CC BY
127
11(53) - 2011
Социальные финансы
УДК 336.5.02
анализ социальных расходов и источников их формирования в европейском союзе
и. а. филиппова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории Ульяновский государственный технический университет E-mail: [email protected]
Продуманная система социальной защиты, охватывающая всех граждан страны, не только приводит к улучшению их благосостояния, расширяет и укрепляет трудовые ресурсы государства, но и способствует экономическому росту и стабилизации политической и социальной ситуации не только в стране, но и во всей интеграционной группировке. Объем и приоритеты социальных расходов во многом зависят от представлений руководителей предприятий о роли бизнеса в решении социальных вопросов, взаимоотношениях бизнеса и государства.
Ключевые слова: социальные расходы, человеческий капитал, валовой внутренний продукт, Европейский Союз.
В современном мире социальная защита населения становится главным атрибутом социальной политики любого цивилизованного государства. Однако задачей большинства систем социальной защиты является поддержание стабильности доходов людей, предоставление равного доступа к медицинской помощи и оказание необходимых социальных услуг.
Но этого недостаточно. Как организованная система социальная защита существует практически во всех странах мира. Например, в экономически развитых государствах социальная защита является важнейшей частью национальной
экономики, затраты на которую составляют более четверти валового внутреннего продукта.
Наиболее развитые системы социальной защиты имеют страны Европейского Союза. Именно в них появились и получили развитие первые социальные программы. Благодаря системам соцзащиты современные европейские экономики получили название социально ориентированных. Как показывает опыт западноевропейских государств, существование продуманной системы социальной защиты, охватывающей всех граждан, не только приводит к улучшению их благосостояния, расширяет и укрепляет трудовые ресурсы страны, но и способствует экономическому росту и стабилизации политической и социальной ситуации в стране.
В последние годы вопрос о социальной ответственности встает особенно остро, так как по ряду причин многие государства сегодня не в состоянии обеспечить приемлемого уровня социальной защищенности людей. Установленные ранее социальные гарантии минимальны, насущные социальные проблемы не решаются, механизмы социальной помощи показывают низкую эффективность. В этих условиях все большее значение приобретают социальные расходы государства, которые не должны ограничиваться только экономическими целями.
Социальные расходы, представленные как доля валового внутреннего продукта (ВВП), яв-
ляются признанным критерием, характеризующим, в какой степени государство берет на себя ответственность по поддержанию определенного стандарта жизни обездоленных и уязвимых групп населения. Под социальными расходами понимается предоставление общественными или частными институтами пособий и прочих финансовых средств домохозяйствам и отдельным лицам с целью обеспечить им поддержку и снизить риски в определенных обстоятельствах, ухудшающих их благосостояние.
В 2009 г. общие расходы на социальную защиту в Европейском Союзе составили 27,3 % к объему ВВП. Однако по странам — членам ЕС это соотношение различается более чем вдвое. В странах, где оно соответствует среднему уровню или превышает его (т. е. составляет 27,3 % ВВП и более), проживает чуть более 42 % совокупного населения Европейского Союза; где оно составляет от 22 до 27,3 % ВВП, -почти 33 % населения; где тратят на социальную защиту от 18 до 22 % ВВП, - почти 24 % жителей, а в странах, тратящих на эти цели менее 17 % ВВП, -1,5 % населения ЕС.
Страны с наиболее высоким соотношением расходов на социальную защиту и ВВП - Швеция (32,9 %), Франция (31,2), Дания (30,7), Германия (29,5), Бельгия (29,3), Австрия (29,1) и Нидерланды (28,5 %) - тратят на социальные цели в два с лишним раза больше, чем три государства с самыми низкими значениями этого соотношения: Латвия (12,6 %), Литва (13,3) и Эстония (13,4 %). В 2009 г. социальные расходы росли несколько медленнее, чем ВВП [1, 2, 6].
В целом по странам Европы-15, по которым соответствующие данные имеются за более длительный период с 1990 г., доля социальных расходов в ВВП достигла наибольшего значения в 1993 г. -28,7 %, после чего стала постепенно снижаться, составив в 2000 г. 26,9 % ВВП [8]. В 2005-2007 гг. возобновился рост доли социальных расходов в ВВП, но, поднявшись до 27,7 % в 2008 г., доля вновь несколько снизилась в 2009 г. - до 27,6 % [1, 6]. Это связано с тем, что социальные расходы направляются в сферы, не очень зависимые от экономической ситуации (здравоохранение и пенсионное обеспечение) или находящиеся в противофазе ее циклическому развитию (смягчение последствий безработицы, высокого риска бедности и социальной незащищенности).
Доля расходов на социальную защиту в ВВП в странах Европы-25 в 2000-2009 гг. была примерно на 0,3 процентного пункта ниже, чем в Европе-15,
но тенденция изменения показателя была сходной. В странах, отличавшихся высоким приростом ВВП, снижение социальных расходов как доли от него было более значительным. Так, в Чехии она снизилась с 20,2 % в 2008 г. до 19,6 % в 2009 г., на Кипре - с 18,5 до 17,8 %, в Латвии - с 13,4 до 12,6 %, Венгрии - с 21,1 до 20,7 %, Польше - с 20,9 до 20,0 %, Словакии - с 18,2 до 17,2 %. Еще больше различия между странами - членами ЕС по абсолютным показателям социальных расходов на душу населения. Их величина в 2009 г. варьировалась от 381 евро в Латвии до 11 258 в Люксембурге и 9 460 евро на человека в Дании.
За пределами ЕС социальные расходы в расчете на душу населения особенно высоки в Швейцарии (10 999 евро за 2009 г.) и Норвегии (9 824 евро). Если в Люксембурге и Швейцарии социальные расходы в 2009 г. превысили 900 евро на человека в месяц, то в Латвии, Литве, Эстонии и Польше не достигли и 50 евро (32-46) [5, 6].
Различия между европейскими странами по уровню расходов на социальную защиту лишь отчасти связаны с разными уровнями благосостояния и цен, отражая, кроме того, существующие различия в системах социальной защиты, демографических тенденциях, уровне безработицы, а также других социальных, институциональных и экономических факторах.
Если в целом по Европе-25 на социальные пособия и выплаты в 2009 г. было направлено 96,2 % всех социальных расходов, то по странам - членам ЕС эта доля составляла от 93,3 % в Португалии (выше, чем в Швейцарии, - 93,2 %) до 98,8 % на Мальте. Административные издержки в целом по Европе-25 составили 3,1 % социальных расходов, варьируясь от 1,2 % на Мальте до 4,8 % в Нидерландах. Кроме того, в отдельных странах довольно значительная часть средств, направленных на социальные цели, была отнесена на другие расходы: в Португалии - 4,4 % (в целом по Европе-25 - 0,7 %), Швейцарии - 2,4 %, Франции - 2,0 %, Нидерландах - 1,8 %) [4].
Величина социальных расходов, рассчитанных на душу населения в постоянных ценах, устойчиво возрастала в 2000-2009 гг. В Европе-25 среднегодовой темп прироста составил 2,2 %, в Европе-15 -2,1 %. За этот период наиболее значительный прирост был зафиксирован в Венгрии (на 8,2 % в среднем за год), Ирландии (7,8 %), Эстонии (7,4 %), на Кипре (7,0 %), в Люксембурге (6,2 %) и Греции (5,2 %). За пределами ЕС высоким приростом социальных расходов отличалась Исландия (на 7,1 % в среднем за год) [2, 6].
Социальные финансы
11(53) - 2011
В то же время в Германии и Словакии ежегодный прирост социальных расходов не превышал 0,6 %. В 2008 г. и особенно в 2009 г. прирост социальных расходов в Европе-25 замедлился. Если за 2002 г. он составил 2,6 %, то за 2008 и 2009 гг. - соответственно 2,3 и 1,5 %. В некоторых странах прирост сменился сокращением (в Словакии — на 1,9 % за 2008 г. и на 2,0 % за 2009 г., в Германии - на 1,9 % за 2009 г., на Кипре - на 0,7 % за 2009 г.). Снижение прироста социальных расходов было характерно для большинства стран ЕС, но в отдельных странах отмечался, напротив, довольно заметный прирост: в Эстонии - на 13,5 %, в Литве - на 9,1 % за 2009 г. [3]. В европейских странах действуют различные системы финансирования социальной защиты, но они постепенно сближаются.
В целом по Европейскому Союзу основным источником финансирования расходов на социальную защиту являются социальные взносы и отчисления, обеспечившие в 2009 г. 60 % всех денежных поступлений на эти цели. Важную роль также играют государственные средства, поступающие за счет собираемых налогов, - за счет них в 2009 г. было профинансировано 37 % социальных расходов. Социальные взносы и отчисления поступают как от работодателей - 39 %, так и от самих защищаемых групп населения (экономически занятых и самозанятых, пенсионеров и других) - 21 % [5].
Средние значения по Европейскому Союзу скрывают значительные национальные различия в структуре финансирования социальных расходов. Если в Бельгии, Латвии, Чехии и Эстонии более 70 % средств на социальную защиту формируется за счет социальных взносов, то в Дании и Исландии преобладающая часть средств на социальную защиту - более 60 % - формируется за счет поступающих налогов. Польша, Великобритания, Швеция и Кипр, а за пределами Евросоюза - Норвегия также в большей степени опираются на государственное финансирование, которое обеспечивает более 45 % средств, направляемых на социальную защиту. Эти различия связаны с историческими и институциональными особенностями действующих систем социальной поддержки.
Североевропейские страны, в которых преобладает государственное финансирование социальных расходов, привержены «бевериджианской» традиции, согласно которой достаточно быть нуждающимся постоянным жителем страны, чтобы претендовать на социальную помощь. Другие страны привержены «бисмарковской» традиции, согласно которой социальная защита основывается
на концепции страхования (в форме социальных отчислений и взносов). Однако эти различия между европейскими странами постепенно сглаживаются: в странах, где налоговые поступления играли менее заметную роль, их значение возрастает (например, во Франции, Германии, Италии и Португалии), а там, где, напротив, преобладает государственное финансирование, возрастает роль социальных взносов и отчислений. Кроме этого, некоторая часть расходов на социальную защиту финансируется за счет других поступлений (доходов от собственности, дивидендов, процентов и других поступлений) [4].
В целом по Европе-25 за счет прочих средств в 2009 г. было профинансировано около 3 % социальных расходов. Тем не менее в отдельных странах значение этих источников заметно выше. За счет них было профинансировано более 10 % социальных расходов на Кипре и в Нидерландах, а также за пределами Европейского Союза в Исландии и Швейцарии.
Самыми социально ориентированными странами в период 2003—2009 гг. являются Дания, Ирландия, Норвегия. Доля социальных расходов, финансируемых за счет государственных фондов, составляет 60-70 %. Однако необходимо отметить, что в 2009 г. доля государственного финансирования социальных расходов снизилась в Дании на 14,2 %; в Ирландии на 2,3 %; в Норвегии - на 13,6 %. Аналогичная тенденция прослеживается во всех представленных странах. Это объясняется динамичным развитием бизнеса, который берет на себя обязательства по выполнению социальных гарантий, и реализации различных социальных проектов.
Однако некоторые страны, такие как Германия, Италия, Португалия, Франция, в 2009 г. увеличили государственные источники финансирования социальных расходов. Это связано с принятыми политическими решениями в области социально-экономического развития стран. Как известно, эти страны лидируют по размерам социальных выплат и гарантий, предоставляемым нуждающимся гражданам.
Проанализируем социальные расходы Италии и источники их формирования. На сегодня система социальной защиты Италии характеризуется рядом нерешенных вопросов. Одна из основных проблем социальной политики - традиционное различие в доходах населения в северных и южных регионах, что отражается статистикой по безработице. На фоне общей безработицы в Италии (11,3 % в 2009 г.)
уровень безработицы на севере страны составлял около 7,5 % (что приближается к среднеевропейским величинам), а на юге - более 20 %. Особенно отчетливо это проявляется в той роли, которую в условиях итальянской системы социального страхования начинают играть некоторые его виды. Прежде всего это касается пенсии по инвалидности, которая в экономически слабых регионах, помимо своего основного назначения, выполняет роль пособия по безработице и социальной помощи.
Для Италии характерна более высокая, чем в других странах Западной Европы, доля незанятых женщин, число которых в общей численности безработных составляет 16 % (что почти в два раза превышает уровень мужской безработицы - 9 % и молодежи, уровень безработицы среди которой также достаточно высок - 12,4 %) [7].
Отрицательную роль в итальянской системе социальной защиты играет одновременное существование социально плохо гарантированных секторов экономики и секторов, в которых благодаря определенным обстоятельствам (например, широкому развитию профсоюзного движения, особенно на севере страны) гарантированность социальных услуг более высока. Кроме того, сюда также относится и неудовлетворительная защита от рисков людей, которые по различным причинам оказались без каких-либо доходов. В силу этих, а также ряда других обстоятельств итальянская социальная политика часто характеризовалась как «рудиментарная».
Серьезную проблему представляет собой асимметричная структура социальных расходов. Это проявляется, в частности, в том, что наиболее крупную долю социальных расходов составляет пенсионное обеспечение - 15,4 % ВВП (при среднеевропейском уровне 11,9 %), тогда как на поддержку семьи, материнства, образования и политику занятости затрачиваются сравнительно незначительные средства (около 0,8 %). По этой причине Италию (впрочем, не без основания) иногда называли страной пенсионеров. Например, законом гарантировалось без определения границ пенсионного возраста получение пенсии после 35 лет страхования. Государственные служащие имели право на полную пенсию уже после 20-летнего страхового стажа [9].
Среди других стран ЕС Италия обладала наибольшим числом пенсионеров в возрасте до 60 лет. Поскольку размер пенсии рассчитывался на основании дохода последних трудовых лет, характерные «сдвиги» в карьере перед выходом на пен-
сию стали частым явлением в стране. Кроме того, сравнительно просто можно было получить пенсию по инвалидности: для этого требовалось всего пять лет выплаты страховых взносов, а на решение о предоставлении пенсии по инвалидности зачастую оказывали влияние не только работоспособность претендента в медицинском смысле, но и социальные и экономические условия.
Характерным для Италии и самым большим в Западной Европе до сих пор остается теневой сектор экономики. Около 30 % ВВП составляет незарегистрированная хозяйственная деятельность, а почти 25 % трудящихся заняты в официальном секторе, который продолжает сокращаться. Все это, безусловно, сказывается на объемах инвестирования в социальную сферу [8].
Новая эпоха в итальянской социальной политике началась в 2002 г., когда правительство предприняло шаги к давно назревшей реформе в области социальной защиты. Основные мероприятия касались системы пенсионного страхования. Предусматривалось постепенное повышение пенсионного возраста с 60 до 65 лет для мужчин и с 55 до 60 лет для женщин, был увеличен минимальный срок страхового стажа до 20 лет.
Кроме того, пенсионная реформа предусматривала снижение размера пенсий с 80 до 68 % последней оплаты труда. В области рынка труда и политики занятости предусматривали мероприятия, связанные, с одной стороны, с повышением гибкости рынка рабочей силы и созданием дополнительных возможностей для частичной занятости, а с другой - с реформированием системы социального партнерства на основе оживления взаимодействия между союзами работодателей, профсоюзами и правительством.
Основной задачей правительства в социальной сфере во второй половине 1990-х гг. было упорядочение социального бюджета. Необходимость, в частности, экономии обосновывалась прежде всего тем, что только на этом пути была возможна дальнейшая интеграция Италии в Европейский Союз. Начатый в 2006 г. правительством курс на снижение государственных расходов предусматривал обширную приватизацию государственных предприятий, снижение расходов на образование и здравоохранение.
В целом можно обозначить три приоритетные цели, которые лежали в основе реформ.
Во-первых, это стремление наряду с финансовой консолидацией социального бюджета к созданию более равновесной и справедливой системы
Социальные финансы
11(53) - 2011
социальной защиты с одновременным повышением ее эффективности.
Во-вторых, проведенные пенсионные реформы должны были унифицировать предпосылки для расчета пенсий в различных отраслях.
В-третьих, целевой установкой правительства был переход к активной политике занятости и более энергичному диалогу между правительством, профсоюзами и союзами работодателей для повышения эффективности воздействия на рынок труда.
Несмотря на то, что социальная политика Италии по-прежнему остается в компетенции государства, тем не менее экономическая политика Европейского Союза оказывает на нее определенное влияние. С одной стороны, ЕС не вмешивается в социальную политику стран-участниц. С другой стороны, экономическая политика Евросоюза косвенно влияет на экономики входящих в него государств при установлении критериев сближения в экономической сфере.
Итак, реформаторские мероприятия были обусловлены в основном реакцией на необходимость экономической модернизации в рамках европейской интеграции. Кроме того, все это дополнялось внутренними условиями, к которым относятся специфические проблемы и особенности социального сектора Италии, а также положительное отношение населения к процессам европейской интеграции.
Тенденции развития социальной политики в Италии были, следовательно, связаны с двумя особенностями. С одной стороны, критерии конвергенции ЕС обусловливали проведение жесткой рестриктивной политики в социальном секторе. С другой стороны, несовершенства итальянской социальной системы делали очевидной необходимость расширения тех сфер социального обеспечения (семейная политика, страхование по безработице, социальная помощь), которые были традиционно слабыми в общей системе социальной защиты.
Однако на поддержку социальных расходов итальянское государство тратит от 60 до 80 млн евро. В формировании социальных расходов участвует также и бизнес-сообщество, которое в 2007 г. потратило на эти цели 40 млн евро, в 2008 г. снизило эти траты на 5 %, однако в 2009 г. частные компании увеличили объем социальных расходов на 1,2 %. Эту ситуацию можно объяснить наступившим мировым финансовым кризисом, из-за которого компании начали жесткую экономию расходов.
Таким образом, в современном обществе социальная политика призвана выполнять две тесно свя-
занные между собой основные функции - защиты и развития. Первоначально защита распространялась на беднейшие категории населения и осуществлялась через систему социального вспомоществования. Сегодня в развитых странах страховые и бюджетно-налоговые механизмы защиты охватывают подавляющую часть населения и обеспечивают его базовую социально-экономическую безопасность. В большинстве из них через госбюджет перераспределяется от 1 /3 (США, Япония) до 1 /2 (Франция, Италия) ВВП. На долю социальных расходов государства в США приходится более 20 % ВВП, в западноевропейских странах - порядка 30 %.
Не менее важное направление социальной политики государства, через которое осуществляется прежде всего функция развития, связано с его ролью в обеспечении производства социально значимых благ в отраслях нематериальной сферы (образовании, здравоохранении, культуре). Продукт этих отраслей не только обладает самостоятельной ценностью для непосредственных потребителей, но и дает социальный выигрыш обществу в целом, представляя собой инвестиции в человеческий фактор, аналогичные вложениям в материальную базу.
Действительно, существенный позитивный внешний эффект и длительный период окупаемости значительной части инвестиций в образование и здравоохранение обусловливают необходимость корректирующего вмешательства государства в действие рыночных механизмов. Объем и структура развития данных сфер, будучи отданы на откуп рынку, значительно отстали бы от объективных потребностей экономики и общества.
Это обстоятельство во многом объясняет приоритетность соответствующих расходов в бюджетной политике развитых стран, включая и тех, кого традиционно относят к государствам с преимущественно либеральной моделью социальной политики. В США, например, инвестиции в развитие человеческих ресурсов составляют более 60 % расходов федерального бюджета и почти в четыре раза превышают расходы на оборону.
Причем инвестиционная роль основных социальных отраслей различна. С экономической точки зрения, вложения в здравоохранение носят инфраструктурный характер, т. е. создают условия для нормального участия работников в производственном процессе (физически здоровые люди реже болеют, могут работать с полной отдачей, дольше не выходят из состава рабочей силы). Инвестиции в образование, формируя рабочую силу более высо-
кого качества, дают прямую экономическую отдачу через более высокую производительность труда. По этой причине образование наряду с наукой образует ядро инвестиционного комплекса нематериального производства.
Необходимость усиления социальной направленности современных экономик требует разработки новых механизмов обеспечения базовой защищенности населения, способствующих росту конкурентоспособности и единению общества. Ответом на этот вызов стали возрастание роли государства как стратега, определяющего приоритеты и направления развития; становление наряду с рыночным обширного некоммерческого сектора; социализация бизнеса, принимающего на себя значительную часть функций, связанных с развитием работников.
Такие процессы означают фактически переход от классической рыночной экономики к смешанной, предполагающей взаимодействие нескольких равноправных секторов, рыночных и нерыночных механизмов развития. Наряду с рыночным сектором важнейшее место в обеспечении воспроизводственного процесса занимают государственный, некоммерческий и семейный секторы, функционирующие в тесном взаимодействии друг с другом.
Кроме того, происходит переосмысление социальных функций государства. Перераспределение через бюджет большей или меньшей доли продукта в пользу нуждающихся приобретает подчиненное значение. Ключевая же функция государства как субъекта социальной политики состоит в формировании социально-экономической среды, благоприятствующей активной самореализации каждого члена общества в собственно экономической сфере, гарантирующей достаточный уровень стабильности и возможность развития.
В социально ориентированном хозяйстве все элементы экономической политики работают на решение этой задачи. Выраженный социальный аспект имеют антимонопольная политика, поддержка мелкого и среднего бизнеса, программы
сбалансированного развития территорий, создание благоприятного инвестиционного климата. Максимальная нагрузка лежит на политике занятости и политике заработной платы.
Подводя итог, можно отметить, что в функции государства входят как непосредственная реализация мер по развитию человеческого потенциала, так и общее регулирование социальных параметров экономического процесса. Основные направления такого регулирования - законодательная защита работника как более слабого партнера трудовых отношений; активная политика занятости, стимулирующая создание и улучшение качества рабочих мест; установление государственного минимума оплаты труда.
Список литературы
1. Антропов В. В. Социальная защита в странах Европейского Союза. М., 2008.
2. Ветрова Н. С. Финансирование социальных программ в странах Запада. М., 2009.
3. Законодательство зарубежных стран: обзорная информация. Вып. 190. Законодательство о пенсиях по старости европейских стран / Р. М. Цивилев, М. И. Брагинский, Д. А. Кова-чев и др. М, 2009.
4. Лукьянова Г. И. Система социальной защиты во Франции (пути реформирования) // Современная Европа. 2009. № 4.
5. Россия в цифрах. 2009: крат. стат. сб. / Росстат. М., 2009. 525 с.
6. Россия и страны - члены ЕС. 2010: стат. сб. / Госкомстат России. М.: 2010. 279 с.
7. Хмель И. С. Социальная структура и социальная политика США, Великобритании, ФРГ, Франции и Канады / И. С. Хмель, В. А. Горбик, В. Н. Гулевич. Киев, 2009.
8. The French economy/ theory and policy. London: Westview Press, 2009.
9. The social situation in the European Union 2008. Eurostat, 2008.
внимание! На сайте Электронной библиотеки <^ПЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
финансовая аналитика
40 ^ проблемы и решения
