CC BY
47АНАЛИЗ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ ТВЕРДЫМИ
КОММУНАЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ANALYSIS OF CONTROL SYSTEMS FOR HARD MUNICIPAL WASTE IN THE RUSSIAN FEDERATION
УДК 502.131 DOI: 10.25631/PEJ.2018.4.3
СЕЛИВАНОВА Людмила Андреевна
заведующая кафедрой национальной экономики и организации производства Государственного института экономики, финансов, права и технологий (г. Гатчина), кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, nac-ek@mail.ru
SELIVANOVA, Lyudmila Andreevna
Head of the Department of National Economy and Arrangement of Production, State Institute of Economics, Finance, Law and Technology (Gatchina), Candidate of Economic Sciences, Senior Researcher, nac-ek@mail.ru
ВАСИЛЬЕВА Наталья Витальевна
доцент кафедры национальной экономики и организации производства Государственного института экономики, финансов, права и технологий (г. Гатчина), кандидат экономических наук, smirnovanv79@mail.ru
VASILEVA, Natalia Vitalyevna
Associate Professor at the Department of National Economy and Arrangement of Production, State Institute of Economics, Finance, Law and Technology (Gatchina), Candidate of Economic Sciences, smirnovanv79@mail.ru
Аннотация.
В статье продемонстрирован потенциал развития отрасли переработки отходов в Российской Федерации. Предложены рекомендации по ее развитию на основе анализа систем управления твердыми коммунальными отходами. Авторами проведен анализ зарубежного опыта развития сектора обращения с твердыми коммунальными отходами. Обозначены проблемы введения института региональных операторов по обращению с отходами. Рассмотрены вопросы, связанные с расширением области лицензирования обращения с отходами и введения экологического сбора.
Ключевые слова: система управления, твердые коммунальные отходы, переработка отходов, клининг, охрана окружающей среды, региональные операторы, экологический сбор.
© Селиванова Л. А., Васильева Н. В., 2018.
Abstract.
The article demonstrates the development potential of the waste recycling industry in the Russian Federation. Recommendations for its development are proposed based on the analysis of solid municipal waste management systems. The authors have analyzed foreign experience in the development of the municipal solid waste management sector. The problems of introducing the institute of regional waste management operators are indicated. Issues related to the expansion of the licensing of waste management and the introduction of an environmental fee are considered.
Key words: management system, municipal solid waste, waste treatment, cleaning, environmental protection, regional operators, environmental fee.
В декабре 2014 г. был принят Федеральный закон от 29.12.2014 № 458-ФЗ (ред. от 03.04.2018) «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» [1], некоторые положения которого вступили в силу с января 2017 г. Он теперь обязывает все уборочные службы предварительно сортировать мусор для последующей отправки на переработку или полигоны. Таким образом, клининговые компании (КК) при обслуживании объектов теперь обязаны выполнять эту функцию. Иначе говоря, именно клининг является той первой ступенью, с которой начинается движение отходов. А это не только подготовка отходов для полигона, но и формирование сырья для отходоперерабатывающих предприятий. Кли-нинговые компании могут как сами успешно выполнять такую работу, так и привлекать на субподряд специализирующиеся на такой деятельности другие компании. Следует отметить, что отходы - это тоже продукт, и они являются собственностью объекта, который обслуживает клининговая компания. Договором на обслуживание должно быть определе-
но, остаются ли отходы собственностью заказчика, и тогда он оплачивает КК только их сбор и сортировку. Если же заказчик передает исполнителю отходы в собственность, тогда уже КК занимается последующим их вывозом на полигоны или продажей перерабатывающим предприятиям в качестве сырья, что может служить для нее дополнительным доходом. По мнению авторов, возможная прибыль от переработки отходов в России может составлять до 3,5 млрд евро в год. Эта цифра должна быть на порядок выше. К сожалению, на текущий момент все процессы сбора, сортировки, переработки в целом не отработаны. Прежде всего это связано с острой нехваткой перерабатывающих предприятий.
По данным ООН, в мире ежегодно образуется около 720 млрд т отходов производства и потребления, из которых около 200 млрд т приходится на промышленные отходы и 2,5 млрд т - на твердые бытовые отходы (ТБО). В среднем на каждого жителя земли приходится по 300 кг отходов в год [2].
Каждая страна по-своему решает проблемы утилизации отходов. Стремление к минимизации нагрузки на окружающую среду - это то, что объединяет государства. С этой целью изыскиваются способы переработки и утилизации отходов.
Например, Япония - страна с численностью населения, равной населению России, не может позволить себе на столь небольшой территории (2% от территории России) занимать землю под свалки. С 1995 г. там действует закон, согласно которому сортировка отходов производится на уровне каждого жителя. В настоящее время там перерабатывается 45% общего объема отходов, 37% сжигается и 18% отвозится на полигоны. Нетоксичный мусор подлежит механической и термической обработке, а затем используется для создания искусственных островов [3].
Образцом в области экологического обращения с отходами является Швеция. Там перерабатывается 80% отходов, 18% сжигается и только 2% отправляется на полигоны. Кроме того, Швеция является основоположницей создания подземных мусоропроводов, которые постепенно начинают распространяться в скандинавских странах [4].
Клининговым компаниям чаще всего приходится сталкиваться с ТБО. В Европе в 2017 г. дело обстояло так: Германия перерабатывала 47%, Великобритания - 28%, Франция - 22%. Меньше всех в Европе перерабатывала ТБО Чехия: 21% [5].
В развитии системы обращения с отходами во Фландрии можно выделить пять этапов, представляющих движение вверх по лестнице Лансинка (рисунок). Для оценки эффективности системы Ад Лансинк (Лё Ьапэтк) придумал в 1979 г. последовательность предпочтения способов обработки мусора.
В Евросоюзе постоянно вводятся различные новые меры, направленные на защиту окружающей среды. Недавно было создано ЕСМБ. (Европейское общество по утилизации клинингового оборудования). Во Франции принята государственная программа реци-клинга до 2025 г. Там же учеными разработана технология извлечения золота и титана при переработке плат гаджетов при температуре 500 °С и под давлением 250 бар [5].
Положительных примеров много. В мире накоплен большой опыт, который может быть полезен для России.
По данным Росстата, в России ежегодно образуется от 2,7 до 3,9 млрд т отходов. Из них 2,6 млрд т составляют промышленные отходы, 700 млн т - жидкие отходы, 35-40 млн т -ТБО, 30 млн т - осадки сточных вод, 3 млн т -медицинские отходы. При этом переработка промышленных отходов не превышает 35%,
Рисунок
Лестница Лансинка по управлению отходами [6]
а ТБО - 4%. На текущий момент объем накопленных отходов составляет 82 млрд т, из них -3 млн т составляют токсичные отходы [7].
По данным Росприроднадзора, в России переработкой отходов занимается чуть больше 400 предприятий [8]. Этого катастрофически мало. Но нельзя заставить бизнес строить заводы. Можно только создать условия для благоприятного развития, и процесс неизбежно начнется.
Сегодня, по данным Росприроднадзора, около 20 тыс. предприятий в том или ином объеме работают с отходами [8]. Принятый в спешке Закон № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» содержит столько недоработок и потенциально коррупционных положений, что уже в ближайшее время грозит полным коллапсом в области вывоза и утилизации отходов.
Указанный закон (№ 458-ФЗ) содержит как минимум три фундаментальных положения, реализация которых может привести, по мнению экспертов, к негативным последствиям. К указанным положениям относятся:
1) расширение области лицензирования обращения с отходами;
2) введение экологического сбора;
3) введение института региональных операторов.
В связи с этим возникает ряд системных проблем.
В соответствии с подпунктом «а» пункта 5 Положения о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов ¡-IV классов опасности от 03.10.2015 № 1062 для получения лицензии соискатель направляет в лицензирующий орган заявление, в котором указывает перечень конкретных видов отходов ¡-IV классов опасности, содержащий их наименования, классы опасности и коды согласно Федеральному классификационному каталогу отходов (далее - ФККО). Таким образом, Положением о лицензирова-
нии не предусматривается возможность выдачи лицензии на отдельные виды отходов, не внесенных в ФККО [9].
На сегодняшний день в ФГБУ «Федеральный центр анализа и оценки техногенного воздействия», который в соответствии с приказом Росприроднадзора от 20.02.2016 № 83 «О внесении изменений в Федеральный классификационный каталог отходов» осуществляет проверку обоснованности отнесения отходов производства и потребления к конкретному классу опасности, на рассмотрении находятся около 50 тыс. заявок от хозяйствующих субъектов о регистрации образующихся у них отходов в ФККО - на рассмотрение этих заявок, по оценкам экспертов, необходимо не менее двух лет [10].
Таким образом, огромное количество хозяйствующих субъектов до 1 июля 2017 г. не смогли получить лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке и утилизации отходов и вынуждены были прекратить свою деятельность по обращению с отходами или по не зависящим от них причинам искусственно превратились в нарушителей действующего законодательства.
Одним из требований получения лицензии на осуществление деятельности по обращению с отходами производства и потребления является наличие санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии (несоответствии) видов деятельности по обращению с отходами производства и потребления требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов (СанПиН). Необходимость получения такого заключения обусловлена тем, что с 01.07.2015 г. вступили в силу изменения в статью 40 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [11], предусмотренные Федеральным законом № 458-ФЗ.
Невозможно установить соответствие (несоответствие) таких видов деятельности по обращению с отходами производства и потребления, как сбор, транспортирование, обработка и утилизация, требованиям указанных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. Указанные санитарно-эпидемио-
логические правила и нормативы актуальны исключительно при лицензировании деятельности по размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления, но не имеют никакого отношения к выдаче санитарно-эпидемиологических заключений на деятельность по сбору, транспортированию, обработке и утилизации отходов.
Санитарно-эпидемиологические заключения, выданные на деятельность по сбору, транспортированию, обработке и утилизации отходов на основании СанПиН 2.1.7.1322-03 и СП 2.1.7.1038-01 [12], являются чисто номинальными и не отражают реального положения дел по соответствию или несоответствию видов деятельности по сбору, транспортированию, обработке и утилизации отходов требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, так как правил и нормативов по указанным видам деятельности не существует.
На основании Постановления Правительства РФ от 03.10.2015 № 1062, утвердившего Положение о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов ¡-IV классов опасности, указанную государственную услугу с октября 2015 г. оказывает Федеральная служба по надзору в сфере природопользования [12].
Согласно Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами [13].
Таким образом, официально подтверждено, что все лицензии до 28 июля 2016 г. выдавались Росприроднадзором без административного регламента, что является прямым нарушением Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [13] и оказанием мнимых услуг, за которые, тем не менее, взималась государственная пошлина в размере 7500 руб. с каждого лицензиата, что в совокупности составляет более чем значительную сумму.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования [8] на 2018 г. имеет
штатную численность около 4500 человек, из которых сотрудников, непосредственно осуществляющих надзорные функции, менее 1800. Очевидно, что дополнительное сокращение на 10% численности федеральных государственных гражданских служащих и работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и оптимизация расходов бюджетных средств не позволят Федеральной службе по надзору в сфере природопользования обеспечить эффективный надзор деятельности дополнительно еще около 100 тыс. хозяйствующих субъектов, из которых более 95% осуществляют деятельность по сбору и транспортированию отходов.
Расширение области лицензирования не обеспечит заявленной интенсивности контрольно-надзорных мероприятий и охвата проверками всех подконтрольных субъектов, при этом значительно расширит возможности для совершения коррупционных правонарушений и продемонстрирует отказ государства от проведения административной реформы в области обращения с отходами.
По данным Федеральной службы государственной статистики по окружающей среде [7], 94% ежегодно производимых отходов в России составляют отходы производства и только 6% - отходы потребления, в которые входят, помимо прочего, твердые коммунальные отходы и товары, подлежащие утилизации после утраты ими потребительских свойств. Таким образом, возникает обоснованный вопрос о причинах дифференцированного ввода экологического сбора исключительно с производителей и импортеров товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств. Указанная категория составляет менее 2% от всех производителей отходов в России и, соответственно, уплатой экологического сбора не может в полном объеме и пропорционально устранить экологический ущерб, нанесенный окружающей среде всеми производителями отходов производства и потребления. Тем более, что отходы производства наносят многократно больший ущерб окружающей среде, чем отходы потребления (известные на всю страну полигоны «Черная
дыра», «Красный бор», «Ельшанский карьер» и многие другие).
Поскольку экологический сбор будет включен в себестоимость конечной продукции, вырастет розничная цена продукции, что станет негативным фактором для населения, уже испытывающего значительную финансовую нагрузку в условиях санкций и экономического кризиса.
Положения ФЗ № 458 по экологическому сбору вводят избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней власти Российской Федерации, что приведет к росту розничных цен и может вызвать социальную напряженность среди населения [1].
Введение института «региональных операторов» практически уничтожает конкуренцию между операторами по обращению с отходами. Все, кто производит твердые коммунальные отходы, обязаны будут заключать договор именно с региональным оператором. При этом отклонения от типового договора не одобряются, потребитель не может диктовать условия монополисту - региональному оператору. Проблематично выбрать перевозчика, который лучше работает или у которого ниже цены, и т. д. Введение института региональных операторов имеет явную коррупционную составляющую. Согласно проектам подзаконных актов, в регионе сначала по конкурсу «изберут» единого оператора, который будет отвечать за весь мусор, но если он не справится, если будут отмечены
два или более фактов неисполнения условий договора, то уже орган исполнительной власти субъекта может назначить на его место другую организацию вне конкурса - того, кого посчитает подходящим для исполнения функций регионального оператора. То есть попытка исключить коррупцию путем проведения конкурса на этом этапе оказывается совершенно фиктивной, так как можно провести конкурс, а через какое-то время заменить выбранного регионального оператора на аффилированного с органом местной власти. Далее уже региональный оператор по установленному порядку проводит конкурс, распределяет, кто, откуда и на какие полигоны возит, то есть «своему» перевозчику может организовать удобные условия работы, а неугодного перевозчика выдавить с рынка.
Введение института региональных операторов не создает экономических стимулов для работы субъектов рынка обращения с твердыми коммунальными отходами, не создает условий открытой конкуренции между ними, а создает монополиста, единолично распоряжающегося огромными финансовыми средствами и, как показывает практика, аффилированного с местной властью, что в конечном итоге приведет к банкротству тысяч малых предприятий и росту социальной напряженности из-за увеличения тарифов на вывоз коммунальных отходов.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что сопоставимые по уровню экономического развития с Россией страны за счет институциональных мер добились высокого уровня развития системы обращения с отходами. Поэтому в РФ при выполнении необходимых нормативных, организационных и финансовых мер может быть обеспечен значительный рост уровня развития данной системы.
Список литературы
1. Федеральный закон от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/70831116/ (дата обращения: 04.09.2018).
2. Документы Организации Объединенных Наций. URL:http://www.un.org/ru/ documents/index.html (дата обращения: 04.09.2018).
3. Waste Management and Recycling in Japan Opportunities for European Companies (SMEs focus). URL: https://www.eu-japan.eu/sites/default/files/publications/docs/waste_ management_recycling_japan.pdf (дата обращения: 09.09.2018).
4. Sweden's recycling is so revolutionary, the country has run out of rubbish. URL: http:// www.independent.co.uk/environment/sweden-s-recycling-is-so-revolutionary-the-country-has-run-out-of-rubbish-a7462976.html (дата обращения: 09.09.2018).
5. LIFE and waste recycling: Innovative waste management options in Europe // Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. URL: http:// ec.europa.eu/environment/life/publications/lifepublications/lifefocus/documents/recycling. pdf (дата обращения: 04.09.2018).
6. Ad Lansink: Waste Hierarchy stimulates Circular Economy. URL: http://wastelessfuture. com/ad-lansink-waste-hierarchy-stimulates-circular-economy/ (дата обращения: 09.09.2018).
7. Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/wps/ wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/environment/# (дата обращения: 04.09.2018).
8. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. URL: http://rpn.gov. ru/ (дата обращения: 04.09.2018).
9. Постановление Правительства РФ от 03.10.2015 № 1062 «О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности» (вместе с «Положением о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности»). URL: http://www.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=296562&rnd=87AFCFA23D9C238BFA DF77A170211E8A&from=22481-0#02954155297797678 (дата обращения: 04.09.2018).
10. Приказ Росприроднадзора от 20.02.2016 № 83 «О внесении изменений в Федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный приказом Роспри-роднадзора от 18.07.2014 № 445» (Зарегистрировано в Минюсте России 09.03.2016 № 41345). URL: http://base.garant.ru/71348270/ (дата обращения: 04.09.2018).
11. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (с изм. и доп., вступ. в силу с 21.10.2018). URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=296562&rnd =87AFCFA23D9C238BFADF77A170211E8A&from=22481-0#02954155297797678 (дата обращения: 25.10.2018).
12. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 30.05.2001 № 16 «О введении в действие санитарных правил» (вместе с «СП 2.1.7.1038-01. 2.1.7. Почва, очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. Санитарные правила»). URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_42228/(дата обращения: 04.09.2018).
13. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 19.07.2018) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». URL: http://base.garant. ru/12177515/ (дата обращения: 10.09.2018).
