспертизы нормативных правовых актов большое значение приобретает применяемая методика, которая, к сожалению, не разработана должным образом на федеральном уровне. Федеральный законодатель ограничился лишь перечислением ряда коррупциогенных факторов, которые эксперт должен выявить в ходе проведения экспертизы, но ведь сама методика должна быть гораздо более полной и точной, опирающейся на теоретические предпосылки, научную методологию, конкретные способы проведения экспертизы, социологические техники (совокупность специальных приемов для эффективного использования того или иного метода). Только такая методика позволит увидеть коррупцию через призму точных инструментов ее анализа.
Сегодня одной из основных проблем проведения антикоррупционной экспертизы стало несовершенство ее методики.
В соответствии с Постановлением Правительства № 96 Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов сводится к выделению 11 коррупциогенных факторов, которые делятся на две основные группы:
1. Устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.
2. Содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям.
1 См.: Мамитова Н.В. Проблемы проведения антикоррупционной экспертизы органами прокуратуры Российской Федерации // Вопросы правоведения. 2013. № 1. С. 288-295.
При этом под коррупциогенностью понимается, заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным проявлениям в процессе реализации таких норм.
К сожалению, данная методика ограничилась лишь перечнем корруп-циогенных факторов, которые должны быть выявлены в ходе проведения экспертизы. В действительности же любая методика должна включать в себя основные цели, задачи, принципы и рекомендации, которые должны лечь в основу ее использования. Что, на наш взгляд, должна содержать в себе методика анализа нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность?
1. Качественно и количественно ориентированные критерии отнесения нормы, статьи, раздела, параграфа к коррупциогенным.
2. Алгоритмы выявления коррупционных факторов и устранения кор-рупциогенных норм.
3. Подготовку предложений о необходимости внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты либо об отклонении или доработке проекта нормативного правового акта.
4. Разработку законодательной техники, направленной на предотвращение коррупциогенности правовых норм.
Важно отметить, что в современной трактовке законотворчества право понимается не как деятельность по управлению обществом, а как согласование различных социальных интересов, при которых свобода одних не должна ущемлять свободу других. В связи с этим коррупциогенная норма возникает тогда, когда процесс нормотворчества перестает выявлять все правообразующие интересы.
Помимо определения индикаторов и критериев оценки нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности не менее важным является вопрос о том, кто и как будет проводить антикорупционую экспертизу.
Следующей проблемой проведения антикоррупционной правовой политики является вопрос о правовом статусе эксперта.
Антикоррупционную экспертизу могут проводить и независимые эксперты, которых можно отнести к субъектам общественной неофициальной экспертизы. Неофициальная экспертиза осуществляется негосударственными органами и организациями, различными научными и учебными заведениями, группами специалистов-юристов, отдельными гражданами. Их заключения не влекут за собой, каких бы то ни было, юридических последствий, а выводы по анализируемому вопросу носят рекомендательный характер. Полагаем, понятие «неофициальная экспертиза» может отождествляться с понятием «общественная».
Сущностными элементами правовой экспертизы являются всесторонний анализ объекта исследования специалистом в определенной области знаний, а также заключение, составленное по итогам проведенной деятельности. Результаты экспертизы должны опираться на научно обоснованные понятия и идеи концептуального характера, позволяющие обеспечивать должное качество законов, способствовать их систематизации, выявлять возможные негативные социальные, экономические, юридические и другие последствия, которые может вызвать процесс их реализации.
Необходимым условием проведения правовой экспертизы является ее информационно-технологическая поддержка, главным инструментом которой должны стать экспертные системы, объединяющие знания и опыт экспертов с возможностями современной вычислительной техники и дающие возможность оптимизировать технологию осуществления экспертизы, сократить связанные с ней затраты времени и труда. Идея создания информационного общества и электронной основы государства открывает новые возможности для правотворческой активности.
Однако нельзя ограничивать общественную экспертизу только рамками полномочий Общественной палаты РФ или общественных палат субъектов РФ. Например, Торгово-промышленная палата обладает правом осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий и предпринимателей.
Следующей весьма актуальной темой в системе антикоррупционной правовой политики, требующей законодательного разрешения, стала проблема административных барьеров как источника коррупции. Их выявление и выработка способов преодоления могут быть основаны на концепции мониторинга законодательства, обоснованной и сформулированной Центром мониторинга права при Совете Федерации. При этом законодательная и правоприменительная деятельность должны рассматриваться в комплексе и единстве, а под мониторингом законодательства следует понимать систематическую деятельность по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства.
На сегодняшний день можно выделить ряд пробелов в российском антикоррупционном законодательстве, которые должны быть устранены путем проведения эффективной антикоррупционной правовой политики. Они заключаются в том, что:
1) не установлена какая-либо ответственность органов, принимающих нормативные правовые акты и их проекты, за неустранение выявленных в результате антикоррупционной экспертизы коррупционных факторов, а также за принятие нормативных правовых актов, содержащих выявленные коррупционные факторы;
2) законодательно не установлена обязательность проведения антикоррупционной экспертизы ранее принятых действующих нормативных правовых актов и не указаны механизмы, обеспечивающие обязательность проведения антикоррупцинной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
3) законодательно не установлен правовой статус экспертов, а именно набор их прав, обязанности и ответственности.
Вышеизложенные положения легли в основу предложений автора по дальнейшему совершенствованию антикоррупционной правовой политики Российского государства, для чего необходимо:
- установить в качестве обязательного этапа подготовки закона проведение научно обоснованной правовой экспертизы и закрепить это нормативно в общей схеме законотворческой процедуры;
- выработать и законодательно закрепить основные требования к нормативным актам с точки зрения их соответствия юридической технике;
- разработать основанную на научной методологии единую методику проведения правовой экспертизы законопроектов, в том числе и антикоррупционной;
- обеспечить разработку научно обоснованной концепции антикоррупционной правовой политики современной России, в основу которой должны быть положены идеи, отличающиеся высокой степенью актуальности и социальной востребованностью.
Библиографический список:
1. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 2000.
2. Мамитова Н.В. Правовая экспертиза Российского законодательства: вопросы теории и практики // Государство и право. 2010. № 11. С. 5-14.
3. Мамитова Н.В. Правовая экспертиза российского законодательства: Учебно-практическое пособие. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013.
4. Мамитова Н.В. Проблемы проведения антикоррупционной экспертизы органами прокуратуры Российской Федерации // Вопросы правоведения. 2013. № 1. С. 288-295.
5. Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5. С.39-52.
6. Тихомиров Ю.А. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10.
7. Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2007. № 5.
