CC BY
30
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
I_
УДК S51
Козырев М.С.
кандидат философских наук, доцент кафедры менеджмента и административного управления Российский Государственный Социальный Университет
Kozyrev M.S.
PhD in Philosophy, associate Professor Of the Department of management and administration, Russian state social University, Moscow. e-mail: KozyrevMS@rgsu.net
Саруханян В.
Студент
Российский Государственный Социальный Университет
Sarukhanyan V.
Student Of Russian State Social University city of Moscow
АНАЛИЗ ТЕХНОЛОГИЙ РЕАЛИЗАЦИИ НОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА В ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЕ
РОССИИ
Analysis of technologies for the implementation of new state management in the Federal Antimonopoly Service of Russia
Аннотация: В статье изучен процесс применения положений концепции нового государственного менеджмента в России на примере её Федеральной антимонопольной службы. По результатам исследования были выявлены следующие проблемы: около 30% услуг и функции службы реализованы в электронном виде, тогда как остальные 70% требуют личного присутствие заявителя, представителя или иные третьих лиц, что затрудняет получение услуги гражданами и усложняет исполнение функций органом; минимальное публичное взаимодействие с клиентами, субъективный метод оценки деятельности персонала; каждодневные сбои в программном обеспечении системы электронного документооборота, наличие ошибок при аутентификации пользователя и регистрации документов, незащищенное соединение сети, при котором идентификационные данные могут быть скомпрометированы, а также, возможно, невысокий уровень культуры сотрудников отдела ФАС по работе с информационными технологиями; отсутствие у ФАС инструментов для разработки и внедрения альтернативных технологий в систему государственных закупок в электронной форме, делает невозможным проведения полностью конкурентных торговых
14
процедур.
Ключевые слова: новый государственный менеджмент, Федеральная антимонопольная служба России
Abstract. The article studies the process of applying the provisions of the concept of new state management in Russia as an example of its Federal Antimonopoly Service. According to the results of the study, the following problems were identified: about 30% of the services and functions of the service are implemented in electronic form, while the remaining 70% require the personal presence of the applicant, representative or other third parties, which makes it difficult for citizens to receive the service and complicates the fulfillment of functions by the authority; minimal public interaction with customers, a subjective method of assessing staff performance; everyday malfunctions in the software of the electronic document management system, errors in user authentication and document registration, an unsecured network connection in which identification data can be compromised, and also, possibly, a low level of culture of the FAS department staff working with information technologies; FAS lack of tools for the development and implementation of alternative technologies in the public procurement system in electronic form makes it impossible to conduct fully competitive trading procedures.
Keywords: new state management, Federal Antimonopoly Service of Russia
Появившаяся в 80-е годы концепция нового государственного менеджмента стала ответом на вызовы дисфункций традиционного государственного управления, которая основывалась на бюрократии, иерархии и централизации. Неэффективная политика и резкое падение доверия населения к правительству являются одними из проявления таких дисфункций, что, в свою очередь, послужило причинами реализации данной концепции на практике в ходе реформ государственной службы.
Мировые тренды в области государственного управления не обошли стороной и современную Россию. В последние два десятилетия концепция нового государственного менеджмента активно реализуется в нашей стране. Ее проявлениями можно считать внедрение систем государственных закупок и электронного правительства, появление и развитие сети многофункциональных центров предоставления государственных услуг, развитие системы государственно-частного партнерства и т.д. При этом вопрос об успешности реализации тех или иных технологий концепции нового государственного менеджмента остается открытым. Попытка ответить на этот вопрос и привела к необходимости написания авторами данной статьи. Но если применение концепции в российском государстве в целом освещено достаточно широко, то таковое на срезе технологий в конкретных государственных
15
органов еще слабо освоено. По этой причине в качестве объекта исследовательского интереса был выбран один из федеральных органов исполнительной власти - Федеральная антимонопольная служба России (далее - ФАС).
Несколько слов о нем. Данный орган исполнительной власти выполняет функции по принятию нормативно-правовых актов и контролю за соблюдение антимонопольного законодательства, рекламы, иностранных инвестиций, имеющие стратегическое значения для безопасности государства и обороны страны.
В ходе анализа технологий применения нового государственного применялись такие методы исследования, как анкетирование, включенное наблюдение, эксперимент, конкретизация и анализ документов.
Анализу подвергались следующие технологии:
Government-to-Citizen - предоставление государственных услуг посредством информационных технологий;
Government-to-Employees - система публичных ценностей;
Government-to-Government - система электронного документооборота в ФАС.
Government-to-Business: системы государственных закупок в ФАС.
Government-to-Citizen: анализ системы предотавления государственных услуг в ФАС.
Федеральная антимонопольная служба реализует взаимодействие с потенциальными клиентами через электронные и неэлектронные каналы при предоставлении услуг и исполнении функций. В информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг» [4] можно выделить 27 категорий услуг и функций ФАС, 13 из которых - электронные, а 14 - неэлектронные, то есть более половины способов подачи заявки и получения результата осуществляется через почту, законного представителя или курьера, что усложняет процесс для целевой аудитории службы. При этом у половины электронных услуг/функций способ получения результата так же через непосредственное взаимодействие с документами федерального органа. На основании вышесказанного можно сделать умозаключение, что справочно-информационный портал предлагает гражданину только малую часть услуг ФАС в электронном виде, тогда как при исполнении большей части функций требуется личное присутствие заявителя, представителя или иных третьих лиц.
Кроме этого, через личный кабинет на официальном интернет-сайте [5] Федеральной антимонопольной службы гражданин имеет право взаимодействовать со службой при помощи обращений, ходатайств и подписки. Однако при детальном рассмотрении оказывается, что функции подачи обращения вовсе нет, ответ ходатайства направляется на почтовый адрес, а остальные функции не
16
имеют практического применения для среднестатистического клиента службы.
Стоит отметить тот факт, что сама архитектура личного кабинета не является интуитивно понятной: 40% области экрана занимает пустое место, 20% - логотип ФАС, а остальную область занимает необходимая справочная информация, которой уделено критически малое пространство. Описанное состояние личного кабинета гражданина не дает в полной мере использовать те возможности, которые полагаются каждому клиенту службы._
Правовые акты
Федеральной антимонопольной службы
Личный кабинет - jwersus@rnail.ru Выйти
Личный кабинет
X кабинет ^ обРащения Ходатайства Самообследование ('Д1' Вещатели Сменить пароль Подписка
Список обращений
Нет обращений
о о © о ® ® о
ГЛ II 1К1 1:1 И5Я 101 О
Рисунок 1.
Анализ корпоративных документов позволил выявить недостатки в реализации системы государственных услуг в Федеральной антимонопольной службе. Данный орган исполнительной власти не только рассматривает жалобы заявителей, но и имеет право возвратить документ в нескольких случаях, предусмотренных законом. Исследование документа «Возврат жалобы при недостатке указанных сведений» и «Возврат жалобы при отсутствии действующей электронной подписи» приводит к выводу, что человеческий фактор может способствовать появлению таких ошибок, когда заявитель указал недостаточно сведений в обращении, либо вовсе забыл поставить в ней электронную подпись. Усугубляет подобную ситуацию тот факт, что на официальном сайте ФАС и государственных услуг отсутствую примечания об обязательности указания некоторых сведений в жалобе.
Government-to-Employees: анализ системы публичных ценностей в ФАС
В ходе прохождения практики в Федеральной антимонопольной службе соавтором статьи было проведено анкетирование [1] работников отдела контроля закупок отдельными видами юридических лиц, с целью определения системы публичных ценностей
государственных служащих и их проблем. Участие в анкетировании, содержащей закрытые и открытые вопросы, приняли 100 респондентов, которые дали следующие ответы:
МОЖНО ЛИ НАЗВАТЬ РАБОТУ В ФАС БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ?
Диаграмма 1.
КАК ОХАРАКТЕРИЗУЕТЕ ВАШУ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ?
ЗАКРЫТАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ПУБЛИЧНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Диаграмма 2.
Наблюдение за деятельность работников отдела привело к следующим умозаключениям:
Взаимодействие государственных служащих в отделе с гражданами, то есть заявителями жалоб или представителями компаний, происходит непосредственно через электронную почту, либо при личной встрече на комиссии для решения определенной проблемы, указанной в жалобе. В первом случае публичные ценности работника практически не проявляются, так как взаимодействие происходит удаленно на расстоянии. Во втором случае гражданин имеет шанс попасть на личную встречу в рамках комиссии, где может оценить эффективность работы отдела, но временного промежутка обычно не хватает, ведь он составляет около часа.
Отчитываются госслужащие отдела либо лично перед руководителем подразделения, либо предоставляя отчет в системе электронного документооборота. При этом целевая аудитория потребителей услуг и функций ФАС из процесса оценивания качества исполнения своих обязанностей сотрудниками отдела исключена.
Соуегптеп1:-1:о-Соуегптеп1:: анализ системы электронного документооборота (СЭД) в ФАС.
Государственные служащие в Федеральной антимонопольной
18
службе независимо от должности и полномочий так или иначе взаимодействуют с СЭД. Результат анкетирования касательно данной технологии нового государственного менеджмента представлены ниже:
ДОВОЛЬНЫ ЛИ ВЫ СИСТЕМОЙ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА?
Диаграмма 3. нет БЫВАЮТ ЛИ СБОИ В СЭД?
Диаграмма 4.
В подтверждении полученных данных анкетирования продемонстрирую результаты сбоев и ошибок, выявленных лично соавтором входе работы в системе электронного документооборота:
© ^5-5е^еЬ^еЬРа5/Еггог.а5рх#у1е«у=с1е5Иор_28682 ••• О &
Система электронного документооборота
Ошибка аутентификации
Рисунок 2.
¡У, Возврат.....ММ II .........II............ ^^^^^^^^
Рисунок 3.
П Документы X + ■Ч В ШЛ ■!
<-)-> е & © * & fas-sed-web/WebFas/CA/Desktop/?w¡ntype=w¡ndow_desktops#v¡ew=desktop_28б82
□ □ Документы | {а5-5ес]-\л/еЬ
® © Документы Дела ® Журналы Незащищённое соединение у Логины, введённые на этой странице, О могут быть скомпрометированы.
Рисунок 4.
Отдельное внимание стоит уделить безопасности СЭД. По причине отсутствия обновленного антивирусного программного обеспечения на рабочих компьютерах, а также из-за незащищенности соединения -логины и пароли, введенные в системе электронного документооборота могут быть скомпрометированы, о чем сообщает сама технология.
В ходе наблюдения за работой СЭД была выявлена закономерность: система функционировала неисправно чаще всего в период от 13:00 до 14:00. В данный промежуток времени большая часть сотрудников ФАС отсутствовала на рабочих местах, так как был обеденный перерыв. Как оказалось, сотрудники отделов загружает массово документы в систему, а после идут на обеденный перерыв, и именно в этот промежуток времени (13:00-14:00) в СЭД фиксируются неисправности.
Причиной подобного поведения со стороны сотрудников, возможно, является недостаточно высокий уровень культуры работы с информационными технологиями и низкий уровень контроля за этим моментом со стороны руководства отдела.
G2B: анализ системы государственных закупок в ФАС.
Проблемам государственных и муниципальных закупок в 2013 году посвящено специальное исследование «Слепые закупки» [6] при участии Национальной ассоциации институтов закупок, Высшей школы экономики и независимых экспертов из «Открытого правительства». На основе аналитических данных исследования в 2012 году в 662
закупочных процедурах информация о закупке была умышленно искажена.
В 2014 году эксперты по информационной безопасности компании Group-IB [3] при изучении деятельности Федеральной антимонопольной службы выявили факт умышленного нарушения правил проведения закупок электронными торговыми площадками. Компания сформулировала перечень параметров, указывающих на коррупционные риски: невозможность входа пользователя в систему под личной учетной записью, изменение некоторых частей интерфейса страницы, наличие ошибок при смене пароля и нажатии на кнопку покупки, отсутствие критериев оценок, невозможность ввода кода защиты от роботизированной программы, указание в документации конкретных торговых марок, содержание нереальных сроков, игнорирование электронной системы на действия участника торгов, ошибки в тексте объявлений, невозможность регистрации на электронной торговой площадке и сговор участников торгов.
Глава ФАС Игорь Артемьев выступая в Государственной Думе в 2016 году заявил, что «Федеральный закон о госзакупках не работает, а в большинстве торгов участвует один поставщик» и «По нашим расчетам, примерно 95% всех торгов, проводимых государственными корпорациями, это имитация торгов» [2].
Большая часть проблем при проведении торгов сводится к недостаткам и уязвимостям программного обеспечения электронных торговых площадок. Однако, отсутствие у ФАС инструментов для разработки и внедрения альтернативных технологий в систему государственных закупок, делает невозможным проведения полностью конкурентных торговых процедур.
По результатам исследования были выявлены следующие проблемы реализации компонентов концепции нового государственного менеджмента в Федеральной антимонопольной службе России:
- около 30% услуг и функции службы реализованы в электронном виде, тогда как остальные 70% требуют личного присутствие заявителя, представителя или иные третьих лиц, что затрудняет получение услуги гражданами и усложняет исполнение функций органом;
- минимальное публичное взаимодействие с клиентами, субъективный метод оценки деятельности персонала;
- каждодневные сбои в программном обеспечении СЭД, наличие ошибок при аутентификации пользователя и регистрации документов, незащищенное соединение сети, при котором идентификационные данные могут быть скомпрометированы, а также, возможно, невысокий уровень культуры сотрудников отдела ФАС по работе с информационными технологиями;
- отсутствие у ФАС инструментов для разработки и внедрения
21
альтернативных технологий в систему государственных закупок в электронной форме, делает невозможным проведения полностью конкурентных торговых процедур.
Список литературы:
1. Анкетирование «Анализ технологий НГМ в ФАС». URL: https://forms.gle/2WZDVNZdAoKMwbzA8 (Дата обращения: 18.05.2019).
2. Новостное издание «Forbes». Глава ФАС назвал «имитацией» 95% госзакупок. URL: https://www.forbes.ru/news/333013-glava-fas-nazval-imitatsiei-95-goszakupok (Дата обращения: 23.05.2019).
3. Новостное издание «Лента». Эксперты смогли доказать в ФАС махинации при проведении электронных торгов. URL: https://lenta.ru/news/2014/09/19/fas/ (Дата обращения: 23.05.2019).
4. Официальный «Единый портал государственных и муниципальных услуг». URL: https://www.gosuslugi.ru/structure/10000014611 (Дата обращения: 14.05.2019)
5. Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы. Личный кабинет. URL: https://fas.gov.ru/user/ (Дата обращения: 15.05.2019).
6. Презентация экспертного доклада «Слепые закупки». URL: https://open.gov.ru/events/5508098/ (Дата обращения: 23.05.2019).
References
1. Anketirovanie «Analiz tekhnologij NGM v FAS». URL: https://forms.gle/2WZDVNZdAoKMwbzA8 (Data obrashcheniya: 18.05.2019).
2. Novostnoe izdanie «Forbes». Glava FAS nazval «imitaciej» 95% goszakupok. URL: https://www.forbes. ru/news/333013-glava-fas-nazval-imitatsiei-95-goszakupok (Data obrashcheniya: 23.05.2019).
3. Novostnoe izdanie «Lenta». Eksperty smogli dokazat' v FAS mahinacii pri provedenii elektronnyh torgov. URL: https://lenta.ru/news/2014/09/19/fas/ (Data obrashcheniya: 23.05.2019).
4. Oficial'nyj «Edinyj portal gosudarstvennyh i municipal'nyh uslug». URL: https://www.gosuslugi.ru/structure/10000014611 (Data obrashcheniya: 14.05.2019)
5. Oficial'nyj sajt Federal'noj antimonopol'noj sluzhby. Lichnyj kabinet. URL: https://fas.gov.ru/user/(Data obrashcheniya: 15.05.2019).
6. Prezentaciya ekspertnogo doklada «Slepye zakupki». URL: https://open.gov.ru/events/5508098/ (Data obrashcheniya: 23.05.2019).
