CC BY
19Статья поступила в редакцию 21.02.12. Ред. рег. № 1223
The article has entered in publishing office 21.02.12. Ed. reg. No. 1223
УДК 504.06
АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩИХ МЕХАНИЗМОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОЗДЕЙСТВИЙ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ НА СОСТОЯНИЕ АТМОСФЕРЫ И НАМЕЧАЕМЫХ ПУТЕЙ ИХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Н.Ю. Кобцева, Б.В. Ермоленко
Российский химико-технологический университет им. Д.И. Менделеева 125047 Москва, Миусская пл., д. 9 Тел.: +7 (499) 978-86-60, e-mail: ermol@muctr.ru, puff_06@bk.ru
Заключение совета рецензентов: 11.03.12 Заключение совета экспертов: 15.03.12 Принято к публикации: 20.03.12
Сформулированы основные понятия в области нормирования охраны атмосферного воздуха и проанализировано существующее законодательство в области охраны окружающей среды, что имеет большое значение для дальнейшего совершенствования и повышения эффективности экологического законодательства в Российской Федерации. Рассмотрена концепция новой системы нормирования, раскрыто понятие наилучших доступных технологий (НДТ).
Ключевые слова: наилучшие доступные технологии, загрязнение воздуха, охрана окружающей среды, анализ воздействия, законодательство.
THE ANALYSIS OF EXISTING MECHANISMS OF REGULATION OF INFLUENCES USERS ON A CONDITION OF ATMOSPHERE AND PLANNED WAYS OF THEIR PERFECTION
N.Yu. Kobtseva, B.V. Ermolenko
Mendeleyev University of Chemical Technology of Russia 9 Miusskaya sq., Moscow, 125047, Russia Tel.: +7 (499) 978-86-60, e-mail: ermol@muctr.ru, puff_06@bk.ru
Referred: 11.03.12 Expertise: 15.03.12 Accepted: 20.03.12
The basic concepts in the field of rationing of protection of atmospheric air are formulated and the existing legislation in the field of preservation of the environment that is of great importance for the further perfection and increase of efficiency of the ecological legislation in the Russian Federation is analysed. The concept of new system of rationing is considered, the concept of the Best Available Techniques - IPPC BAT EU is opened.
Keywords: best available techniques (IPPC BAT EU), air pollution, environmental protection, impact analysis, legislation.
Наибольшее влияние на здоровье населения ока- менее 4,33 млн т, то есть около 49%. Сжигание на
зывают антропогенные выбросы загрязняющих ве- тепловых электрических станциях и в котельных
ществ в атмосферу. По данным Федеральной службы различной мощности таких органических топлив,
государственной статистики РФ [1], в 2010 г. в ре- как уголь, газ, мазут, дизельное топливо, торф, при-
зультате деятельности человека на территории на- водит к загрязнению атмосферы оксидами углерода,
шей страны в атмосферный воздух попало около 32,3 оксидами серы, оксидами азота, бенз-а-пиреном, ле-
млн т различных поллютантов (без учета выбросов тучей золой, шлаками. Негативное воздействие на
парниковых газов). Следует отметить, что значи- атмосферу деятельности ТЭК и металлургической
тельный вклад в это загрязнение внес топливно- промышленности немало способствовало включе-
энергетический комплекс (ТЭК). Из 19,1 млн т вы- нию Росгидрометом в перечень промышленных цен-
бросов стационарных источников на долю добычи тров с особо высоким уровнем загрязнения атмо-
топливно-энергетических полезных ископаемых в сферного воздуха 67 городов РФ. 2010 году пришлось 4,82 млн т, на производство и Проблема уменьшения воздействия хозяйствен-
распределение электроэнергии, газа и воды - чуть ной деятельности человека на окружающую природ-
i ,—j i i у , Международный научный журнал «Альтернативная энергетика и экология» № 03 (107) 2012 <|АГ
),--- J- г, \. ^ © Научно-технический центр «TATA», 2012 lv»J
ную среду и, в частности, на состояние атмосферного воздуха с каждым днем становится все более и более актуальной и требующей незамедлительного решения. Ухудшение экологической обстановки определило необходимость поиска новых путей повышения эффективности различных механизмов регулирования негативных воздействий хозяйствующих субъектов на состояние природного потенциала.
В настоящее время в качестве элементов механизмов регулирования воздействий экологическим законодательством РФ предусмотрены экологическое нормирование и система взимания платежей за загрязнение окружающей среды, в том числе и за загрязнение атмосферного воздуха [2]. Управление качеством атмосферного воздуха осуществляется на уровне отдельного природопользователя (предприятия) в ходе работ по нормированию выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и контролю за выполнением этих нормативов. Максимально возможный объем выброса конкретного загрязняющего вещества в единицу времени задается нормативом предельно допустимого выброса (ПДВ). Этот вид экологических нормативов предназначен для осуществления государственного контроля за состоянием и охраной атмосферного воздуха, определения размеров взимаемых экологических платежей за загрязнение атмосферы, наложения штрафов и предъявления исков о возмещении ущерба при нарушении законодательства в области охраны атмосферы, оценки эффективности воздухоохранных мероприятий.
Норматив ПДВ устанавливается для стационарных источников загрязнения с учетом технических нормативов выбросов и фонового загрязнения атмосферного воздуха и задает массу каждого вещества, попадающего в атмосферу в единицу времени (г/с и т/г), при которой обеспечивается соблюдение санитарно-гигиенических нормативов в воздухе населенных мест при наиболее неблагоприятных для рассеивания условиях. В этом случае концентрация вещества в приземном слое на границе санитарно-защитной зоны предприятия и вне ее с учетом фона не должна превышать значение его максимально разовой предельно допустимой концентрации -ПДКмр в мг/м3.
ГОСТ 17.2.3.02-78 [3] определяет предельно допустимый выброс как количество вредного вещества, выбрасываемое в атмосферу в единицу времени, которое не разрешается превышать со стороны предприятия или другого источника загрязнения атмосферного воздуха.
В действующей в настоящее время процедуре установления нормативов ПДВ целесообразно выделить следующие основные этапы:
1) анализ технологических и хозяйственных процессов как источников загрязнения атмосферы;
2) проведение инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и их источников с определением состава компонентов и массы выбросов в г/с и т/г и характеристик источников;
3) предварительный анализ уровня воздействия различных загрязняющих веществ на окружающую среду и установление источников и перечня вредных веществ, подлежащих нормированию;
4) проведение на основе результатов инвентаризации расчетов приземных концентраций нормируемых загрязняющих веществ и анализ создаваемого уровня загрязнения атмосферы;
5) разработка предложений по установлению нормативов ПДВ для каждого нормируемого вещества с дифференциацией по источникам выбросов и для предприятия в целом;
6) разработка мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу с целью достижения нормативов ПДВ;
7) проведение расчетов приземных концентраций загрязняющих веществ и анализ прогнозируемого уровня загрязнения атмосферы после внедрения мероприятий;
8) планирование мероприятий по регулированию выбросов при неблагоприятных метеорологических условиях;
9) формирование плана контроля за соблюдением нормативов ПДВ;
10) согласование проекта нормативов ПДВ с природоохранными органами и получение разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу.
Еще в природоохранном законодательстве СССР [3] было предусмотрено, что при превышении приземными концентрациями загрязняющих веществ соответствующих санитарно-гигиенических нормативов и наличии причин объективного характера, не позволяющих в настоящее время уменьшить массу выбросов до нормативов ПДВ, допускается поэтапное снижение уровня негативного воздействия на атмосферу. ГОСТ 17.2.3.02-78 позволяет «до обеспечения величин ПДВ устанавливать временно согласованные выбросы вредных веществ (ВСВ) на уровне выбросов предприятий с наилучшей достигнутой технологией производства, аналогичных по мощности и технологическим процессам».
Система взимания экологических платежей за загрязнение атмосферного воздуха [4] действует с ориентацией на значения норматива ПДВ и лимита ВСВ для каждого вещества по предприятию в целом и величину фактического выброса в атмосферу этого поллютанта. В качестве оставшихся на сегодняшний день стимулирующих экономических механизмов можно назвать трехинтервальную схему расчета размеров платы и различие источников платежей за загрязнение атмосферы. В соответствии с трехинтер-вальной схемой:
- плата за выбросы в пределах ПДВ определяется по ставкам в пределах норматива;
- превышение ПДВ, находящееся в пределах ВСВ, оплачивается по ставкам в пределах лимита, которые в пять раз выше ставок в пределах норматива;
- масса выброса сверх ВСВ считается сверхлимитной, что приводит к применению санкций с взи-
International Scientific Journal for Alternative Energy and Ecology № 03 (107) 2012
© Scientific Technical Centre «TATA», 2012
манием платы за это превышение по ставкам с коэффициентом 5 по отношению к ставкам в пределах лимита (25 по отношению к ставкам в пределах норматива);
- превышение нормативов ПДВ при отсутствии лимитов ВСВ считается сверхлимитным.
Постановлениями Правительства РФ № 344 от 12 июня 2003 г. [5] и № 410 от 1 июля 2005 г. [6] установлены значения базовых ставок экологических платежей за выбросы загрязняющих веществ в пределах норматива и лимита. Дифференцированные ставки, используемые для расчета платы, формируются на основе базовых с учетом значений коэффициента, учитывающего состояние атмосферного воздуха на территории экономического района, где расположен источник выбросов, территориального повышающего коэффициента для территорий с особой чувствительностью к воздействию и коэффициента ежегодной индексации нормативов платежей по отношению к 2003 г. и 2005 г. (см. Федеральный закон о государственном бюджете).
Что касается различия источников осуществления платежей за загрязнение атмосферы, то плата за выбросы в пределах норматива взимается из себестоимости продукции, уменьшая тем самым налогооблагаемую базу, а платежи в пределах и сверх лимита осуществляются из прибыли, остающейся в распоряжении предприятия.
Существующую систему экологического нормирования в сочетании с применяемыми методами и ставками исчисления платежей за выбросы загрязняющих веществ в атмосферу вряд ли можно считать действенным инструментом снижения уровня негативных воздействий на окружающую среду. Низкая эффективность механизмов регулирования воздействий связана со следующими основными недостатками системы нормирования выбросов и исчисления платежей:
1. Имеются противоречия между декларированием требований соблюдения санитарно-гигиенических нормативов в воздухе населенных мест и применением для установления нормативов ПДВ максимально разовой предельно допустимой концентрации. Этот тип ПДК, а не более жесткая действующая на территории населенных пунктов среднесуточная предельно допустимая концентрация ПДКсс, был выбран при формировании нормативно-методической базы экологического нормирования для установления нормативов ПДВ исходя из популистских соображений. При принятии решения о выборе ПДКмр, возможно, также принималась во внимание давно наметившаяся в нашей стране тенденция к установлению более жестких санитарно-гигиенических нормативов для населенных мест, чем в Западной Европе и США, что в ряде случаев приводит к технической невозможности сокращения выбросов загрязняющих веществ до допустимого российским законодательством уровня.
2. Вряд ли является логичным использование разных видов ПДК при формировании нормативов ПДВ и ставок платежей за загрязнение атмосферы: в качестве критерия качества атмосферного воздуха применяют ПДКмр, а ставки платы обратно пропорциональны величине ПДКсс выбрасываемого вещества.
3. Вносят неопределенность при установлении нормативов ПДВ и принятии управленческих решений рассмотрение природопользователя как локального источника загрязнения атмосферы при учете далеких от реальности фоновых концентраций (ФК). Наличие других источников выброса, таких как автотранспорт, энергетические, промышленные и иные предприятия, осуществляющих загрязнение территории вместе с рассматриваемым объектом, учитывается фоновыми концентрациями, значения которых предоставляются по запросу природопользователя территориальными органами Росгидромета. Их величины оцениваются либо на основе наблюдений стационарных постов (если таковые существуют), либо на базе результатов крайне грубых ориентировочных расчетов. Кроме того, при редкой сети стационарных постов и выборочных наблюдениях предоставляемая фоновая концентрация может сильно отличаться от реального фона в месте расположения объекта. Отсутствие фоновых концентраций или использование значений ФК, неадекватных реальности, может привести к необоснованному увеличению нормативов ПДВ и, как результат, к значительному превышению санитарно-гигиенических нормативов.
4. Для эффективного решения проблемы обеспечения чистоты воздушного бассейна и увеличения объективности нормирования выбросов практически не используется комплексный подход, предусматривающий в соответствии с ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» проведение сводных расчетов загрязнения воздушного бассейна выбросами промышленности и автотранспорта в масштабах района, города, области.
5. До 1993 г. система взимания платежей за загрязнение атмосферы была двухинтервальной без учета значения ВСВ. Плата за выброс конкретного вещества в пределах ПДВ исчислялась по установленной ставке в пределах норматива, а при превышении этого норматива использовалась 25-кратная ставка. В 1993 г. [4] был осуществлен переход от двухинтервальной системы платежей за загрязнение окружающей среды к трехинтервальной, где ставка платы за выбросы в пределах лимита соответствовала 5 ставкам в пределах норматива, а ставка за сверхлимитный выброс - 25. Появление лимитов в процедуре взимания платы за выбросы в атмосферу при достаточно субъективном установлении их размеров и сроков действия в условиях коррумпированности отдельных представителей природоохранных органов позволило ряду компаний все последующие годы оплачивать превышение нормативов ПДВ не в 25-кратном, а в 5-кратном размере и не предпринимать никаких действий для снижения уровня сверхнормативного воздействия.
Международный научный журнал «Альтернативная энергетика и экология» № 03 (107) 2012 © Научно-технический центр «TATA», 2012
6. Отсутствие автоматизированной системы инструментального или расчетного текущего мониторинга выбросов загрязняющих веществ в атмосферу источниками предприятия делает малоэффективными попытки оперативной оценки уровня негативного воздействия на окружающую среду и принятия решений по его снижению. Применение в соответствии с действующим законодательством для управления средозащитной деятельностью и начисления экологических платежей преимущественно годовых и квартальных значений нормативов ПДВ, лимитов ВСВ и фактических объемов выбросов приводит к необъективной оценке воздействия и неадекватной работе механизмов экономического стимулирования. Квартальные и годовые показатели не отражают динамику значений приземных концентраций выбрасываемых в атмосферу загрязняющих веществ, сглаживают изменение текущих воздействий рассматриваемого источника загрязнения во времени. Показатели загрязнения атмосферы в пределах ПДВ в отчетном периоде могут быть получены суммированием массы выбросов вещества на интервалах времени с существенным превышением допустимых приземных концентраций и его массы на остальных интервалах, где приземные концентрации ниже ПДК. Такая компенсация может существенно исказить размеры вреда, наносимого окружающей среде, приведет к игнорированию сверхнормативного загрязнения атмосферы и сильно скажется на размерах экологических платежей.
7. Базовые ставки экологических платежей, установленные в 1993 году, были изначально сильно занижены государственными чиновниками по политическим и экономическим соображениям. Последующая популистская политика государства в области индексации базовых нормативов платы привела к несоответствию темпов роста дифференцированных ставок темпам изменения цен на средозащитное оборудование. Официальная индексация экологических платежей к 2003 г. отстала в 80-100 раз от темпов роста инфляции. Предприятию стало гораздо выгоднее платить за загрязнение окружающей среды, чем инвестировать средства в природоохранные мероприятия, поскольку затраты на установку и эксплуатацию средозащитного оборудования во много раз превосходят суммы платежей.
8. Постановлением Конституционного Суда РФ [5] от 14 мая 2009 г. № 8-П признано противоречащим Конституции РФ положение о льготах, содержащееся в Постановлении Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 [4]. В соответствии с этим положением органам исполнительной власти субъектов РФ предоставлялось право по согласованию с территориальными органами Министерства экологии и природных ресурсов РФ и Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора частично или полностью освобождать от платы за загрязнение окружающей природной среды отдельных природо-пользователей. К их числу были отнесены организа-
ции социальной и культурной сферы, организации, финансируемые из федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ. Тем самым с 1 января 2010 г. были отменены установленные в 1993 г. льготы определенным категориям природопользователей при непревышении ими допустимых уровней воздействия на окружающую среду и внедрении значимых средозащитных мероприятий. Вынесенное Конституционным Судом решение сузило до минимума возможности экономического стимулирования инвестирования средств в мероприятия, направленные на уменьшение загрязнения окружающей среды.
9. Отсутствие при формировании нормативов ПДВ и начислении платежей объективного учета состава реципиентов, находящихся в зоне влияния предприятия, их чувствительности к воздействию, а следовательно, и величины наносимого им ущерба, также существенно снижает эффективность действия экономических механизмов природопользования.
Все перечисленные выше и многие другие недостатки действующей системы нормирования выбросов и базирующейся на ней системы взимания платежей обусловили необходимость разработки новых более эффективных механизмов регулирования воздействий природопользователей на состояние атмосферы. Успешное решение проблемы снижения техногенной нагрузки и уменьшения эколого-экономи-ческого ущерба требует применения надежных методов оценки воздействия производственно-хозяйственных объектов на окружающую среду, совершенствования существующей системы экологического нормирования и действующего экономического механизма природопользования.
Признавая очевидную необходимость нововведений в данной области, специалисты Министерства природных ресурсов и экологии РФ сформулировали ряд изменений в действующем экологическом законодательстве.
Глава Минприроды России представил новый законопроект в сфере экологии, подготовленный министерством. По словам министра, существующий сегодня субъективный подход в системе нормирования воздействия на окружающую среду постепенно будет ликвидирован [7].
«Предлагаемые новации разработаны в целях модернизации производств, уменьшения административных барьеров», - подчеркнул Юрий Трутнев, министр природных ресурсов РФ.
30 марта 2011 г. состоялось совещание под председательством премьер-министра России В.Путина «О комплексе мер, направленных на стабилизацию экологической обстановки в Российской Федерации» [8].
В своем выступлении Ю.Трутнев подробно остановился на законопроектах, завершающих процедуру согласования и требующих устранения разногласий.
Законопроект «О совершенствовании системы нормирования и экономического стимулирования в
International Scientific Journal for Alternative Energy and Ecology № 03 (107) 2012
© Scientific Technical Centre «TATA», 2012
области охраны окружающей среды», как отметил министр, является наиболее сложным, а также комплексным [9].
7 октября 2011 г. в первом чтении Государственной Думой РФ был принят законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий» [10].
Согласно законопроекту, объекты хозяйственной деятельности делятся на три группы: с незначительным воздействием, умеренным и значительным воздействием на окружающую среду. В третью группу (со значительным воздействием) входят экологически опасные объекты, к которым применяются меры государственного регулирования на федеральном уровне: экологический контроль и учет, экспертиза.
Вместо выдачи отдельных разрешений на сбросы и выбросы для мелких и средних «загрязнителей» новый законопроект вводит систему декларирования, а для опасных объектов предусмотрена система комплексных разрешений. Закон предполагает сокращение перечня регулируемых загрязняющих веществ.
Документ также вводит новый термин - «Наилучшие доступные/существующие технологии (НДТ)». В дальнейшем предусматривается создание реестра НДТ и распространение сведений о таких технологиях.
Составление такого реестра запланировано на первый этап перехода на новую систему нормирования, который продлится с 2011 по 2016 г. В этот период планируется также ликвидировать существующий институт лимитов, повысить платежи за сверхнормативное воздействие (в 2011 г. - в 5 раз, а в 2016 г. - в 20 раз) и ввести меры экономического стимулирования.
При расчете платежей будут установлены стимулирующие коэффициенты: на первом этапе реформы за сверхнормативные выбросы и сбросы будет дополнительно применяться коэффициент 25, а на втором этапе - коэффициент 100. При этом для предприятий, внедряющих НДТ, устанавливается коэффициент 0,5. Второй этап продлится с 2016 по 2020 г. и предусматривает введение технологического нормирования на всех объектах, относящихся к областям применения НДТ [7].
Для предприятий, модернизирующих производство, в законопроекте предусмотрены налоговые льготы и субсидии. Меры экономического стимулирования вводятся при внедрении НДТ, строительстве очистных сооружений и систем оборотного и бессточного водоснабжения, обезвреживании и использовании отходов и применении нетрадиционных видов энергии.
Переход крупных предприятий на принцип наилучших доступных технологий (НДТ), на основании которых будут устанавливаться нормативы выбросов, сбросов, образования отходов, является осново-
полагающим в проекте о совершенствовании системы нормирования в области охраны окружающей среды. Как же этот принцип сочетается с ПДВ?
Согласно предлагаемым поправкам в закон об охране атмосферного воздуха разработка нормативов предельно допустимых выбросов утверждается в порядке, определенном Правительством РФ, хотя в первоначальном виде проекта от разработки ПДВ освобождались объекты с применением НДТ (в этом случае разрабатываются «технологические нормативы») и объекты с незначительным воздействием на ОС [11]. Для предприятий предлагается введение системы технологического нормирования, основанной на технологических показателях промышленного производства. Таким образом, показатели воздействия заложены в саму технологию.
По словам Ветошкиной Л.П., канд. экон. наук, заместителя председателя комитета ТПП РФ по природопользованию и экологии: «Законопроектом определено, что технологическое нормирование - это определение технологических показателей и технологических нормативов для целей обеспечения комплексного снижения негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду на основе использования НДТ, и уточнено, что технологический норматив устанавливается для стационарных источников, основных производственных процессов с применением технологических показателей НДТ, а технологический показатель - это масса и (или) объем воздействия на окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции.
В соответствии с законопроектом к нормируемым видам воздействия относятся: выбросы, сбросы загрязняющих веществ, потребление энергии.
Технологическое нормирование заключается в том, что технологический показатель применяемой технологии должен быть меньше или равен технологическому показателю наилучшей доступной технологии.
Расчет технологического норматива (объема воздействия) производится следующим образом:
Объем воздействия = Технологический показатель х Масса производимой продукции в единицу времени» [12].
Нормирование должно устанавливаться в первую очередь относительно ПДВ. А подбор технологий под норму - это уже вторично, и их применение определяется экономической эффективностью производства. Но технологическое нормирование при всех его недостатках в данной ситуации делает возможным установить обоснованный предел. Для чего и планируется введение института НДТ.
Общепризнанной и наиболее совершенной на сегодняшний день является система природоохранного законодательства, принятая Европейским Сообществом. Эта правовая система в значительной мере является законодательством прямого действия и, в отличие от рамочных законов России, не нуждается в дополнительном толковании актами каких-либо ор-
Международный научный журнал «Альтернативная энергетика и экология» № 03 (107) 2012 © Научно-технический центр «TATA», 2012
ганов власти. Кроме того, система охватывает практически все основные вопросы охраны окружающей среды и природопользования. Нормы ЕС - это результат диалога между государством, обществом и бизнесом.
Основным принципом природоохранного законодательства ЕС, предусмотренным Директивой 96/61/ЕС, в последней редакции 2008/1/ЕС от 15.01.2008 г. «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений», является постоянное снижение степени воздействия на окружающую среду. В целях создания равновесия между требованиями минимизировать загрязнение и реальными техническими возможностями Директивой предусмотрено применение механизма расчета показателей воздействия на основе «наилучших доступных технологий» (НДТ). Термин НДТ подразумевает, что такая технология является самой лучшей с точки зрения соблюдения экологических требований и доступной для заинтересованных в ее применении. Директивой отмечено, что требование о применении НДТ распространяется только на наиболее крупные отрасли экономики, эксплуатация предприятий которых связана с существенным воздействием на окружающую среду [13].
Следует сразу же оговорить, что наилучшие доступные технологии производства и наилучшие доступные технологии охраны окружающей среды никак не связаны. Вся экология уходит в фильтры, которые можно поставить, а можно и нет.
НДТ (наилучшие доступные технологии, в ЕС -техники) в ЕС означают «самую передовую стадию развития производственной деятельности», позволяющую обеспечить минимальные размеры загрязнения на единицу продукции. Таким образом, чтобы соответствовать нормам ЕС, НДТ являются не просто доступными технологиями, а новейшими достижениями технологий, т. е. достигнуть можно чего угодно, однако на доступность это никак не влияет, скорее всего, современные достижения технологий будут недоступны. Нельзя исключить путь от науки до внедрения, обкатки технологии, это годы и десятилетия в масштабах нашей страны.
Еще одним важным вопросом остается цена перехода на НДТ, МПР и РСПП (Российский союз промышленников и предпринимателей) после более двух лет активного обсуждения законопроекта продолжают обвинять друг друга в узкой трактовке НДТ. «НДТ не о марках и конкретных производствах, а о методах. В этом наше сущностное расхождение с РСПП», - замечает Ринат Гизатулин, заместитель Министра природных ресурсов и экологии РФ.
В документе Минэкономики цена перехода на НДТ обозначена для целлюлозно-бумажных комбинатов и котельных (1,2 млн руб. и 30 млрд руб.). Кроме того, приведена оценка для перехода к НДТ Магнитогорского металлургического комбината (1015 млрд руб. при прибыли компании в 2009 г. в 6,5 млрд руб.). Исходя из сроков, указанных в законо-
проекте, делается вывод, что компаниям потребуется осуществить такие инвестиции за семь лет (с 2014 г., когда МПР составит справочники НДТ, по 2020 г., когда компании будут обязаны соответствовать), хотя инвестиционные циклы во многих достигают десяти. При этом в МПР утверждают, что в Минэкономики неправильно трактуют законопроект - обязательный переход начнется с 2020 г., и еще семь лет бизнесу дается на реализацию своих программ [14].
Таким образом, подбор технологий под норму в обоснованных случаях может выходить на первый план.
Законопроект о системе нормирования предполагает деление предприятий по степени негативного воздействия на окружающую среду на три группы: с незначительным воздействием, умеренным и значительным воздействием на окружающую среду. Кате-горирование будет произведено отдельным актом правительства и будет «соответствовать нормам ЕС», которые зависят от профиля и мощности компании. Но в РСПП убеждены, что закон должен быть прямого действия.
В качестве критериев выдвигаются, если обобщить: уровни воздействия на окружающую природную среду, состав выбросов, сбросов (степень их опасности) и наличие контролируемых в трансграничном перемещении веществ. Также учитываются требования санитарно-эпидемиологического законодательства. Такая дифференциация может приветствоваться при применении мер государственного регулирования к поднадзорным организациям, но только после определенной переработки подзаконных нормативных актов. Необходимо учитывать и негативный опыт прошлых лет, административные и бюрократические барьеры.
Законом предусматривается предоставление декларации об исчисленной плате за негативное воздействие на окружающую среду, а также декларации о воздействии на окружающую среду и сведений о разработанных предельно допустимых выбросах и сбросах загрязняющих веществ.
Вместо расчетов платы за негативное воздействие на ОС вводятся декларации об исчисленной плате за негативное воздействие на окружающую среду. Указанная декларация должна представляться раз в год. Она имеет скорее статистический характер. Чтобы данная декларация была применима, необходимо приложить перечень сопроводительной документации.
Декларация о воздействии на окружающую среду представляется раз в пять лет при условии непревышения предельно допустимых выбросов, сбросов загрязняющих веществ, неизменности технологических процессов, качественных и количественных характеристик выбросов, сбросов загрязняющих веществ и их источников. Существующие статистические формы в области природоохраны и собственно декларации об оплате также дублируют требуемую информацию.
International Scientific Journal for Alternative Energy and Ecology № 03 (107) 2012
© Scientific Technical Centre «TATA», 2012
Особого внимания заслуживают так называемые «программы первичного учета и экологического контроля». Новый закон не реализует в данном случае дифференцированный подход по степени опасности надзорного объекта, что в отдельных случаях введения производственного экологического контроля обосновано и необходимо.
Кроме того, ежегодное представление отчетности по программе производственного контроля наряду с той же декларацией о воздействии на ОС полностью нивелирует заявленное Минприроды России направление снижения административного воздействия. Таким образом, возможная нагрузка на бизнес с принятием закона, скорее, только возрастет, не достигая заявленных показателей охраны окружающей среды.
В настоящее время получение непосредственно самого разрешения на выбросы (сбросы) вредных веществ является скорее формальностью, завершающей довольно длительный и затратный процесс разработки и утверждения предельно допустимых нормативов выбросов. Однако отмена последних предполагается только для предприятий с незначительным воздействием, которых, скорее всего, окажется меньшинство из общей массы.
На сегодняшний день отсутствует прямая корреляция между ущербом, причиняемым конкретным источником, и взимаемыми с него компенсационными платежами в бюджет. Снижение выбросов могло бы иметь значение лишь в рамках льготирования, что как раз и должно бы подстегнуть к использованию НДТ. Это внесет определенную ясность в статус данного вида платежей в бюджеты. А также оправдает усилия, затрачиваемые государством на сбор платы, которую так небрежно вносят природополь-зователи [12].
В Федеральном законе о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ (в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий) статья 16 находится во взаимном противоречии с положениями закона по вопросу возмещения экологического ущерба, который также представлен к ОРВ (Оценка регулирующего воздействия): законопроектом приводится расширенный перечень видов платежей за негативное воздействие на окружающую среду, кроме того, им не исключается дополнительная компенсация в этом случае. В то время как законопроект по экологическому ущербу [15] делает перечень закрытым и признает плательщика платы за негативное воздействие на окружающую среду компенсировавшим в полном размере причиненный ущерб, так и осталось неясным, будет ли природопользователями осуществляться плата за выбросы загрязняющих веществ в атмосферу передвижными источниками. Проанализировав статью 16.2, можно сделать вывод, что новым законодательным актом предусматривается
взимание экологических платежей только за загрязнение атмосферы стационарными источниками выбросов.
Законом предусматривается коэффициент «0» при внедрении НДТ (применять НДТ будут наиболее «грязные» отрасли, которые определяет государство), из чего можно предположить, что большинство субъектов будут поставлены в неравное положение с лицами, применяющими НТД. Очевидно, НТД позволяют лишь снизить негативное воздействие, но не полностью его исключить. Объекты с умеренным или незначительным воздействием будут платить плату за негативное воздействие на окружающую среду, в то время как владельцы объектов с НДТ -освобождены от такой платы [10]. Статьей 28 закона об охране атмосферного воздуха [11] в новой ее редакции перечень видов платежей за негативное воздействие на атмосферу не является исчерпывающим, что является недопустимым для нормативно-правового акта уровня федерального закона, к тому же носящего специализированный характер.
Прогнозируя дальнейшее развитие экономики, можно сказать, что сохранение темпов роста еще некоторое время возможно на старых мощностях. Но переход на принципы устойчивого развития, минимального воздействия на окружающую среду, повышения эффективности использования природных ресурсов будет возможен только в условиях модернизации российской экономики. Принятый Госдумой РФ законопроект создаст новые инструменты, основанные на мировом опыте для правового регулирования охраны окружающей среды в РФ. Предложения, предусмотренные законопроектом, соответствуют требованиям и рекомендациям Организации экономического сотрудничества и развития.
Но, тем не менее, принятый законопроект явно не доработан, поскольку содержит множество противоречий и взаимоисключающих подзаконных актов, которые еще не приняты к исполнению. Как показывает практика, такие акты подолгу не вводятся в обращение, и из-за этого отдельные положения закона не могут начать действовать. Сфера применения НДТ могла и должна была быть рассмотрена в рамках законодательства о техническом регулировании, включая область нового строительства и реконструкции стационарных объектов.
Контроль должен осуществляться на стадии разработки стандартов на строительство объектов. Необходимо бороться не с последствиями, а с причинами.
Список литературы
1. Основные показатели охраны окружающей среды. Статистический бюллетень. Федеральная служба государственной статистики. М., 2011.
2. Об охране атмосферного воздуха. Федеральный закон (в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 09.05.2005 № 45-ФЗ, от 31.12.2005 № 199-ФЗ).
Международный научный журнал «Альтернативная энергетика и экология» № 03 (107) 2012 © Научно-технический центр «TATA», 2012
3. Правила установления допустимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями. Государственный стандарт Союза ССР. Охрана природы. Атмосфера. ГОСТ 17.2.3.02-78.
4. Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия. Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 года № 632.
5. О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления. Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344.
6. О внесении изменений в приложение № 1 к постановлению Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344. Постановление Правительства РФ от 1 июля 2005 г. № 410.
7. http://www.uralgosnadzor.ru.
8. http://www.mnr.gov.ru.
9. Доклад Ю.П. Трутнева «О совершенствовании законодательства в области охраны окружающей среды РФ» от 25.04.2011 г.
10. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий). Проект Федерального закона.
11. ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (с изменениями на 18 июля 2011 года).
12. http://www.ecoindustry.ru.
13. Ребрик И.И., Кочешков А.Ю., Борисовская И.А. Наилучшие доступные технологии: планы и реальность. Концепция перехода к нормированию негативного воздействия на окружающую среду на основе НДТ // ЭКО-бюллетень ИнЭкА. № 3 (134), май-июнь 2009 г.
14. http://www.kommersant.ru.
15. ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов ликвидации экологического ущерба, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)».
16. По делу о проверке конституционности положения подпункта «б» пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. № 8-П.
17. Пояснительная записка к проекту ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (в части уточнения понятийного аппарата, критериев и обоснования выбора наилучших доступных технологий, информационного обеспечения в области наилучших доступных технологий).
International Scientific Journal for Alternative Energy and Ecology № 03 (107) 2012
© Scientific Technical Centre «TATA», 2012
