CC BY
81
ОТРАСЛИ И МЕЖОТРАСЛЕВЫЕ КОМПЛЕКСЫ
Н.И. Комков, М.В. Кротова, Б.Ю. Титов
АНАЛИЗ УСЛОВИЙ И МЕХАНИЗМОВ ЛИБЕРАЛИЗАЦИИ ВНУТРЕННЕГО РЫНКА ПРИРОДНОГО ГАЗА
В статье рассматриваются узловые вопросы формирования внутреннего рынка природного газа, определяющими в которых являются правила взаимодействия компании-монополиста и независимых производителей газа. Выработанные правила корпоративного взаимодействия представляются в виде Сетевого кодекса. При разработке проектов Сетевого кодекса предлагается использовать механизм «деловой игры» между основными участниками внутреннего рынка газа.
Тенденции развития газовой промышленности России и потребность в выработке адекватных регулирующих механизмов. Газовая промышленность составляет основу внешнеэкономического потенциала страны, обеспечивая половину производства и внутреннего потребления энергоресурсов в Российской Федерации (РФ). Одна из доминирующих тенденций ее развития в последние два-три года - усиление действенности государственного регулирования процессов экономического реформирования, прежде всего, восстановление управляемости государственного сектора экономики и акционерных компаний с государственным пакетом, лидирующее место среди которых занимает ОАО «Газпром». Политическое и деловое сообщество признает преимущества таких крупных компаний, как ОАО «Газпром», в отстаивании интересов России на международной арене и реализации приоритетных национальных проектов. Это не только не отрицает необходимости поддержки малых и средних предприятий, но и предъявляет исключительно высокие требования к эффективности финансовохозяйственной деятельности всех компаний газовой отрасли.
Определяющим остается вопрос о степени эффективности компаний-монопо-листов в долгосрочной перспективе. Исторический опыт показал, что государство, обладая таким административным ресурсом, как регулируемая газовая отрасль, принимает с периодичностью примерно раз в 10 лет радикальные (нередко крайне противоположные) решения.
Первое из таких решений - заниженные цены на газ в целях стимулирования роста других секторов экономики. При этом национальная газовая компания вынуждена расплачиваться за свою «близость» к государству обременительными для нее социально-политическими обязательствами. Такая практика приводит к дефициту газа из-за недостатка инвестиций, как это произошло, например, в США в 1970-е годы. Начавшийся процесс либерализации сформировался после принятия Конгрессом специального закона о газовой отрасли в 1978 г. (Natural Gas Policy Act of 1978), следствием которого стало существенное снижение уровня регулирования этого рынка государством. Сходные предпосылки наблюдались и накануне приватизации национальных энергетических компаний в Латинской Америке в 1990-е годы.
С аналогичной проблемой столкнулась и современная российская экономика. Согласно оценкам, приведенным в «Энергетической стратегии России на период до 2020 года», в начале 2000-х годов перед угрозой нехватки инвестиций оказался российский топливно-энергетический комплекс (ТЭК). Не следует забывать, что решения о регулировании цен на газ и поддержании их на уровне ниже объектив-
ных издержек его добычи и транспортировки были приняты в период становления Российского государства, когда инфляция ежегодно составляла 250% и более, а дефицит бюджета не позволял своевременно финансировать потребителей государственного сектора. Поэтому целью принятия этих решений было сохранение социально-политической стабильности в обществе ценой определенных уступок, в том числе недофинансирования инвестиционной программы ОАО «Газпром».
Другое крайнее решение - о монопольно завышенных ценах на газ, которые, как правило, начинают использоваться правительством для последующего перераспределения сверхприбыли на государственные и социальные нужды. В результате, продукция промышленных предприятий становится менее конкурентоспособной, как это, например, произошло в Германии и во Франции. Выходом из ситуации послужила системная демонополизация всего европейского рынка газа, законодательную основу которой сформировали первая (98/30/ЕС) и вторая (2003/55/ЕС) газовые директивы Евросоюза.
Специфическая проблема внутреннего рынка газа - в неудовлетворительном использовании попутного нефтяного газа: по объемам его сжигания на факелах РФ занимает первое место в мире. По данным Министерства природных ресурсов и экологии РФ, на факельных установках ежегодно сжигается не менее 14,9 млрд. куб. м этого невозобновляемого энергетического и химического сырья, при этом в атмосферу, по разным оценкам, выбрасывается от 322 до 400 тыс. т загрязняющих веществ. Неоднократные попытки государства решить данную проблему, изменяя налоговую политику путем сокращения ставок налога на добычу полезных ископаемых, не дали ощутимого результата. Газ, добываемый на расположенных в труднодоступных нефтяных месторождениях, пока невозможно эффективно реализовать - отсутствуют технологии. Торговлю попутным нефтяным газом сдерживают, помимо других технико-экономических факторов, далеко не всегда своевременные гарантии ОАО «Газпром», обеспечивающие доступ нефтяных компаний к своим магистральным газопроводам.
Поэтому объективно обусловленная на современном этапе развития общества либерализация российского внутреннего рынка природного газа необходима для решения стоящих перед газовой отраслью задач. Для этой цели в 2003 г. было создано Некоммерческое партнерство «Координатор рынка газа». В его состав вошли нефтегазовые компании (ОАО «Газпром», ОАО НК «ЛУКойл»), а также крупнейшие потребители газа (РАО «ЕЭС России», «Комплексные энергетические системы», «МЕЧЕЛ» и др.). Одна из целей партнерства - гарантия энергетической безопасности России. В этом главную роль играет сохранение целостности Единой системы газоснабжения (ЕСГ) и удержание ОАО «Газпром» в перспективе существенной доли внутреннего рынка. Но параллельно с этим должны развиваться и новые виды контрактов, позволяющие торговать газом на внутреннем рынке по конкурентным ценам, тем самым способствуя определению объективных издержек производства и транспортировки этого важнейшего для страны энергоносителя.
В течение 2006-2007 гг. федеральная власть приняла ряд решений стратегического характера, адекватных объективной потребности в поэтапной либерализации газовой отрасли. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2006 г. (№ 534) «О проведении эксперимента по реализации газа на электронной торговой площадке» предусмотрен эксперимент по торговле ограниченным объемом газа на рыночной основе. Решение о структуре рынка газа в перспективе, т. е. продолжение эксперимента в отношении тех же объемов газа - его расширение или свертывание, находится в компетенции Правительства РФ. В случае полной реализа-
ции целей указанного эксперимента рынок газа в России будет состоять из двух секторов поставок газа: по ценам, регулируемым Федеральной службой по тарифам; по нерегулируемым ценам, устанавливаемым по результатам конкурентных торгов.
Постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. (№ 333) «О совершенствовании государственного регулирования цен на газ» фактически означает переход к свободным ценам на газ. Согласно постановлению, с 1 января 2011 г. поставка газа, добываемого ОАО «Газпром» и его аффилированными субъектами по договорам, всем потребителям, кроме населения, будет осуществляться по оптовым ценам, определяемым по формуле цены газа. Последняя строится исходя из принятых в западной практике методов и принципа обеспечения равной доходности поставок газа на внешний и внутренний рынки.
Для современной России это реальный шаг на пути сближения российской экономики с европейским экономическим пространством. В целом Россия будет следовать стратегии поэтапной, находящейся под постоянным контролем государства либерализации газового рынка. Не случайно даже специалисты Института экономики переходного периода - убежденные сторонники экономической либерализации [1] - приходят к выводу, что в основе национальных интересов России при вступлении в ВТО лежит обеспечение выгодных условий присоединения, учитывающих специфику экономической системы России. Применительно к газовой отрасли на это направлен принятый от 18 июля 2005 г. Федеральный Закон «Об экспорте газа» (Ы 117-ФЗ), согласно которому исключительное право на экспорт газа получает организация - собственник ЕСГ, т.е., фактически ОАО «Газпром».
Одной из обязательных предпосылок развития рынка газа является недискриминационный доступ к технологически взаимосвязанному комплексу магистральных и распределительных газопроводов, или к газотранспортной системе (ГТС). Недискриминационный доступ означает равные возможности подключения к ГТС всех субъектов отрасли: как юридических, так и физических лиц. Доступ к ГТС - это право, получаемое потребителем на определенный период времени, на использование производственных мощностей ГТС для транспортировки добываемого (потребляемого) природного газа. Предполагается, что в условиях переходной экономики право на доступ к естественно-монопольным отраслям должно предоставляться органами исполнительной власти. Применительно к современной России, ими могут быть, например, Мин-промэнерго России либо Федеральная антимонопольная служба (ФАС).
Задача, поставленная высшим руководством РФ, по созданию в стране инфраструктуры рыночной торговли энергоносителями, не может быть кардинально решена без разработки типовых и обязательных для всех участников рынка газа правил доступа к ГТС, находящейся под контролем ОАО «Газпром», и использования ее мощностей, а также без нормативного содействия совместной эффективной работе газотранспортных компаний и продавцов газа.
Международный опыт показывает, что таким достаточно универсальным документом могут служить сетевые кодексы национальных газотранспортных компаний. Сетевой кодекс (СК), согласно официальным материалам Международного газового союза, -это требования к форме типового контракта между газотранспортной компанией и поставщиком газа, в которых детализируются правила доступа к газопроводам для всех грузоотправителей, а также - что немаловажно - условия оказания услуг технологического характера, непосредственно затрагивающих интересы потребителя.
Хотя СК и регламентирует исключительно вопросы транспортировки газа, он, по сути, играет системную роль. Доступ к ГТС вследствие высокой капиталоемкости отраслей магистральной транспортировки и распределения газа всегда является задачей доступа к ограниченному ресурсу и его распределения между участниками
рынка. До сих пор вопросами доступа к объектам ЕСГ фактически распоряжалось ОАО «Газпром». Между тем логика свободной торговли энергоносителями подразумевает совместное регулирование газового рынка как со стороны правительства, так и формирующихся сегодня саморегулируемых организаций.
С целью содействия развитию эффективных рыночных отношений в отечественной газовой отрасли экспертами Некоммерческого партнерства «Координатор рынка газа»
- саморегулируемой организации, учредителями которой стали 15 крупнейших компаний - участниц газового рынка, разработана модель эволюции рынка газа в России, которая, в частности, предусматривает:
- поэтапную либерализацию газового рынка, проводимую под контролем Правительства РФ в интересах общества, потребителей и производителей газа. Реализация «двухсекторной модели» переходного периода позволит потребителям газа адаптироваться к новым условиям свободного ценообразования (адаптационный период);
- сохранение за ОАО «Газпром» как вертикально интегрированной компании, являющейся сегодня собственником системы магистральных газопроводов и выполняющей функции по добыче, транспортировке, хранению и поставке газа, статуса оператора внутреннего рынка газа и экспорта газа;
- возможность равноправного доступа всех независимых производителей газа к свободным мощностям магистральных газопроводов;
- обеспечение равных условий для всех субъектов свободного сектора рынка, в том числе для организаций, которые будут реализовывать на данном секторе объемы газа ОАО «Газпром»;
- разработку мер предотвращения ситуации использования одним из производителей (потребителей) газа доминирующего положения при ценообразовании на свободном рынке;
- условия максимальной защищенности российских граждан от возможных негативных социальных последствий роста цен на газ.
Подчеркнем, что либерализация доступа к ГТС как ключевой функции инфраструктуры газового рынка вовсе не означает демонополизации ОАО «Газпром». Достаточно создать в нем дочерние компании и отработать правила их взаимодействия с другими участниками рынка. Важно отметить, что, несмотря на усилившееся в последние несколько лет политическое давление на Газпром со стороны ряда чиновников Евросоюза, у проектов демонополизации национальных газовых компаний есть влиятельные союзники и в самой Европе - прежде всего, представители газового бизнеса Германии и Франции. Но и в этих странах отрасль переживает серьезные трансформации, становится более открытой для международного сотрудничества [2].
Особенности Сетевого кодекса и анализ возможностей принятия его в России с позиций международного опыта. Учитывая российскую специфику, а также опыт многих стран, «Координатор рынка газа» уже начал работу над созданием для всей системы магистральных газопроводов России СК как соответствующего свода правил и процедур. СК является открытым документом, обязательным для публикации, но вместе с тем не нарушающим коммерческой и государственной тайн. В перспективе СК должен прийти на смену совокупности отдельных нормативных документов по регулированию газовой отрасли, утвержденных Правительством РФ1, и комплексу нормативно-методических документов по тарифам и регулированию цен на газ2. Сведение их в
1 См., например, «Правила поставки газа потребителям Российской Федерации», утвержденные Постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1998 г.(№ 162).
2 Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. (№ 858) с учетом изменений от 3 мая 2001 г.; Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. (№ 1370) с учетом изменений от 28 июля 2000 г. и др.
единый документ позволит в перспективе отказаться от во многом неэффективной практики использования относительно компактных и внешне вполне прозрачных российских законов, которые сопровождались большим количеством подзаконных актов и, как правило, затрудняли применение самого закона, а нередко противоречили его положениям.
Исторически сетевые кодексы возникли в зарубежной практике 1970-1980-х годов в сфере информационных технологий для регламентации прав доступа к сетевым ресурсам и сроков их использования различными категориями пользователей. Следующий этап эволюции СК в западной практике (середина 1980-х годов) связан с реструктуризацией естественных монополий, вначале в электроэнергетике, а затем и в газовой отрасли. Это было обусловлено разделением функций транспортировки и собственно поставки энергоносителей. К середине 2000-х годов, по мере развития европейской экономической интеграции СК сближаются по своим задачам с документами, формирующими законодательно-нормативную базу отрасли, а в процессе их разработки и согласования все большую роль играют такие общественные и государственные структуры, как Офис по газовым и энергетическим рынкам (ОБвЕМ) в Великобритании.
У западных СК есть несколько юридических особенностей.
Во-первых, формально эти СК не являются законами, что не вполне вписывается в существующую российскую юридическую терминологию. По своему статусу это, скорее, корпоративные документы, опубликованные в открытом доступе для всех потенциальных потребителей услуг компании, т.е. СК представляют собой опубликованное предложение газотранспортной компанией своих услуг. Требования СК приобретают юридическую силу только после заключения договоров с газотранспортной компанией на транспортировку газа. Поэтому, говоря о необходимости принятия СК в России, следует понимать, что на практике это означает не только работу по формированию элементов будущего российского СК, но и одновременно внесение изменений в гражданское, административное, антимонопольное и налоговое законодательства РФ.
Во-вторых, наличие СК предполагает, что условия оказания таких услуг для всех потенциальных участников газового рынка, как и условия контрактов на транспортировку газа, должны быть максимально унифицированы. Если при наличии опубликованного СК газотранспортной компании условия контрактов с различными пользователями газотранспортной системы существенно различаются, то, по мнению экспертов Международного газового союза, нормативно-правовая среда газовой отрасли в таких случаях может быть даже менее прозрачной, чем она была бы при отсутствии СК [3, 4]. Показательно, что данная проблема в настоящее время не решена и в государствах ЕС, о чем говорится в отчетных материалах Еврокомиссии за 2007-2008 гг., посвященных реформам как газового, так и энергетического рынков.
СК принимаются и действуют как часть трехуровневой системы регулирования газовой отрасли, которая включает:
- законодательство ЕС;
- национальное законодательство об энергетике и (или) газе, согласованное с требованиями ЕС;
- сетевые кодексы газотранспортных компаний.
Структура и степень проработанности разделов Сетевого кодекса для условий современной России. Анализ зарубежных СК показал, что их структура может быть выстроена по-разному. Однако в любом ее варианте содержатся с большей или меньшей степенью детализации следующие элементы процесса транспортировки газа [5]:
1. Сфера и предмет регулирования СК. Участники рынка газа.
2. Право собственности на транспортируемый газ.
3. Административное обеспечение доступа к ГТС и газораспределительным сетям:
- условия, порядок и сроки предоставления заявок и документации;
- ответственность сторон, порядок разрешения спорных ситуаций;
- резервирование мощностей и передача газа (включая «обратную транспортировку»);
- оплата услуг по транспортировке газа, финансовые требования и нормы для потребителей.
4. Балансировка работы ГТС и газораспределительных сетей:
- замеры расхода газа;
- контроль качества газа;
- поддержание давления на входе и выходе сети;
- балансировка сети и плата за недобор либо перерасход газа.
5. Сервисные услуги, оказываемые владельцем ГТС или его дочерними предприятиями, включая эксплуатацию газопроводов, находящихся в собственности производителей и потребителей газа; аренду мощностей, услуги в области контроля качества и расхода газа и др.
6. Обслуживание сети в чрезвычайных ситуациях, включая:
- аварии на сети и связанных с ней объектах (с учетом газоиспользующего оборудования);
- процедуры выхода;
- ответственность сторон;
- противоаварийные мероприятия.
7. Технологическое подключение независимых производителей и крупных потребителей к газотранспортным и газораспределительным сетям:
- условия, порядок и сроки предоставления заявок и документации;
- ответственность сторон и порядок разрешения споров.
8. Планирование работы и развития сети и подземных хранилищ газа (ПХГ), включая:
- техническое обслуживание;
- координацию процесса эксплуатации с потребителями;
- нормативы прогнозирования спроса;
- управление ПХГ, в том числе поддержание баланса в газотранспортной системе и газораспределительных сетях.
9. Обмен информацией между участниками рынка газа в процессе транспортировки газа по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям.
Чтобы принять СК, потребуется последовательный, поэтапный переход от существующего «рассредоточенного» состояния нормативно-законодательной базы газовой отрасли путем ее преобразования к единому своду.
Прежде всего, с нашей точки зрения, необходимо определить круг законодательных актов, регулирующих функционирование рынка газа, каждый из которых должен регламентироваться отдельным законом. Любой из этих законов будет увеличивать количество прямых требований к хозяйствующим субъектам. Параллельно должна осуществляться разработка нормативных документов, утверждаемых Правительством РФ, другими министерствами и ведомствами.
Одновременно должна решаться вторая задача - выделение из всей законодательно-нормативной базы рынка газа коренных вопросов, которые следует включить в СК: доступ к ПС, балансировка, развитие и коммерческое использование различных технологических объектов и др. Предполагая, что независимые компании, в том числе нефтяные, и финансовые инвесторы, получат в перспективе право сооружать собственные газопроводы как технологически изолированные, так и
подключенные к Единой системе газоснабжения ОАО «Газпром», целесообразно принимать Сетевой кодекс Российской Федерации как кодекс для всей газотранспортной системы страны, а не только для Газпрома.
Чтобы разработать российский вариант СК, следует в первую очередь определить его наиболее эффективный с точки зрения хозяйственной практики статус, который вписывался бы в отечественную правовую систему. Его может иметь:
- внутренний свод документов ОАО «Газпром», подлежащий раскрытию и публикации;
- нормативный документ, утверждаемый постановлением Правительства РФ, или ряд взаимосвязанных документов, подлежащих сведению в перспективе в единый документ;
- федеральный закон либо несколько связанных между собой федеральных законов.
Каждый из трех разновидностей статуса СК обладает своими преимуществами и недостатками, которые необходимо учитывать при создании нового документа. Факторами, влияющими на выбор статуса СК, являются:
- естественная и фактическая монополизация отдельных видов деятельности, сложившаяся в результате сочетания экономических и политических факторов;
- соотношение реального влияния власти и бизнеса;
- степень политического доверия между властью и бизнесом, в том числе, к различным институтам и ветвям власти;
- статус регулятора естественных монополий - государственный или независимый (общественная организация).
Сочетание экономических, политических факторов и доминирующих тенденций управления современной российской экономикой предполагает принятие статуса СК в форме закона РФ, что продемонстрирует политическую волю государства и стратегию, нацеленную на создание прозрачного конкурентного рынка газа.
В качестве модельного образца для российского СК эксперты Некоммерческого партнерства «Координатор рынка газа» предлагают использовать Устав железных дорог РФ. Он имеет статус федерального закона РФ. Помимо данного закона, фактическое регулирование отношений между ОАО «РЖД» и грузоотправителями регулируется правительственными документами, расширяющими и дополняющими положения Устава.
Аналогично можно решить вопрос о статусе СК и для российской газовой отрасли. Первоначально СК принимается в виде закона РФ, отражающего минимальный набор «опорных точек» в отношениях между ОАО «Газпром», независимыми производителями, потребителями газа. В качестве «предопределенных алгоритмов» и «ссылок» в него включаются нормативно-методические документы, утверждаемые постановлениями Правительства РФ.
Принципы разработки СК РФ можно сформулировать следующим образом:
- соблюдение баланса интересов основных участников рынка газа, сохранение структуры ведущих компаний и повышение эффективности их работы на газовом рынке;
- переход от политического регулирования газовой отрасли к регулированию сделок на рынке газа;
- регламентация условий заключения сделок применительно к новым видам деятельности и новым участникам рынка газа;
- унификация понятийного аппарата законодательно-нормативной базы газового рынка;
- постепенное укрупнение и раскрытие нормативных документов, регламентирующих транспортировку газа и использование мощностей ГТС.
Пользователями ГТС являются компании, добывающие природный (попутный) газ: ОАО «Газпром» и структуры, аффилированые с ним, независимые производители, не входящие в состав компании-монополиста, а также покупатели газа. В число последних входят конечные потребители газа (ТЭС, промышленные предприятия, сельскохозяйственные предприятия, предприятия и объекты инфраструктуры и др.) и объекты коммунально-бытового сектора: ТЭЦ, предприятия, предоставляющие населению услуги в сфере быта, домовладельцы, квартиросъемщики и собственники квартир, оснащенных системами децентрализованного теплоснабжения, газовыми плитами и т. д.
Объективно предпосылки и технологические возможности, открывающие доступ к ГТС независимым производителям газа, обусловлены следующими факторами:
- действующей лицензией на право разработки месторождения газа;
- выполнением обязательных технических условий на подключение к ГТС;
- поставками газа определенного состава, включая ограничения по количеству серы, механических примесей, меркаптанов и др.;
- наличием свободных мощностей, достаточных для транспортировки потребителям ожидаемых объемов добываемого независимым производителем газа;
- наличием потребителей, способных и готовых приобрести газ, поставляемый независимыми производителями.
Если на определенных участках ГТС мощности по транспортировке недостаточны, чтобы принять «новый» газ от независимых производителей, целесообразно ввести «дополнительный» институт - так называемый инвестиционный доступ, основанный на инвестировании строительства лупингов, либо новых участков газопровода, по которым транспортируется газ не только независимых производителей, но и ОАО «Газпром».
Право доступа не должно быть бессрочным, даже для компании-монополиста. Можно выделить следующие виды доступа, ограниченные по времени:
- долгосрочный доступ - более 10 лет,
- долгосрочный доступ - до 10 лет;
- среднесрочный доступ - от 1 до 5 лет;
- краткосрочный доступ - до 1 года.
Право доступа может быть пролонгировано, а также изменяться по мере перехода к рынку газа, что должно соответствовать разным значениям факторов, отражающих условия доступа.
Использование элементов математического и информационно-логического моделирования при отработке экономических механизмов Сетевого кодекса. Изменения в нормативной базе газовой отрасли могут быть по-настоящему эффективными, если будут основаны на отлаженном и согласованном со всеми участниками рынка газа экономическом механизме.
Процесс принятия решений по предоставлению независимым производителям права доступа к ГТС можно упорядочить на основе информационно-логической модели принятия решений [6]. Формально этот процесс соответствует упорядочению векторов, компоненты которого отражают значения перечисленных выше факторов доступа. Значения компонент заданы в порядковых шкалах и упорядочены по мере перехода от исходного на данный момент состояния к состоянию, соответствующему поставкам газа по свободным ценам3. Такой механизм выработки согласованных решений должен содержать алгоритмы:
3 Это возможно, если либо внести изменения в Закон Российской Федерации «Об энергосбережении» от
3 апреля 1996 г. (№ 28-ФЗ), либо конкретизировать требования Федерального Закона «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31 марта 1999 г. (№ 69-ФЗ) при согласовании планов развития электроэнергетики и газовой отрасли.
- выявления «узких мест» и проблемных ситуаций при доступе к ГТС, балансировке сети, поставках и измерении расхода газа;
- принятия всеми участниками рынка газа стандартного порядка устранения «узких мест» и проблемных ситуаций в условиях нормальной эксплуатации и в чрезвычайных ситуациях, возникающих в практике использования мощностей магистральных и распределительных газопроводов;
- поиска согласованных решений между ОАО «Газпром», независимыми производителями и потребителями при доступе к ГТС, балансировке сети, поставке и измерении расхода газа.
Одна из таких моделей предполагает предварительное «проигрывание» принимаемых решений в рамках бизнес-тренинга, или деловой игры, включающей формализованные процедуры согласования интересов на базе информационнологических моделей. Первоначально такие модели разрабатывались еще в советский период для принятия согласованных планов научно-технического развития. Ниже описан базовый алгоритм модели такой деловой игры [7].
Рассматривая план принятых к реализации проблем как элемент системы народнохозяйственных планов, неизбежно приходится решать проблему выработки критериев и решающих правил, а также условия их согласования. Поэтому при выборе проблем, включаемых в план, необходима оценка его как внешняя в целом, получаемая от ЛПР, так и внутренняя, составляющих его проблем и структурных частей. Такое сочетание возможно на основе объединения в одну логическую схему деловой игры всех перечисленных выше подходов.
Кратко содержательная постановка задачи сводится к следующему. Имеется исходный перечень проблем (программ) с указанием возможных альтернатив их решения и разных вариантов их организационной реализации. Существует достаточно полный набор показателей, характеризующих основные разделы программ развития науки и техники. Плановый орган на основе обобщения имеющегося опыта, интуиции и умения предвидеть последствия принимаемых решений формирует концепцию научно-технической политики. Концепция представляется в виде:
- состава основных направлений развития;
- набора решающих правил, структурирующих с разных точек зрения план на составные части, упорядоченные по степени их важности;
- набора «решающих правил», согласующих различные части плана.
Отображение концепции научно-технической политики в составе и последовательности процедур формирования плана существенно ограничивает область поиска лучшего варианта плана, но в то же время не исключает наличия несравнимых (противоречивых) вариантов, образующих множество Парето. Процедура выбора выполняется органом, отвечающим за подготовку плана, который в процессе деловой игры рассматривается как ЛПР верхнего уровня. ЛПР может высказываться либо «за», либо «против» включения проблемы в план. Только единогласная оценка «за» является основой положительного решения.
Необходимо с учетом перечисленных выше условий разработать совокупность процедур формирования перечня проблем, включаемых в план.
Сущность предлагаемого подхода для построения деловой игры сводится к следующему. Для оценки и сравнения программ по решению проблем формируется набор показателей, характеризующих все составные части каждой программы, включая исходное состояние работ по проблеме, потребность в результатах ее решения и ожидаемый эффект, цель программы и способ ее достижения, состав заданий и работ по программе.
Одновременно устанавливается состав решающих правил, отражающих условия включения проблем в план. Эти правила обусловлены тремя подходами к составлению плана. Первый подход предусматривает первоочередное включение в план наиболее эффективных экономических, социальных и политических проблем, решаемых на новом научно-техническом уровне. В рамках моделирования процесса деловой игры, лидера, выдвигающего такие критерии в качестве приоритетных, назовем «экономистом».
Второй подход направлен на обеспечение своевременной реализации стратегий технологического развития по основным его направлениям, т. е. имеется в виду сроки и охват новыми стратегиями различных сфер экономической деятельности. Это, по сути дела, политический подход к формированию стратегий, поэтому лидера, выдвигающего подобные требования, назовем для целей данной игры «политиком».
Третий подход предполагает включение в план проблем, эффективных с организационной точки зрения, что означает обеспечение надежного решения проблем в заданных (выбранных) организационных условиях, а также устойчивое динамичное развитие в рамках полного жизненного цикла основных направлений науки и техники, технологии и систем управления. Лидера, отражающего интересы данного подхода, условно назовем «организатором».
Перечисленные выше подходы к построению плана (программы, последовательности действий) и решающие правила по-разному влияют на формирование его структуры. Рассмотрим формальную запись структуры плана при использовании различных подходов:
R = (г1, г2, г3,...гт} - исходное множество проблем;
I, II, III - номер подхода;
5” - решающие правила, например, 5/1 будет соответствовать 7-му решающему правилу II подхода;
Р = (р1, р2, ■■■Рп} - состав показателей, характеризующих проблемы;
12 п с-
Рі , Рі , . Рі - значения показателей для гг-й проблемы;
Б = (Б1, Б2, .. -Оп} - множество направлений технологического развития.
В рамках I подхода исходное множество проблем разбивается на независимые подмножества, упорядоченные по уровням качества принимаемого решения (плана, программы) і}={1\, І2, ..., /</}. Понятие уровня качества - комплексное, а его значения заданы порядковой шкалой, которая также выстраивается на основе математических методов.
Использование II подхода позволяет выявить множество основных направлений технологического развития, каждое из которых имеет свой состав проблем. В рамках каждого из основных направлений формируется состав возможных стратегий, реализуемых посредством решения в пределах установленного планового периода определенного набора проблем, соответствующего каждой стратегии. Уровень качества программы формируется самим лидером на множестве вариантов реализации стратегий по всем направлениям.
Применение III подхода направлено на выяснение условий, необходимых для организации решения проблем. В состав условий входят показатели, характеризующие исходное состояние решения проблемы и организационноэкономические условия ее реализации. Уровни качества плана (программы), необходимые для III подхода, формируются с учетом экономии ресурсов, выделяемых на решение проблем.
Объединение трех подходов в рамках деловой игры предполагает организацию и взаимодействие трех лиц: «экономиста», «политика» и «организатора». Порядок взаимодействия представляет собой циклическую схему согласования интересов
трех лидеров. Инициаторами выдвижения на рассмотрение и выбор включаемых в план проблем являются «экономист» и «политик». Каждый из них предлагает для голосования ту проблему, принадлежащую к «его стратегии», которую он считает наилучшей в момент рассмотрения. В случае включения в план всех проблем, соответствующих реализуемой стратегии, либо при рассмотрении (хотя бы при одноразовом) всех не включенных проблем данной (и всех предшествующих) стратегий, - переходят к предложению новой проблемы, либо наиболее предпочтительной среди оставшихся стратегий. «Экономист» и «политик» поочередно ставят на голосование проблему и при условии ее взаимного одобрения, переходят к обсуждению возможности включения в план этой проблемы с «организатором». В случае полного одобрения рассматриваемой проблемы всеми тремя лидерами, она включается в план. Каждый лидер в процессе деловой игры контролирует ход реализации своих стратегий, и эта информация доводится до сведения всех лидеров. Отвергнутая проблема может быть снова выдвинута на рассмотрение на последующих шагах. Если же дальнейший выбор затруднен из-за возникшей конфликтной ситуации, т. е. все оставшиеся проблемы рассмотрены и (хотя бы раз) отвергнуты, проводится совещание всех лидеров, возможно, с привлечением руководителей более высокого ранга.
Следует отметить, что данная модель является базовой для целого ряда деловых игр по согласованию интересов, в том числе по проблемам доступа к ПС и эффективного использования газотранспортных мощностей ОАО «Газпром». Алгоритм игры может быть модифицирован за счет расширения количества участников и учета их интересов. Алгоритм поиска стратегического решения при этом в принципе сохраняется. Применительно к задаче с реформированием отношений доступа к ГТС, выделяются основные группы участников рынка -«правительство», «монополист», «независимые производители» и «потребители». Решение о праве доступа к ГТС должно приниматься на уровне исполнительной власти.
На основе методологии вышеописанной информационно-логической модели разработана модель деловой игры «Порядок организации деловой игры по согласованию интересов участников рынка газа» (СИУРГ)
Модель предполагает следующие определения (рисунок):
1. Цели деловой игры.
2. Базовые элементы деловой игры:
- состав этапов;
- состав участников;
- перечень конфликтных ситуаций для каждого из этапов;
- состав предлагаемых решений для каждого из этапов.
3. Условия деловой игры:
- долевое распределение потенциала (количества голосов) участников деловой игры;
- правила использования каждым из участников деловой игры своей доли голосов на каждом этапе;
- условия принятия решения на каждом этапе;
- условия корректировки конфликтных ситуаций и состава принимаемых (голосуемых) решений;
- условия перехода к следующей итерации;
- порядок завершения игры.
4. Обсуждение результатов игры с ее участниками.
Первый этап деловой игры - это согласование интересов участников рынка газа по ключевой проблеме СК - доступу к ГТС.
Рисунок. Графическая схема модели СИУРГ:
I, II, III,..., N - этапы согласования интересов при разработке СК;
Кь..., Кдт - конфликтные ситуации на каждом из этапов согласования интересов;
ПРЬ..., ПРлт - принимаемые решения при поэтапном согласовании
На предоставление права доступа влияют интересы следующих участников игры: «монополиста» - ОАО «Газпром», «независимых производителей», «потребителей», «правительства». В качестве интересов участников деловой игры используются неоднократно высказываемые через СМИ интересы представителей различных организаций при обосновании решения о доступе к ГТС, которые состоят в следующем:
A. «Монополист»:
- контроль над свободными мощностями;
- сохранение от конкурентов привлекательных локальных рынков газа для собственных поставок;
- увеличивающиеся поставки газа по свободным ценам и на экспорт.
Б. «Независимые»:
- свободный доступ к ГТС и свободный выбор потребителей;
- свободные цены (высокие).
B. «Потребители»:
- свобода выбора поставщиков;
- приемлемые цены;
- возможность покупок газа сверх лимитов в удобное для потребителя время.
Г. «Правительство»:
- обеспечение баланса интересов (бесконфликтность);
- устойчивый рост налоговых поступлений от газовой отрасли;
- подконтрольность действий монополиста.
Для поиска условий согласования интересов использовался упрощенный вариант деловой игры. С его помощью были рассмотрены «точки» конфликтов, которые возникают при наличии взаимоисключающих интересов по одному и тому же фактору (доступ к рынкам, уровень цен, расход газа и т. д.). Урегулирование этих конфликтов - основа принятия решений и согласования интересов.
С учетом сформулированных факторов, влияющих на предоставление права доступа к ГТС, а также условий по созданию свободного рынка газа в размере
10 млрд. куб. м и перечисленных выше интересов участвующих сторон могут быть выделены два основных источника конфликтов: предоставление «независимым» свободных мощностей ГТС; доступ «независимых» к привлекательным рынкам (потребителям) газа.
К иным источникам конфликтов могут быть отнесены право выбора потребителями поставщиков и чрезмерно высокие цены для потребителей. Однако эти ситуации могут иметь существенное значение в условиях, когда продажи газа по рыночным ценам будут достаточно объемными.
Возможным разрешением таких конфликтных ситуаций представляется уступка ОАО «Газпром» с предоставлением гарантий на транспортировку по ГТС 5 млрд. куб. м.. При этом само ОАО «Газпром» получает право продажи по свободным ценам 5 млрд. куб. м. Заметим, что это в свою очередь является уступкой ОАО «Газпром» со стороны «независимых» и правительства, поскольку по условиям антимонопольного законодательства ОАО «Газпром» может быть предоставлена только треть от 10 млрд. куб. м. Остальная часть (т. е. 2,0 млрд. куб. м) в соответствии с антимонопольным законодательством должна облагаться повышенным налогом.
Необходимо отметить, что поставки 7,0 млрд. куб. м «независимыми» вполне реальны уже сейчас. Конечно, потенциал ОАО «Газпром» значительно выше потенциала «независимых». Сейчас это соотношение условно можно оценить как 9:1, но через 5-8 лет оно может измениться до 7:3. В перспективе соотношение долей на свободном рынке может определенное время сохраняться как 1:1, но в дальнейшем, по-видимому, может меняться в зависимости от текущей ситуации.
Помимо определения статуса СК и набора антимонопольных требований необходимо построение плана его принятия. Для отображения этапов принятия различных разделов СК была разработана информационно-логическая схема, часто обозначаемая термином «дорожная карта», состоящая из следующих этапов:
- рынок «5+5»;
- расширение эксперимента, например «7+7»;
- расширение эксперимента, дополнительно - вывод крупных потребителей на нерегулируемый рынок.
Чтобы перейти к логической последовательности шагов по реформированию газового рынка, необходимо:
- совместить последовательность этапов реформирования отраслевой нормативной базы с реально торгуемыми объемами газа на нерегулируемом рынке;
- довести рост объемов газа, торгуемых на площадке, до экономически обоснованного предела (условно до 10-13% общего объема внутреннего рынка, что соответствует эффективной доле для зарубежных энергетических бирж), а также рост поставок газа, реализуемого по нерегулируемым ценам;
- сохранить регулируемые цены только для гарантированных потребителей и гарантирующего поставщика. Эта стадия либерализации рынка газа расценивается и как финальная точка модели рынка газа, разработанной Некоммерческим партнерством «Координатор рынка газа».
Информационно-логическая модель этапов принятия СК включает:
I. Группировку основных существующих функций газовой или газотранспортной компании и определение степени их проработанности применительно к требованиям будущего СК.
II. Группировку основных перспективных функций газотранспортной компании в соответствии с разделами СК и определение степени либерализации рынка газа по результатам принятия СК.
III. Последовательное преобразование (поэтапно) действующих функций в новые по каждому из разделов СК. При этом возникает логическая последовательность реформирования функций.
Главное требование при переходе от одного этапа к другому состоит в выполнении минимально возможного (но необходимого и достаточного) количества шагов и итераций. Каждая итерация - это отражение на информационно-логической модели хода либерализации газового рынка. При этом за «нулевые» точки отсчета приняты те особенности функционирования газовой отрасли, которые сформировались на сегодняшний день, а действующая законодательно-нормативная база для них была сформирована в конце 1990-х - начале 2000-х годов. В этом случае можно отслеживать степень проработанности одних компонент законодательно-нормативной базы относительно других и формировать согласованные планы ее изменений как внутри разделов будущего СК, так и между этими разделами.
Для разработки содержательной стороны каждого из разделов используется математический аппарат деловой игры, с помощью которого можно также определить величины выигрыша и потерь каждого из участников российского рынка газа.
К предполагаемым направлениям изменения условий доступа к ГТС относятся:
- уточнение понятийного аппарата доступа к газопроводам и их системе как начального этапа изменения всей системы регулирования сделок, совершаемых на рынке газа;
- поиск компромиссных решений по вопросу обмена информацией о свободных мощностях газопроводов, находящихся в хозяйственном ведении ОАО «Газпром»;
- введение в проекты новых положений о доступе к газопроводам статей об инвестиционном доступе для участников проектов развития ГТС и строительства газопроводов;
- переход в перспективе от переговорного режима доступа к регулируемому с необходимым уточнением соответствующих ему режимов доступа.
Ключевой принцип согласования интересов заключается в том, чтобы при либерализации газового рынка монопольные права одних участников обменивались на новые источники получения ими дополнительных доходов.
Кратко рассмотрим содержание нормативно-законодательной базы для каждого из этих этапов. На этапе развития отрасли в настоящее время:
- приняты и опубликованы нормативные документы для ОАО «Газпром», обеспечивающие функционирование Электронной торговой площадки ООО «Межрегионгаз» (ЭТП МРГ) в режиме эксперимента, но не для всей ГТС, либо ее части, находящейся в собственности ОАО «Газпром» (далее по тексту - ГТС ОАО «Газпром»);
- публикуется информация о (загруженных и незагруженных) транспортных коридорах ГТС ОАО «Газпром» для участников электронной торговли;
- предполагается принятие новых «Правил поставки газа потребителям Российской Федерации» и «Правил доступа к газотранспортным и газораспределительным системам», предусматривающих расширение объемов газа, продаваемого по схеме эксперимента через ЭТП МРГ.
В качестве «узких мест» и нерешенных проблем текущего этапа функционирования рынка газа следует отметить отсутствие порядка подтверждения доступа потенциальных участников нерегулируемой торговли газом, что тормозит заключение договоров с независимыми компаниями на покупку газа промышленными предприятиями.
Наконец, в действующих «Правилах поставки газа» не предусмотрены возможности хранения газа в трубопроводах и его перепродажи, что тормозит развитие рыночных отношений.
Допустима следующая поэтапная последовательность разработки правил работы ГТС (СК):
Стадия I - принятие «минимального», либо временного СК для формирующегося рынка газа и разделение Правил торговли газом и Правил работы ГТС, корректировка недоработок, допущенных в действующих документах в области развития рыночных отношений в газовой отрасли.
Стадия II - развитие положений СК для растущего рынка газа с доступом к ГТС и производителей, и потребителей газа.
Стадия III - оформление СК для условий сохранения на регулируемом рынке только гарантирующего поставщика и гарантированных потребителей - завершающая стадия внедрения модели рынка газа Некоммерческого партнерства «Координатор рынка газа».
Альтернативные сценарии стадии I принятия СК.
Сценарий 1. Приоритет доступа на нерегулируемый рынок крупных компаний и первоочередная проработка правил инвестиционного доступа к ГТС. По этому сценарию в первую очередь открывается доступ на рынок для недропользователей и инвесторов, финансирующих развитие сети. Бонус ОАО «Газпром» - создание предпосылок для ликвидации дефицита мощностей и согласование планов развития ГТС. Факторы риска и негативные эффекты - вероятность возникновения совместного доминирования крупных и аффилированных компаний.
Сценарий 2. Приоритет доступа на рынок потребителей и первоочередная проработка правил кратко- и среднесрочной торговли газом. Согласно сценарию, первоочередными являются среднесрочный доступ, коммерческий учет и балансировка ГТС, а также увязка режимов работы магистральных и распределительных газопроводов. Бонус ОАО «Газпром» - реальная коммерциализация поставок газа в крупных объемах.
Факторы риска и негативные эффекты - возможность неэффективного использования мощностей ГТС вследствие изменения потоков газа, монополизация поставок сырья.
Общие требования к I стадии во всех сценариях касаются введения:
- договоров поставки газа на различные сроки с соответствующими требованиями рыночного характера;
- услуг хранения газа в ГТС, доступа к услугам по подземному хранению газа, определение правил собственности на газ;
- учета дисбалансов газа, разделение их пропорционально транспортируемым объемам газа по рыночным и нерегулируемым ценам, а также определение площадки для торговли дисбалансами как дополнительными объемами газа - коммерциализация балансировки.
Особенности стадии II принятия СК
- совершенствование режимов работы различных составляющих ГТС в условиях изменения потоков газа;
- развитие газификации регионов России на рыночной основе.;
- повышение эффективности использования газа за счет отработки механизмов балансировки ГТС, требований к приборам учета и действенности принятых решений о доступе;
- мониторинг и необходимая корректировка действующих положений СК.
Особенности стадии III принятия СК
- определение собственников основных стратегических объектов и ресурсов в отрасли;
- разработка механизмов регулирования потоков газа и эффективности использования ГТС в условиях либерализации рынка на 70-75%;
- установление долгосрочного баланса рыночных и административных методов регулирования отношений между участниками процесса транспортировки газа и взаимосвязанного комплекса услуг;
- сближение российской нормативно-правовой базы ГТС с нормами ЕС. Поддержание в долгосрочной перспективе устойчивого развития газовой отрасли
России и ее инвестиционной привлекательности как по целому ряду внутренних причин, так и по существующим внешнеэкономическим условиям невозможно без разработки прозрачных, понятных и согласованных всеми участниками отечественного газового рынка правил доступа и использования мощностей газотранспортной системы, находящейся под контролем ОАО «Газпром», а также без нормативного содействия совместной эффективной работе газотранспортных компаний и продавцов газа.
Сетевой кодекс - форма типового контракта между газотранспортной компанией и пользователем услуг по транспортировке газа по магистральным и распределительным газопроводам - устанавливает приемлемый уровень качества оказания услуг, включая надежность газоснабжения, и распределяет ответственность участников процесса транспортировки газа на каждом этапе его технологического цикла. В зарубежных странах такие кодексы базируются на требованиях национального законодательства об энергетике, газоснабжении, газовом рынке и т. д.
Но по сути Сетевой кодекс фактически является «смысловым ядром» конкуренции на газовом рынке. Доступ к ГТС из-за высокой капиталоемкости отраслей магистральной транспортировки и распределения газа всегда является задачей доступа к ограниченному ресурсу и его распределения между участниками рынка. Чтобы разработать российский вариант Сетевого кодекса, необходимо, во-первых, определить его наиболее эффективный с точки зрения хозяйственной практики статус, который вписывался бы в отечественную правовую систему. Им может быть: внутренний свод документов ОАО «Газпром», подлежащий обязательному раскрытию и публикации; нормативный документ, утверждаемый постановлением Правительства РФ, или ряд взаимосвязанных документов; федеральный закон либо несколько связанных между собой федеральных законов.
Каждый из трех возможных статусов обладает своими преимуществами и имеет недостатки, которые необходимо учитывать при создании нового документа. Однако в сложившихся на сегодня экономико-политических условиях, целесообразнее всего принимать Сетевой кодекс в виде федерального закона и развивающих его документов, издаваемых структурами исполнительной власти.
Изменения в нормативной базе газовой отрасли будут по-настоящему эффективными только тогда, когда за ними будет стоять проработанный и согласованный со всеми участниками рынка газа экономический механизм взаимодействия. Для решения подобных задач в наибольшей степени подходит аппарат информационно-логического моделирования.
Литература
1. Материалы Института экономики переходного пер-иода: www.iet.ru
2. Информация Интернет-портала газеты «Ведомости»: www.vedomosti.ru
3. Материалы Интернет-портала Международного энергетического Агентства: www.iea.org
4. Материалы Интернет-портала Комиссии Европейского Союза: www.europa.eu/commission/energy
5. Материалы Интернет-портала Некоммерческого партнерства «Координаторрынка газа»: www.k-r-g.ru
6. Робертс Ф.С. Дискретные математические модели. М.: Наука, 19867. Комков Н.И. Модели про-граммно-целевогоуправления. М.: Наука, 1981.
