CC BY
19АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
НЕЗНАМОВА Алла Андреевна,
преподаватель кафедры трудового и финансового права Российского государственного социального университета. E-mail: extrimallo4ka@yandex.ru
Краткая аннотация: Автор анализирует зарубежный опыт нормативно-правового регулирования государственно-частного партнерства, рассматривает модели государственно-частного партнерства в странах, где данный институт функционирует уже продолжительное время и имеет положительный опыт.
Abstract: The author analyzes the experience of legal regulation of public-private partnership that considers public-private partnership model in the countries where this institution has been in a long time and has a positive experience.
Ключевые слова: Государственно-частное партнерство, нормативно-правовое регулирование.
Keywords: Public-private partnership, legal regulation.
Институт государственно-частного партнерства (ГЧП), позволяющий реализовать совместные проекты государства и бизнеса, за рубежом, особенно в странах Европейского союза, появился значительно раньше, чем в России, и доказал свою эффективность. Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, однако наиболее актуальным государственно-частное партнерство стало в последние десятилетия [13]. Как показывает зарубежный опыт, государственно-частное партнерство способствует разработке инновационных и инвестиционных программ и технологий, развитию социальной сферы.
Следовательно, необходимо обратиться к изучению и анализу опыта нормативно-правового регулирования государственно-частного партнерства стран, в которых данный институт функционирует уже продолжительное время и имеет положительный опыт. Этот опыт может быть полезен для России, которой необходимо эффективное внедрение государственно-частного партнерства в правовую систему, а также выработка оптимальных механизмов реализации государственно-частного партнерства.
В Великобритании институт государственно-частного партнерства зародился в начале 80-х годов ХХ века и за относительно небольшой период времени доказал свою высокую эффективность.
Широкое развитие ГЧП в Великобритании получило в начале 1990-х, когда был запущен механизм Частной финансовой инициативы (далее ЧФИ) (Private Finance Initiative) - программа государственных расходов, реализуемых на принципах государ-
ственно-частного партнёрства. Механизм ЧФИ действует на основании внутренних директив правительства. Нормативных правовых актов в данной области принято не было. Органом, ответственным за реализацию ЧФИ, является Министерство финансов Великобритании.
По данным организации ТЬюСйуиК Великобритания является мировым лидером в использовании государственно-частного партнерства (ГЧП). Согласно статистическим данным к концу 2013 года было реализовано 732 проекта, стоимость сделок по которым возросла на 15-20% по сравнению с предыдущими годами [5].
Уникальность ГЧП в Великобритании, состоит в фактическом отсутствии соответствующего законодательства, каким-либо образом ограничивающего ведомство или государственный орган в вопросах заключения контрактов и данное обстоятельство может быть принято во внимание в России, которая пошла ровно обратным путём - чрезмерного регулирования. В 1997 г. был принят «Закон для местных органов власти в отношении контрактов», которым было предусмотрено право муниципалитетов напрямую, реализовывать проекты ГЧП. С одной стороны, такая свобода действий стимулирует популярность системы ЧФИ в Великобритании, однако с другой требует серьезного, подробного и юридически прозрачного составления необходимой документации и контрактов во избежание спорных моментов в процессе осуществления ГЧП. В связи с этим государственные институты и частные компании чаще всего пользуются типовыми контрактами, разработанными соответ-
ствующими подразделениями Министерства финансов, отвечающего за систему ГЧП Великобритании, и других специализированных институтов. Выпуск типовых контрактов осуществляется для обеспечения наилучшего понимания сторонами принимаемых ими рисков, обеспечения схожести подходов к условиям и ценообразованию в аналогичных контрактах, снижения стоимости и длительности переговоров при заключении сторонами контракта ГЧП. Министерство финансов Великобритании, начиная, с 1999 года периодически публикует сборники таких документов.
В рамках типичного контракта, подрядчики финансируют все расходы по строительству из своих средств. Государственные органы производят расчёты с подрядчиками только после завершения строительства объектов инфраструктуры и полного их оснащения. Также в их обязанности входит поддержание построенных сооружений в рабочем состоянии в течение всего времени их эксплуатации.
В качестве особой, корпоративной разновидности модели ГЧП можно признать использовавшуюся во второй половине 2000 годов в Великобритании модель LABV (Local Asset-Backed Vehicle -«компания по управлению муниципальными активами»). Данная модель предполагает объединение в рамках одной компании публичного и одного или нескольких частных партнеров с целью развития территорий муниципальных образований: «Публичный партнер вносит в качестве вклада в уставной капитал компании имущество в виде объектов недвижимости и земель, представляющих интерес для инвесторов. Указанное имущество снимается с баланса муниципалитетов (т.е. переходит в собственность компании), что в дальнейшем упрощает получение займов под его залог. Доля частного партнера представлена денежными средствами. Особенностью модели является то, что созданию компании предшествует разработка комплексного долгосрочного плана развития территорий, в соответствии с которым ведет свою деятельность, а также в рамках LABV доход получают как частные, так и публичные партнеры. Половина дохода при этом, как правило, реинвестируется, остальная часть распределяется согласно долям в уставном капитале» [6, С. 395-396].
Несмотря на отсутствие специального нормативного регулирования, Великобритании присуще обоснованное стремление к стандартизации контрактных механизмов и структуры проекта на уровне той или иной инвестиционной программы: приняты
стандартные модели контрактов для PFI и PF2, программ NHS LIFT, BSF и других.
Обычные контракты PFI, успешно использовались в проектах железнодорожной и автодорожной инфраструктуры, при строительстве клиник, школ и тюрем. Данный механизм в значительной степени напоминает традиционное проектное финансирование - в сделках PFI, как и в традиционном проектном финансировании, кредиторы считают проект первостепенным источником для возврата вложенных инвестиций.
Концессии (concessions), отличаются от обычных публично-частных партнерств (в том числе PFI) тем, что возврат инвестиций в данных проектах происходит большей частью не за счет публичного партнера, который выплачивает частному партнеру так называемые платежи за доступность (availability payments), а за счет конечного потребителя, оплачивающего публичные услуги. Данная модель, эффективно работающая во многих странах, также используется в некоторых случаях (для строительства платных автомагистралей) в Соединенном Королевстве, но не пользуется большой популярностью.
Модель стратегического партнерства (strategic partnering) применяется в оборонной промышленности и отличается первостепенной ролью публичного партнера, который способствует успешной реализации проекта путем привнесения в него опыта развития отрасли в целом. Частный партнер при этом получает стратегическую миноритарную долю в компании публично-частного партнерства, а также ряд специальных корпоративных прав, гарантирующих участие частного сектора в управлении компанией ГЧП, право на назначение директоров или включение своих директоров в правление компании и др.
Применяется также и обратная модель - продажа контрольного пакета акций частному партнеру (majority sale). В данном случае, государство передает контроль и ответственность за текущее ведение проекта частному сектору, оставляя за собой блокирующий пакет в стратегических публичных целях.
Особой спецификой обладает такой вид ГЧП, как контракторизация (contractorisation). Данная разновидность ГЧП была использована в нескольких проектах, где право собственности оставалось за правительством, а частному партнеру объект передавался в эксплуатацию и обслуживание. В этом случае с частным партнером заключается контракт, по истечении которого рабочая сила и ряд активов
передаются публичному партнеру или третьему лицу. Таким образом, структурировались такие проекты, как Институт атомных вооружений (Atomic Weapons Establishment - AWE) и Королевские верфи (Royal Dockyards).
Также следует отметить, что часто используется отдельно от программы PFI модель совместной компании (joint venture), когда частный партнер и государство объединяются для управления бизнесом на основе распределения рисков и прибыли. Каждый партнер при этом имеет четко заданную роль и функции, основанные на его опыте и компетенциях.
Кроме того, существуют модифицированные модели, объединяющие ряд вышеупомянутых структур. К таковым можно отнести, например, модели NHS LIFT и BSF [9].
NHS LIFT является разновидностью ГЧП, в которой местные органы здравоохранения, партнерство для здравоохранения (Partnership for Health) [14] и частный партнер создают совместную компанию LIFT (local LIFT Company), в которой частному партнеру принадлежит около 60% акций. Данная совместная компания заключает с местным органом власти или соответствующим медицинским трастом долгосрочное стратегическое соглашение о ГЧП, направленное на финансирование и оказание медицинских услуг на местном уровне. Программа NHS LIFT имела большой успех в Великобритании, по ней было реализовано более 50 проектов. И если по программе PFI строились в основном крупные госпитали, то по программе LIFT - группы местных консультаций и поликлиник.
Программа строительства школ для будущих поколений (BSF) похожа на LIFT, соглашение о ГЧП заключается в данном случае с так называемым местным образовательным партнерством (Local Educational Partnership - LEP) - совместной компанией, акции которой принадлежат местному органу в сфере образования (около 10%), партнерству для школ (Partnership for Schools, также около 10%) и частному партнеру (около 80%). В рамках BSF-проекта LEP строит, эксплуатирует и обслуживает школу, а также сопутствующую инфраструктуру. Данная программа также считается очень успешной, в рамках нее было реализовано несколько десятков крупных.
Проекты ГЧП в Великобритании отличаются значительной гибкостью условий и договорных моделей в пределах тех стандартных форм, которые утверждены государственными органами для реализа-
ции той или иной инвестиционной программы. Риски распределяются таким образом, чтобы каждая из сторон несла те риски, которыми она наилучшим образом готова управлять. При этом всегда должны быть гарантированы принципы прозрачности и эффективного соотношения цены и качества (value for money).
Большинство приведенных выше моделей объединяет также и то, что для их использования, как правило, создается проектная компания (special purpose vehicle) - коммерческая организация, ответственность акционеров в которой ограничена либо акциями (limited by shares), либо гарантией (limited by guarantee). Данная компания создается как раз для ограничения ответственности акционеров - частного партнера, которому обычно принадлежит контрольный пакет акций (60-80%), а также ряда публичных органов и организаций с миноритарным пакетом (10-40%).
Несмотря на общий успех программ PFI, LIFT и BSF, на всем протяжении их существования отдельные аспекты реализации данных инициатив подвергались критике со стороны общественности, некоторые проекты PFI (например, проект лондонского метро) оканчивались провалом, средства тратились неэффективно, проекты не приносили запланированную прибыль. На фоне мирового финансового кризиса это привело к пересмотру стратегии PFI коалиционным правительством, занявшим линию на сокращение бюджетных расходов. Программы финансирования школ и медицинских учреждений были существенно сокращены или вовсе закрыты.
В конце 2012 - первой половине 2013 г. правительство Соединенного Королевства было вынуждено провести ребрендинг и частичную реструктуризацию механизмов PFI. В итоге в июле 2013 г. Казначейство окончательно запустило новую программу, названную PF2 (private finance 2). В конце 2013 г. на сайте Казначейства были подведены итоги правительственных консультаций с представителями профессионального сообщества относительно условий реализации программы PF2, а также размещен ряд стандартных документов, включая форму устава компании PF2, акционерного и кредитного соглашений. В качестве одного из ключевых различий между PFI и PF2 является то, что в настоящее время центральное правительство принципиально настаивает на миноритарном участии государства в новых инфраструктурных проектах. Основной целью такого соинвестирования должно стать усиление акцента на партнерстве публичного и частного партнеров, уве-
личение роли государства в управлении проектом и контроле за его реализацией. Во-первых, это должно благоприятно отразиться на повышении уровня взаимозависимости интересов публичного и частного секторов, степени сотрудничества сторон в целях повышения эффективности реализации проекта и управления рисками. Во-вторых, на повышении прозрачности проекта для публичного партнера, в том числе в части финансовой деятельности компании, большее вовлечение его в принятие стратегических решений, а также лучшее соотношение «цена/ качество» проекта за счет того, что публичный партнер будет участвовать в текущем распределении прибыли и тем самым сокращать общие затраты на проект для публичного сектора [8].
Изменения по сравнению с привычной моделью PFI заключаются в следующем:
- инвестиции в капитал компаний PFI осуществляются теперь подразделением центрального казначейства, отделенным от органов, осуществляющих отбор частных партнеров. Размер доли публичного партнера вырос, но остался в пределах 30 -49%. Ранее государство также входило в капитал проектных компаний, но не через центральные, а через местные органы власти;
- руководить процессом отбора частных партнеров будут центральные отраслевые органы власти в сфере образования, здравоохранения, обороны и проч.;
- тендерные процедуры должны длиться теперь не более 18 месяцев, также участникам торгов планируется выплачивать компенсации за затягивание процедур;
- из сферы действия контракта изымаются так называемые soft services (уборка территории, благоустройство, охрана, вывоз мусора, борьба с вредителями и проч.), данные услуги впредь подлежат отдельной закупке публичным/частным партнером на основе краткосрочных контрактов;
- повышается степень стандартизации документов. Стандартные формы контракта содержат более продуманное распределение рисков в нескольких ключевых аспектах, таких как загрязнение окружающей среды, общие правовые изменения в течение эксплуатации объекта, рыночные изменения в расходах на коммунальные услуги и стоимости страхования.
Таким образом, новая концепция государственно-частного партнерства PF2 призвана решить ряд
наиболее актуальных задач развития инфраструктурного комплекса Великобритании, таких как обеспечение снижения затрат на всех стадиях реализации проектов, ускорение государственной закупки, расширение доступа к источникам финансирования, обеспечение баланса между рисками и вознаграждением, повышение гибкости контрактных условий.
На сегодняшний день Франция является одной из лидирующих страной по масштабам использования государственно-частного партнерства. Основами нормативно-правовой базы во Франции являются Закон от 28 июля 2008 г. № 2008-735 (ION) и нормативные правовые акты, преимущественно административные и гражданско-правовые, среди них можно выделить Закон от 29 декабря 2014 года № 2014-1653 «Планирование государственных финансов с 2014 по 2019 годы», Постановление от 23 июля 2015 года № 2015-899 «О государственных закупках», Постановление от 17 июня 2004 года № 2004559 «О партнерских контрактах» и многие другие [7].
Постановлением правительства от 17 июня 2004 года N 2004-559 во французскую юридическую и коммерческую практику был введён Контракт государственно-частного партнёрства, что создало правовую базу для организации сотрудничества государства и бизнеса в реализации совместных проектов, имеющих важное общественное значение. Основным органом государственного управления в области ГЧП в стране является Миссия поддержки государственно-частного партнёрства (Mission d'appui aux partenariat public-privé) в рамках Министерства экономики и финансов Франции. Миссия осуществляет консультативную деятельность в отношении проектов государственно-частных партнёрств, а также осуществляет рассмотрение всех сделок о ГЧП на уровне государства. Кроме того, она разрабатывает методики оценки проектов в рамках ГЧП, а также рассматривает все проекты на предмет эффективности соотношения «цена/качество» [3, С.42-46].
Во Франции действует также ряд законов, создающих правовые основы для реализации государственно-частного партнёрства в отдельных сферах. Например, Закон от 29 августа 2002 г. № 20021094, который создал такие возможности применительно к строительству, реконструкции или модернизации объектов полиции, жандармерии и национальной обороны [12].
В связи с кризисом (в январе 2009 г.) сенат Франции внёс ряд предложений, среди которых спе-
циальные налоговые льготы, разрешение подписывать договор о ГЧП на основании так называемого «приспособляемого финансирования», т.е. не дожидаясь завершения сделок с банками и проч. Таким образом, государственно-частное партнёрство может реализовываться за счёт правительственных ссуд, пока условия на финансовых рынках не улучшатся [1, С. 147]. В конце 2012 г. состоялась аудиторская проверка, в рамках которой были проанализированы процедуры, методы контроля и результаты деятельности ГЧП. Итогами проверки стали предложения по совершенствованию этапа исследования «цена/качество» и усилению защиты общественных интересов. Особое внимания было решено уделять проектам, связанным с развитием и модернизацией уже существующей инфраструктуры.
В Испании уже довольно давно приняты законодательные акты, облегчающие партнерство государства и частных организаций для реализации совместных проектов. Законодательное регулирование в данной сфере представляет собой многоуровневую систему, включающую в себя общеевропейские акты, национальное и региональное законодательство. В соответствии с нормами Европейского Союза в 2003 г. в Испании был принят Закон «О концессии государственной недвижимости» [2], а также были внесены изменения в Закон «О договорах с государственной администрацией» 2000 года, в который был включен раздел «О договоре концессии государственной недвижимости», устанавливающий типовые условия такого соглашения.
Испанский концессионный закон построен на принципах сохранения государственной собственности объекта концессионного соглашения, при этом особого внимания заслуживает подход к регулированию объема прав и обязанностей концессионера, который может заложить концессию, на условиях, определенных законом, с предварительного разрешения концедента. В Испании, как и в других развитых странах, государство при любых односторонних действиях, связанных с расторжением концессии, сохраняет баланс финансовых интересов сторон, возмещая инвестору понесенные убытки от подобных действий.
Несмотря на то, что Закон был принят позже, чем во многих странах ЕС, по темпам развития государственно-частного партнерства превосходит многие европейские страны. По сферам реализации партнерство разделяется на национальное и международное. Координация сотрудничества внутри
страны возлагается на ряд профильных министерств, в том числе на Министерство развития Испании.
Наиболее популярной схемой ГЧП в Испании является ВОТ (Build, Operate, Transfer - строительство, управление, передача), которая используется для строительства автострад. В целом, за последние 20 лет в Испании разработана сложная, но эффективная и жизнеспособная система взаимодействия государства и частного капитала, важнейшим императивным принципом которой является софинансирование государством частных проектов.
Также на наш взгляд следует принять во внимание и опыт применения ГЧП в США. Согласно информации Национального совета по государственно-частному партнёрству США, на сегодняшний момент реализуются тысячи проектов, в том числе в сфере водоснабжения и водоотведения, транспорта, развития городских территорий и социальной сфере [14; 15].
Наиболее распространенными сферами сотрудничества являются модернизация инфраструктуры, развитие транспортной системы, экономичное использование водных ресурсов, утилизация бытовых отходов и т.д.
Правовое определение действия ГЧП содержится в Статье № 6305 Свода законов США «О порядке применения соглашений о сотрудничестве между органами федеральной государственной власти и местными органами власти, а также иными заинтересованными контрагентами (Using cooperative agreement)». Взаимодействие между заинтересованными сторонами регламентируется федеральными и местными законодательными актами, которые утверждаются Конгрессом (общенациональные программы), либо местным законодательным собранием [4].
Схема распределения финансовых средств выглядит следующим образом. После санкции Конгресса Министерство финансов США направляет денежные транши на счет каждого участвующего в программе федерального ведомства. Далее эти средства, по итогам рассмотрения соответствующих заявок, выделяются напрямую в виде грантов и кредитов научно-исследовательским центрам, бизнесу, а также местным властям. При этом местные власти распределяют полученные из федерального бюджета ассигнования по аналогичной схеме. Контроль над расходованием средств осуществляет Главный инспектор, который входит в состав аппарата Белого Дома. С целью повышения прозрачности реализуемые мероприятия и отчеты о проделанной работе публикуются в сети ин-
тернет на специализированном портале.
Также необходимо отметить, что в США на внутриэкономическом направлении ГЧП реализуется, как правило, только американскими подрядчиками. Это условие (buy American) существенно ограничивает возможности иностранных контрагентов.
На наш взгляд, опыт зарубежной практики свидетельствует о том, что проекты, реализуемые в рамках ГЧП, достигают большей результативности, чем проекты, реализуемые только силами публичного сектора. Эффективность управления в проектах ГЧП в значительной мере зависит от эффективности системы государственного и муниципального управления: способности подготовить документацию и проработать проект на предпроектной стадии, оптимально распределить риски между сторонами ГЧП и обеспечить конкурентный принцип в конкурсных процедурах.
В зарубежной практике не существует единой модели государственного и муниципального управления ГЧП. Она, как правило, развивается постепенно, чаще всего в соответствии со специфическими задачами экономики региона.
Зарубежная практика демонстрирует, что политика в сфере ГЧП может быть направлена на Библиография:
1. Емельянов Ю.С. Государственно-частное партнёрство в инновационной сфере: зарубежный и российский опыт / Ю.С. Емельянов. М.: Либроком, 2011. С. 147.
2. Закон «О концессии». Официальный сайт Государственного агентства «Официальный вестник». URL: http://www.boe.es/boe/dias/2003/05/24/pdfs/A19932-19954.pdf (дата обращения: 26.04.2016).
3. Незнамова А.А. Особенности определения качества оценочных услуг // Юрист. 2016. № 8. С. 42-46.
4. Официальный сайт государственно-частного партнерства в России: URL: http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/PPP%20in%20foring%20country/PPP_USA.pdf (дата обращения: 26.04.2016).
5. Официальный сайт The city UK. URL: http://www.thecityuk.com/research/our-work/reports-list/infrastructure-2014/ (дата обращения: 23.11.2015).
6. Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. М., 2012. С. 395-396.
7. Сайт министерства экономики и финансов Франции. URL: http://www.economie.gouv.fr/ppp/reglementation. (дата обращения: 26.11.2015).
8. A new approach to public private partnerships: consultation on the terms of public sector equity participation in PF2 projects. URL: https://www.gov.uk/government/consultations/a-new-approach-to-public-private-partnerships-consultation-on-the-terms-of-public-sector-equity-participation-in-pf2-projects. (дата обращения: 25.11.2015).
9. Building Schools for the Future (BSF) - программа строительства школ для будущих поколений. Официальный сайт премьер-министра Великобритании. URL: http://www.number10.gov.uk/output/Page5801.asp (дата обращения: 27.11.2015).
10. David Kilduff, Damian Hargreaves. A new approach to PFI - PF2 // ADC + D. February 2013. P. 1011.
11. Dexter Whitfield. Fingers in the PFI. URL: // http://www.redpepper.org.uk/fingers-in-the-pfi/ April 2013. (дата обращения: 25.11.2015).
12. Loi № 2002-1094 du 29 août 2002 dorientation et de programmation pour la sécurité intérieure // Journal official de la République Française. 2002. 30 août. P. 14398- 14410. URL: http://legifrance.com/jopdf/common/jo_pdf.jsp?numJO=0&dateJO=20020830&numTexte=1&pageDebut=14398&pageFin=144 10. (дата обращения: 25.11.2015).
13. Шевченко Л.И., Волкова М.А., Стародумова С.Ю., Шиловская А.Л. Энергетические ресурсы и природные ресурсы как предмет договорных отношений в сфере энергетики. В сборнике: Кодификация российского законодательства на современном этапе. Сборник статей по итогам круглого стола. 2016. С. 136-141.
14. Шиловская А.Л., Шевченко Л.И. Договор энергоснабжения в современном законодательстве и проблемы его применения. В сборнике: Кодификация российского законодательства на современном этапе. Сборник статей по итогам круглого стола. 2016. С. 124-129.
15. Шиловская А.Л., Золотарева А.Е. Участие публично-правовых образований в обязательственных отношениях // Актуальные проблемы российского законодательства. 2016. № 13. С. 89-95.
достижение различных целей и формироваться различными путями. Многими странами разработаны стандартные процедуры управления в сфере ГЧП, это позволяет гарантировать, что все проекты ГЧП будут реализованы в соответствии с долгосрочными стратегическими документами государственной политики, и оказывает положительное влияние на координацию между органами государственной власти и иными участниками процесса реализации ГЧП.
В большинстве стран наиболее распространено закрепление полномочий по утверждению проектов ГЧП за органами власти, ответственными за бюджетирование и финансы либо экономическое развитие; также имеет место утверждение проектов ГЧП законодательными органами власти.
Зарубежный опыт также демонстрирует, что наличие целостного аппарата для координации выполнения проектов ГЧП существенно стимулирует развитие данной сферы в целом. Мировая практика показывает, что в последнее время инструменты ГЧП стали все активнее использоваться также в целях разработки и внедрения передовых технологий, а также укрепления позиций национального бизнеса и его продвижения на мировой рынок.
